山東省食品安全監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)重塑

張 瑩

（山東財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，濟南 250014）

自2008年三鹿事件后，全國對食品安全問題的關(guān)注熱度居高不下，中央層面及各個省、直轄市、自治區(qū)都加大了食品安全工作力度，對食品安全違法犯罪行為保持高壓態(tài)勢。山東省針對本省的食品安全問題也進行了大力整治，對食品生產(chǎn)、食品流通、食品銷售全過程實施嚴格監(jiān)管。但自2013年以來，山東省依然食品安全事故頻發(fā)，甚至引發(fā)了全國關(guān)注。這暴露出山東省食品安全監(jiān)管體系存在諸多問題，還存在監(jiān)管效率低下，監(jiān)管效果不佳等情況。

一、山東省食品安全監(jiān)管存在的主要問題

為了解當前山東省食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及監(jiān)管過程中存在的突出問題，筆者于2014年7—8月開展了山東省食品安全監(jiān)管的現(xiàn)場調(diào)研，涵蓋種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場流通、餐飲消費等主要環(huán)節(jié)，涉及糧食制品、蔬菜、水果、肉類、乳制品、酒類、飲料、調(diào)味品等十余個食品行業(yè)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，山東省食品安全主要存在以下安全隱患和不足。

第一，種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，食品源頭污染嚴重。種植環(huán)節(jié)，初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)依然以農(nóng)戶個體、分散而非嚴格的標準化方式生產(chǎn)，知識水平較低、社會責(zé)任感和守法意識較弱的種植戶在生產(chǎn)過程中使用過量農(nóng)藥、非科學(xué)生產(chǎn)的現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)殘、毒素、有機污染物等化學(xué)性污染嚴重。養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，一些養(yǎng)殖戶大量使用“違禁藥、原料藥、人用藥”飼養(yǎng)畜禽的現(xiàn)象比較嚴重，造成食品源頭污染。

第二，生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，小、散、亂現(xiàn)象普遍。雖然山東省食品生產(chǎn)加工企業(yè)數(shù)量眾多，但食品生產(chǎn)企業(yè)準入門檻較低，絕大多數(shù)食品生產(chǎn)企業(yè)為規(guī)模很小、家庭作坊式的廠點，屬于典型的“螞蟻經(jīng)濟”。這些小型企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備簡陋，生產(chǎn)技術(shù)落后，衛(wèi)生條件差，更不具備產(chǎn)品檢驗檢測能力。

第三，市場流通環(huán)節(jié)，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的管理。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)貿(mào)市場規(guī)模小且分散，尚未形成規(guī)范化、規(guī)模化的監(jiān)督管理。有關(guān)部門雖然近年來已加強了對一些農(nóng)貿(mào)市場的例行監(jiān)測與檢查，但這一環(huán)節(jié)仍屬監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，甚至是監(jiān)管盲區(qū)，存在較大安全隱患。部分超市、便利店甚至大超市存在自行更改保質(zhì)期、生產(chǎn)日期標簽，銷售過期食品的現(xiàn)象。另外，在廣大的城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村市場、拆遷區(qū)域，監(jiān)管力量明顯不足，潛在和發(fā)生食品安全問題的概率較高。

第四，餐飲消費環(huán)節(jié)，市場秩序參差不齊、衛(wèi)生狀況較差。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分餐飲單位均存在設(shè)施設(shè)備不完善、衛(wèi)生狀況差、管理混亂等情況，食品安全狀況不容樂觀。以J市為例，共調(diào)查餐飲企業(yè)153戶，學(xué)校食堂16家，規(guī)模大小不同，管理水平參差不齊，但或多或少都存在著原料采購把關(guān)不嚴、公用餐具消毒不規(guī)范、不到位等問題。尤其是小飯店，原輔料、半成品、成品生熟不分，冷藏、儲存條件差，人員無健康體檢，沒有密閉的廢棄物盛放容器，廚房衛(wèi)生質(zhì)量差等問題尤為突出。在對Z市餐飲單位的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，60.5%的被調(diào)查單位加工、配菜、烹飪區(qū)分間不合理，47.8%的單位沒有消毒設(shè)備，70%的街頭餐飲攤點無商品制作亭（罩）；衛(wèi)生狀況相對較好的僅占17.8%，加工操作區(qū)和烹飪區(qū)的衛(wèi)生狀況能達到較好標準的更少。此外，大多數(shù)街頭攤點、燒烤攤點以及中小學(xué)周邊的許多飲食攤點未取得衛(wèi)生許可證和營業(yè)執(zhí)照。

