新形勢(shì)下中國特色城鎮(zhèn)化研究

劉暢

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱150028）

一、中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的豐富內(nèi)涵

我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了必須從社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大實(shí)際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

第一，中國特色新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。我國一些地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，不同程度地存在“重物輕人”、“見物不見人”的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生一系列問題。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，在城鎮(zhèn)化過程中促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。

第二，中國特色新城鎮(zhèn)化是四化同步的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的時(shí)代特色。工業(yè)化是主動(dòng)力，信息化是融合器，城鎮(zhèn)化是大平臺(tái)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是根本支撐。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成。推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

第三，中國特色新型城鎮(zhèn)化是優(yōu)化布局的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。我國城鎮(zhèn)化布局與資源環(huán)境承載力之間的矛盾日漸突出，面臨可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國人均耕地僅為世界平均水平的，宜居程度較高的地區(qū)只占陸地國土面積的19%，水資源、能源資源等人均水平低、空間分布不均，生態(tài)環(huán)境總體脆弱，這對(duì)城鎮(zhèn)化空間布局提出了更高要求。根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。

第四，中國特色新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的必然選擇。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是世界各國的共同追求，更是建設(shè)美麗中國的內(nèi)在要求。成功的城鎮(zhèn)化必須是人與自然和諧相處的城鎮(zhèn)化。但目前，我國一些城市重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，生態(tài)環(huán)境受到破壞。必須把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對(duì)自然的干擾和損害，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營管理模式。

第五，中國特色新型城鎮(zhèn)化是文化傳承的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。當(dāng)今世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期，各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁，文化在綜合國力競爭中的地位和作用更加凸顯。中華文化源遠(yuǎn)流長，是無比珍貴的財(cái)富，也是我們屹立世界民族之林的重要支撐。城市是文化融合的平臺(tái)，是人們的精神家園，城鎮(zhèn)化過程中要?jiǎng)?chuàng)造性地保護(hù)和傳承好歷史文化。

二、新形勢(shì)下中國特色城鎮(zhèn)化存在的問題

第一，我國的基本國情是仍處在并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，集中體現(xiàn)在人口多、底子薄、耕地少、人均資源相對(duì)不足、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡。城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，城鎮(zhèn)“可接納”、“有就業(yè)”、“能融入”都是解決問題的關(guān)鍵因素。因?yàn)槌休d能力有限，大量的轉(zhuǎn)移人口不可能都涌入大城市，同時(shí)，也因?yàn)樾〕擎?zhèn)提供就業(yè)機(jī)會(huì)不足，也不能只靠小城鎮(zhèn)。

第二，城鎮(zhèn)化需要大量的土地，而我國人多地少的國情和18億畝耕地保有量的紅線要求，決定了我們要從存量土地上做文章。近些年來，在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程中，村莊用地沒有隨人口減少而減少，但農(nóng)村規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散、土地閑置和利用效率較低的問題突出。

第三，城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入。完全靠政府投入不現(xiàn)實(shí)，完全靠市場融資也不可行。這里有大量的公益基礎(chǔ)設(shè)施投入的問題，也有政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制的問題，需要綜合考慮。

第四，城鎮(zhèn)化客觀上是一個(gè)農(nóng)村人口逐步減少的過程，但決不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價(jià)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，必須要解決好誰來種地的問題。目前城鄉(xiāng)之間的收入差超過3倍；農(nóng)業(yè)缺少規(guī)模，機(jī)械化程度和科技水平提高難；農(nóng)業(yè)的特殊性決定了農(nóng)業(yè)投入大、風(fēng)險(xiǎn)大。

三、解決新形勢(shì)下中國特色城鎮(zhèn)化問題的對(duì)策建議

第一，要打造城市群。世界主要國家的發(fā)展表明，城市群在集聚人口和占國家經(jīng)濟(jì)的比重上，都占了主要份額。未來的城鎮(zhèn)化要在東部地區(qū)和有條件的中西部逐步打造更具國際競爭力的大城市群，培育壯大一批區(qū)域性城市群。關(guān)鍵的問題是要打破行政壁壘、弱化行政隸屬關(guān)系，加強(qiáng)城市群內(nèi)部的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)。對(duì)于人口分散、不具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城及有條件的建制鎮(zhèn)。

