城市建設投融資的風險以及化解辦法

劉則悅

摘 要：隨著經濟的快速發展，我國的城市化水平也得到了明顯的提高。但是，在城市建設過程中的融資風險也越來越高，這引起了人們廣泛的關注。因此，本文主要從城市建設投融資的風險和化解的辦法角度進行了深入了探討。

關鍵詞：城市建設；投融資風險；化解辦法

近年來，我國各個地方在進行基礎建設的過程中產生了大量的融資債務，而且這種大量的債務居然高達了6萬億元，這引起了人們對其內在金融風險的關注。從解決問題的根本角度上考慮，化解城市建設融資需求與風險應該建立在需求與融資支持的相匹配的基礎上。

一、城市建設投融資中產生的風險和原因論述

（一）城市建設融資中財政風險的分析

我國城市建設投融資過程中所產生的財政風險主要包括債務風險和其他風險。2014年我國最新的數據顯示，我國因為城市化建設過程中的基礎設施建設而產生的地方政府債務總額已經超過了5萬億元，這里所承擔的地方債務風險已經開始引來越來越多人的關注。在2009年以前，我國地方城市在籌集資金的過程中主要采用城投公司發行債券的形式進行，但是這種城投公司債券本身就包含了政府的擔保，其根本就是一種政府的債務表現。目前我國的風險防范機制尚不健全，這種融資模式暗含了很大的財務風險，這也給地方財政增加了風險的壓力。從基礎建設的角度上考慮，基礎建設并不像其他建設那樣，具有建設周期長、經營效率低下等特點，所以城投公司的資金回報是非常慢的，也有很多的城投公司在這樣的模式下被壓垮，而地方政府面對這種情況所做的對策通常都是去尋找下一個“債券代發人”，而不是從根本上解決問題，這給地方經濟的可持續發展帶來了嚴重的隱患。2009年我國財政部發行了上千億元債券用于地方地鐵、機場等建設，但是實際建設的地鐵、機場等已經遠遠超出了地方的承載力，出現了嚴重的“小城鎮大建設”現象。財政風險中的其他風險包括房地產市場風險、產能過剩風險以及民間資本擠出風險。房地產風險是指很多地方政府在承擔了沉重的債務負擔后開始抬高地方土地的價格，并以此來償還債務，這讓很多地方的房地產行業出現了價格虛高的情況。產能過剩風險是指地方政府大量的進行基礎建設，很多已經快要淘汰的建筑用品被重新大量生產。民間資本擠出風險是指政府的這種融資行為沒有民間資本的施展之地，我國為了引入民間資本投入到經濟建設中，制定了14億元政府投資帶動民間資本的計劃，但是從實際的執行情況來看，地方政府資金投入已經多達6億元，而民間資本卻沒有進入。這些財政風險都對地方經濟的發展帶來了嚴重的消極影響。

（二）政策風險與信貸風險分析

因為商業銀行和地方政府之間信息不符合性，在一定程度上會導致壞賬的出現。另外，這種類型的產品貸款期限也比較長，存在著大量的金融風險，且風險具有隱藏性，如果風險一旦爆發，那么會對銀行的發展造成極大的威脅。同時，我們從宏觀政策上分析和研究，因為項目貸款期限很長，所以會導致信貸投放的增長，在這樣的形勢下，可能會發生通貨膨脹。

（三）產生投融資風險的原因論述

1.信息不公開。地方財政信息不公開化，在這樣的情況下，商業銀行就很難獲取到真實的資料，導致處于被動狀態中，也只能被動接受政府的行為，這些行為在不同程度上會帶來很大損失，但中央政府因為無法明確地方政府的預算狀況，也不得實施承受地方風險轉移的措施。2.地方政府投資體制方面所存在的問題。第一，地方政府投資管理體系結構缺少合理性、科學性，存在著很多問題，如果收益與覆蓋成本之間存在較大差距，那么便會帶給地方財政很大的壓力。第二，在城建市場化過程中，其城建程度有限，地方財政是掌握權利的地方，這樣就無法將資金全方面調用，致使可持續發展能力的缺乏。第三，投資渠道既窄小、模式也單一。 地方財政的主要資金基本都是來源于銀行信貸，但是從資本市場以及民間獲得卻少之又少。另外，一些基礎設施的融資方式仍然采用傳統的土地融資方式，一些世界上所流行的新模式并沒有得到廣泛的運用。3.在改革財稅體制方面存在問題，在改革分稅制后，中央將主要的稅種展開集中處理，將一些難度較高的稅種留給了地方。因此，地方政府缺少一定的資金來源，便處于以很少的財政收入卻負責更多的事項。另外，我國轉移支付制度也存在很多問題，一些經濟不發達的地區，唯有通過挪用專項貸款、銀行貸款等等方式方法，來建設城市基礎設施。4.政府職能制度的不健全。我國地方政府缺少獨立性、自主性，過多的依靠中央政府，在中央政府的保護下謀求自身的發展。另外，政府職能權責不清，在監管方面存在很多問題，導致項目建設質量差、問題多、重建率高等等，這些問題都在不同程度上說明我國地方政府的規章制度存在著很多不完善的地方，需要進行改進。5.抗風險能力較弱。銀行對地方政府進行風險評估，在一定程度上是根據地方政府的財政收入狀況以及判斷是否具有償還能力，這種不完善的風險評估機制可能出現很多問題，如果一旦出現問題，地方政府無法解決，只能上報到中央政府，中央政府幫助解決。