二、山東省食品安全監(jiān)管低效的原因

目前，山東省食品安全監(jiān)管效率較低，食品安全問題發(fā)生率較高，整體居民滿意度較低。從制度層面看，其原因在于目前山東省食品安全法規(guī)制度不完善，環(huán)節(jié)監(jiān)管和品種監(jiān)管兩種體制并行、職能分割與職責(zé)重疊共存，食品安全監(jiān)測與評價體系不完善等。

第一，食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系不完善，缺乏系統(tǒng)化、整體化。由于食品安全涉及水土環(huán)境到餐桌整個過程，鏈條具有不可分割性，食品安全監(jiān)管工作也必須具有連貫性、嚴肅性。

2009年《食品安全法》的出臺，使我國食品安全方面具備了首部統(tǒng)一完善的法律法規(guī)。2013年，《食品安全法》啟動修訂；2015年4月24日，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》經(jīng)第十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過。但僅僅依靠一部食品安全的基本法來解決食品領(lǐng)域的所有問題是不現(xiàn)實的，而且《食品安全法》中很多規(guī)定都是比較籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，有待制定配套的法律法規(guī)使其更具可操作性。另外，造成食品污染重要原因的土壤、大氣、水流污染等環(huán)境要素未列入食品安全監(jiān)管體系，其信息無法銜接。涉及食品安全監(jiān)管的各部門信息分散、執(zhí)法標準矛盾交叉等問題依然存在，導(dǎo)致新出現(xiàn)的食品安全危害無法落實到具體的部門進行研究和預(yù)防。

具體到山東省的實際情況，自2009年國家頒布《食品安全法》，各地根據(jù)自身實際情況開始制定適合本地情況的地方條例，目前山東省頒布了《山東省重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》、《山東省食品安全舉報獎勵辦法（試行）》、《山東省餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督檢查管理辦法》等多部地方性管理文件，但到目前為止地方性的基本法規(guī)依然難產(chǎn)，于2011年發(fā)布的《山東省食品安全條例（草案）》依然在最后的修改過程中，有望于2015年內(nèi)出臺。由于基本法律法規(guī)的缺失，使得山東省食品安全監(jiān)管在執(zhí)行過程中面臨著無法可依的尷尬，一定程度上造成了整個監(jiān)管體系的效率低下，監(jiān)管效果不佳。

第二，環(huán)節(jié)監(jiān)管和品種監(jiān)管兩種體制并行，職能分割與職責(zé)重疊共存。《食品安全法》第五條對于地方食品安全管理體制做出了規(guī)范：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。”2013年底，山東省按照大部制改革的精神和要求，落實完成了省際層面的大部制改革。改革之后，山東省食品藥品監(jiān)督管理局總體負責(zé)整個食品安全監(jiān)管工作。但從實際監(jiān)管現(xiàn)狀看，山東省食品安全監(jiān)管體系依舊是政府一手抓，政府擔負了從規(guī)定市場準入、制定標準、領(lǐng)導(dǎo)行業(yè)、發(fā)布信息、執(zhí)法懲罰等全項職能，耗費了大量行政資源，卻效果不佳。部門各自為政、分頭監(jiān)管的狀況并沒有從實質(zhì)上得到改善，交叉重疊式監(jiān)管、監(jiān)管缺位、監(jiān)管定位模糊問題依然存在。

目前全省所有市、縣（市、區(qū)）政府都設(shè)立了專門的食品安全委員會，但職能定位不清晰，對食品安全工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推進和監(jiān)督檢查的力度明顯不足。此外，食品安全監(jiān)管力量特別是基層力量較為薄弱，人員不足，資金不足，設(shè)備落后，難以對食品生產(chǎn)源頭和初加工環(huán)節(jié)實施有效監(jiān)管。因此，如何提升食品安全監(jiān)管水平，構(gòu)建協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效的食品安全監(jiān)管體系，依然是山東省下一步食品安全工作面臨的現(xiàn)實問題。

第三，食品安全檢測與評價體系不完善，無法有效預(yù)防食品安全事件的發(fā)生。食品安全檢測食品安全的基礎(chǔ)和保障，但目前山東省食品安全體系建設(shè)存在諸多問題。一是檢驗監(jiān)測技術(shù)設(shè)備、人員大都分布在衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)和高校科研機構(gòu)等部門，盡管數(shù)量不少，但監(jiān)測機構(gòu)的資源缺乏有效整合和共享，監(jiān)測供給與需求無法有效匹配，供需雙方存在嚴重的結(jié)構(gòu)性矛盾。此外，監(jiān)測部門與監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合和信息共享機制，不能滿足食品安全監(jiān)管執(zhí)法和檢驗檢測工作的需要。二是財政保障力度不足。目前食品安全由地方政府負責(zé)，財政保障同樣實行分級制度，由于基層財政較為困難，無法提供大量食品安全檢測工作所需資金，導(dǎo)致基層的食品安全檢測手段整體較為落后，個別地方的檢驗檢測甚至僅以感官判斷為主，給監(jiān)管部門的執(zhí)法造成很大困難。