第二，產(chǎn)業(yè)要發(fā)展。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)、不斷提供就業(yè)崗位，這是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的根本。金融危機(jī)后新一輪技術(shù)變革還處于孕育期，我們應(yīng)該努力搶占一席之地。在我國，作為城鎮(zhèn)就業(yè)最大容納器的服務(wù)業(yè)，增加值和就業(yè)比重分別只占國內(nèi)生產(chǎn)總值的43%和36%，與發(fā)達(dá)國家產(chǎn)值和就業(yè)比重都在70%—80%以上的水平相比，還有很大的發(fā)展空間。要“把服務(wù)業(yè)打造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展“新引擎”。

第三，身份要解決。要根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限、居住年限或社會(huì)保險(xiǎn)參與年限等為基準(zhǔn)，由各類城市制定公平合理的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。推進(jìn)人口管理制度改革在加快改革戶籍制度的同時(shí)，全面推行流動(dòng)人口居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。健全人口信息管理制度，加快推進(jìn)跨部門、跨地區(qū)的人口相關(guān)信息整合和共享，建設(shè)覆蓋全國、安全可靠的國家人口綜合信息庫和信息交換平臺(tái)，實(shí)行以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)，依法記錄、咨詢和評(píng)估人口信息的制度，為流動(dòng)更加頻繁的人口服務(wù)和管理提供支撐。

第四，必須要逐步減少政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。要研究對(duì)存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等，以保證政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入，也使地方政府能主動(dòng)平抑地價(jià)，而不是希望土地賣得越貴越好。同時(shí)，要進(jìn)一步改革財(cái)稅體制，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，保證地方財(cái)政順利運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，要讓農(nóng)民變市民，農(nóng)民還必須有錢。除通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、就地或外出務(wù)工等增加收入外，必須依法進(jìn)一步改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

第五，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，要依托大戶、家庭農(nóng)場、工商企業(yè)等，通過土地流轉(zhuǎn)、土地入股、農(nóng)民變農(nóng)業(yè)工人等方式，來增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的效益和吸引力，讓人覺得扎根農(nóng)村有搞頭、劃得來。同時(shí)，應(yīng)通過制定優(yōu)惠政策，吸引城鎮(zhèn)優(yōu)秀人員進(jìn)入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口和農(nóng)民的雙向互動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展。

最后，實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的中國新型城鎮(zhèn)化要加強(qiáng)行政管理。實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須推進(jìn)中國特色社會(huì)主義的行政管理改革，在改革創(chuàng)新中加強(qiáng)行政管理，以人為本，解除束縛人和生產(chǎn)力發(fā)展的思想觀念，理順經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。首先，要提高效率。各級(jí)行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中，必須深入學(xué)習(xí)和掌握黨中央、國務(wù)院有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想，明確目標(biāo)任務(wù)和要求。全心全意為人民服務(wù)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，講求實(shí)效，反腐倡廉，克服官僚主義等各種不正之風(fēng)。實(shí)行政務(wù)公開，服務(wù)基層，服務(wù)人民群眾，使人民群眾滿意。其次，要加強(qiáng)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。要注意工作方法，步子要穩(wěn)，措施要實(shí)，使其自然發(fā)展、逐步前進(jìn)。要加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和檢查監(jiān)督，提出科學(xué)的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和相關(guān)可行性工作報(bào)告，加強(qiáng)試點(diǎn)示范，因地制宜，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。再次，要完善政策。要通過制定和用好政策，創(chuàng)造性地開展建設(shè)和管理工作，使城鎮(zhèn)化走上科學(xué)發(fā)展的軌道。要采取一系列有效的保障措施，包括資金保障、干部保障和人才保障等，確實(shí)保證新型城鎮(zhèn)化能夠順利推進(jìn)，造福人民群眾，在國內(nèi)外產(chǎn)生良好影響。

[1]李楠.以人為本的中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究[C]//中國第五次人的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研討會(huì)論文集，2013.

[2]劉建明.新型城鎮(zhèn)化工作解讀[J].重慶行政（公共論壇），2012，（5）.