二、城市建設資金需求的特點分析

（一）多元化的投資項目

在一般情況下，我們按照所投入資金的類型不同，將城市化建設主要分為以下幾種類別：管網、道路等非營利性的市政設備、污水處理廠、自來水廠、燃氣等等各類型經營性的設備；醫院、高校等公共設備服務設施等等，但是這些設施對于建設城市來講，是需要進行打造一些成熟區域的單元，在建設每一個單元時，可以促進單元區域的成熟，因此應該與單個設備的資金要求相符合。

（二）基礎設施的收益性較差

在城市建設過程中，學校、道路等等都屬于公共類的設施，很難以形成收益。同時，雖然在城市建設中也會有污水處理廠、自來水廠等等部分收益的設施，但是對于城市建設來說，這些項目建設都需要在施工前展開資金投入，因此這類型的設施在較短時間內無法產生收益。

（三）資金投入主要以土地價格作為回報

在建設這些設施時，有可能推進城市土地的成熟，這樣可以將內在價值通過一定形式加以實現，因此在設施建設以及土地成熟方面上，可以共同提高城市的內在價值。因此對于城市建設這項措施來說，這些設施所需要的資金需求與土地建設是不能分割的，但是作為整體，是需要形成以土地價值為核心，提高城市內部的資金需求。

三、風險規避的舉措論述

（一）信息交流平臺的建立

在商業銀行與地方政府之間，可建立起信息交流互動平臺，政府需要及時向商業銀行報告基礎設施建設情況、運行狀況等等，這樣可以實現商業銀行對政府債務結果和規模展開評估和監測工作。根據發展狀況，建立起債務信息機制，能夠公開管理地方政府的財務工作，將債務系統引入到中央政府、商業銀行、社會公眾的管理系統中，這樣可以防止一些風險發生。這個檢測評價系統以項目管理為核心，以項目管理三維模型為主要理論基礎，對地方政府建設項目進行動態監測、預警與評價指標體系設計，區分微觀、中觀、宏觀指標三個層次，設置項目管理、項目期間和工作績效三個緯度，是一個“以結果為導向的監測評價系統”，是一種對項目建設各個階段的實施績效和發展影響進行監測評價的條理清晰且以結果為導向的評價方法，強調的是全面、及時、動態的結果，為項目管理者和其他相關人員定期提供項目進程的更新材料，以及需要采取全Ll正措施的突發性問題的早期預警，以改進項目投融資管理績效。分析設計過程中，以定量分析為主，定性分析為輔。在具體應用過程中，按照“先監測一再預警一后評價”的遞進關系來實現對城市建設項目的動態監測、預警及后評價。

（二）投融資體制的完善

在原有體制的限制下，可形成獨立的城市基礎建設的投資管理運行機制，在投融資體系中，可以將市場競爭機制和金融機制引入到其中，這樣就可以使政府機關能夠積極參與到市場競爭過程中。將一些新型的融資模式作為城市建設保障力量，用于建立城市設施建設的投資保障資金，這樣可以吸引社會閑散資金。另外，需賦予那些有發展條件的發行地方債務的權利，使那些隱性債務在公開的環境下促進地方債務的發行，在發行債務的過程中，需要注意如下兩方面：一是需要將“準地方債務”的發行狀況進行徹底清理；二是對地方政府債務監督管理體系展開積極完善工作。投融資方式的創新雖然不能解決政府負債總量的問題，但可以在一定程度上拓寬資金融通的渠道。建議充分利用資本市場或民間資本解決我市城建資金短缺問題，探索和嘗試多樣化的政府投融資方式。建議加大力度在政府投資項目的建設中推行代建制并推進項目代建的市場化，推進市場開放和充分競爭。

（三）財稅體制的完善

加大地方政府的財力、物力、人力。一是返還增值稅，加大地方政府在增值稅中的份額。現有的返還機制對基數有著一定的依賴，在這樣的情況下，會導致區域經濟不協調發展。二是支付體制轉移改革，采用科學合理的方式對中央專項撥款進行管理，可實現專項撥款的公平性、效益性、科學性等等。三是改革省級以下的分層制，將稅務權利真正交給地方財政，實現事權和財力之間的統一。四是政府預算制度進行完善和改革，這樣可形成內部與外部的監督管理體制。

（四）轉變政府職能

政府權責與市場權責分明。地方政府應該明確掌握自身的職責所在，不能越位和過多管理市場發展動向，從直接干預方式轉向為間接干預方式。由于職能部門的具體行政管理權力不同，由建設局負責城市建設投融資工作可以比較好的解決戰略協同的問題，但財務管理能力可能存在缺陷；由財政局負責城市建設投融資工作可以比較充分地發揮財政財務管理的優勢，但由于項目建設實施的職能一般由建設部門負責管理，部門之間的戰略協同難度較大，尤其是可能產生“借用管還”脫節分離的問題。而第三種形式是最符合現代市場經濟理念的運作形式，可以有效解決“借用管還”一體化的問題，當然這種運作形式對平臺的資本實力和資本充足率要求較高，需要政府高層的高度重視和大力支持，需要豐富的符合現代市場要求的投融資管理人才'隊伍。對于政府替代市場的傾向比較明顯的地區而一言，這種運作方式可能并不是地方政府領導的首選方式，但它將是今后投融資管理運作主體的最優的發展方向。

（五）風險防范機制的建立

中央政府和地方政府共同構建起防范安全管理機制，對地方債務建立起評估機制，同時各級政府也需要加強自身的風險意識，完善各管理規章條例，進一步推進金融資產行業取得更大的進步。

四、結語

綜上所述，我國在城市化的過程中地方政府的基礎設施建設帶來了嚴重的資金風險問題。其主要原因還是投融資的體制不完善，沒有完善的風險防范機制，所以，我國地方政府在進行基礎設施建設的時候必須考慮到各個方面，以地方實際情況為準進行基礎建設。

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