三、山東省食品安全監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)重塑

針對山東省食品安全監(jiān)管體系存在的主要問題及成因，結(jié)合山東省的實際情況，在提升本省食品安全監(jiān)管效率的目標指導(dǎo)下，應(yīng)對山東省食品安全監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)進行重塑，建立起以政府為主導(dǎo)、企業(yè)自律、社會力量協(xié)同、消費者參與的社會共治模式。

(2)驅(qū)動參數(shù)。膠帶與滾筒的摩擦系數(shù)取0.3，Ⅰ號驅(qū)動滾筒直徑為Φ1 450 mm，圍包角167°；Ⅱ號驅(qū)動滾筒直徑為Φ1 450 mm，圍包角184°；改向滾筒直徑為Φ1 000 mm；電動機功率800 kW，電壓10 kV，共3臺；功率配比Ⅰ∶Ⅱ=2∶1；CST型號：CST1120kV，i=25.0345，共3臺。

（一）以政府為主導(dǎo)

1.加強完善山東省食品安全監(jiān)管體制建設(shè)

首先，在立足于山東省食品安全現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以保障消費者的健康、消費權(quán)益，保證山東省食品工業(yè)健康有序且可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點，在目前監(jiān)管體系及部門職能分工框架之下，嘗試進一步將食品安全監(jiān)管職能進行集中，賦予一專業(yè)部門，由其他部門協(xié)同配合，形成一部門監(jiān)管為主、其他部門為輔的統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管組織構(gòu)成。其次，鑒于山東省中小食品企業(yè)較多、生產(chǎn)活動種類復(fù)雜、食品生產(chǎn)地域性強等特點，可在專業(yè)監(jiān)管部門中設(shè)置不同機構(gòu)，對山東省食品安全進行專門分類監(jiān)管，并由省級監(jiān)管部門垂直領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，繼續(xù)有效發(fā)揮地方監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，形成條塊結(jié)合的全方位監(jiān)管體系。再次，進一步強化基層監(jiān)管能力，食品安全監(jiān)管工作重心、力量配置下移，加強對基層監(jiān)管能力的建設(shè)、支持、加大經(jīng)費投入，確實保障監(jiān)管、檢測設(shè)備和經(jīng)費。

2.盡快出臺《山東省食品安全監(jiān)管條例》

在整合山東省現(xiàn)有食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，按照從農(nóng)田到餐桌的全過程監(jiān)管流程，整合監(jiān)管鏈，明確執(zhí)法主體，梳理現(xiàn)有政策空白，對《山東省食品安全監(jiān)管條例（草案）》進行有效修正，確保條例的完整性、可行性、可操作性。與此同時，完善相關(guān)配套法律法規(guī)，出臺食品生產(chǎn)許可、食品標簽、保健食品等方面的明確且具較強操作性條例、法規(guī)。同時各市、縣應(yīng)根據(jù)山東省的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)食品安全、食品生產(chǎn)特點制定相應(yīng)地方法規(guī)，保證本地區(qū)的食品安全。

（二）生產(chǎn)者自律

1.加強食品企業(yè)信息披露

加強食品生產(chǎn)、加工企業(yè)質(zhì)量控制能力，提高餐飲企業(yè)食品質(zhì)量信息的披露力度。在食品生產(chǎn)加工企業(yè)信息披露中，借鑒HACCP的系統(tǒng)評價指標，對企業(yè)進行分級評定，切將其級別標示于產(chǎn)品標簽，供消費者在購買時做出準確消費選擇，從而約束企業(yè)行為。在餐飲企業(yè)信息披露方面，可借鑒美國的相關(guān)辦法，要求餐飲企業(yè)將其所使用原材料、調(diào)味料、食用油的品牌及來源標示于菜譜之上，以控制源頭質(zhì)量。在加工過程中，對具備條件的餐飲企業(yè)要求其廚房為開放形式，可用透明玻璃進行隔斷，以便監(jiān)督；不具備條件的企業(yè)可在廚房安裝監(jiān)控設(shè)施，將加工過程直播于大廳，以便監(jiān)督。

2.加強食品企業(yè)的社會責(zé)任

3.強化采取HACCP體系

相關(guān)部門應(yīng)加大對HACCP體系和認證的宣傳和普及，讓企業(yè)充分認識到建立HACCP體系的必要性與重要性，促使企業(yè)自愿、主動參加HACCP體系的建立和認證，實現(xiàn)提高產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和企業(yè)自身管理水平的目的。具體操作中，根據(jù)山東省的不用食品企業(yè)特征，針對不同類型的食品企業(yè)、食品工廠、不同的食品生產(chǎn)線分別設(shè)置不同的關(guān)鍵控制點與關(guān)鍵控制限值。針對山東省中小食品企業(yè)眾多的特征，對中小型企業(yè)試點建立“HACCP資源中心”，建立HACCP體系參考模型，為不同行業(yè)、不同產(chǎn)品類別的小型食品企業(yè)建立適合自身的HACCP體系提供有效咨詢，同時，還應(yīng)對食品企業(yè)進行定期或不定期的HACCP實施培訓(xùn)，幫助企業(yè)盡快建立起適合本企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理現(xiàn)狀的HACCP體系，進一步提升企業(yè)的產(chǎn)品安全控制能力。

（三）社會力量協(xié)同

1.發(fā)揮行業(yè)協(xié)會優(yōu)勢，形成有效自律，加強信息溝通

食品行業(yè)協(xié)會對本行業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、工藝流程、產(chǎn)品品質(zhì)、成本管理、銷售管理等有充分的了解，在行業(yè)自律和自我管理方面具有自身優(yōu)勢。目前，山東省食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管能力為有限，無法做到全覆蓋、無縫隙監(jiān)管，加之山東省食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量較多但規(guī)模較小，更加大了監(jiān)管難度。鑒于此，更需要行業(yè)協(xié)會在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮自身的優(yōu)勢和力量。在行業(yè)內(nèi)部，通過行業(yè)協(xié)會不斷完善管理體系，加強對成員食品安全教育、監(jiān)督，對會員進行業(yè)務(wù)及食品安全培訓(xùn)等措施，提升食品企業(yè)的食品安全意識，有效形成企業(yè)自律，確保產(chǎn)品安全；在行業(yè)與政府部門溝通與協(xié)調(diào)中，行業(yè)協(xié)會應(yīng)充分發(fā)揮自身的信息優(yōu)勢，為政府及監(jiān)管部門及時提供行業(yè)信息數(shù)據(jù)，為企業(yè)獲取最新政策信息，成為企業(yè)與政府部門的信息溝通橋梁，加強雙方的溝通，消除不良影響。

2.提供有效信息，降低監(jiān)管成本，形成協(xié)同機制

社會中間層主體掌握食品行業(yè)、消費者、食品技術(shù)等生產(chǎn)、消費和技術(shù)信息，能夠給政府監(jiān)管部門提供完整的食品安全信息。特別是專業(yè)、中立的檢驗檢測機構(gòu)通過提供技術(shù)、標準等服務(wù)，提供準確的食品安全信息，一方面，為食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管行為提供充分依據(jù)，有利于食品安全監(jiān)管政策的執(zhí)行，降低食品安全監(jiān)管成本；另一方面，中立檢驗檢測機構(gòu)所提供的結(jié)果更加公正、客觀，有利于監(jiān)管對象對監(jiān)管部門監(jiān)管行為及相關(guān)處罰的接受程度。因此，需進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，明確、保障社會中間層主體的獨立性及合法權(quán)益，從而確保其社會監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。同時，鼓勵新聞媒體積極參與食品安全的監(jiān)督管理過程，形成公開、透明、公正、有序的信息發(fā)布機制，通過媒體加強與公眾的信息溝通，形成共同維護食品安全的協(xié)同機制，增強消費者的食品安全信心。

（四）消費者參與

1.形成公眾監(jiān)督參與機制

一是政府要關(guān)注公眾的食品安全需求，以公眾滿意度作為政府運行的最大使命。政府在食品安全監(jiān)管中應(yīng)該將關(guān)注的焦點對準消費者的需要，通過各種方式及時了解消費者的需要并設(shè)法去滿足，盡量向消費者提供充分的食品安全信息，如通過定期召開信息發(fā)布會、公眾聽證會、公眾代表座談等形式來咨詢、反映公眾的意見。二是政府要建立公眾參與機制，保證公眾全過程監(jiān)督食品安全。食品安全涉及到生產(chǎn)、交換、消費等各個環(huán)節(jié)，因此這些環(huán)節(jié)的食品立法、執(zhí)法和司法的全過程應(yīng)隨時聽取公眾意見，接受輿論監(jiān)督。可采用公共信箱、熱線電話、新聞曝光等多種方式，充分發(fā)揮人民代表、新聞記者等的作用。在食品安全監(jiān)管政策出臺前，選取公眾代表參加決策出臺前的論證會，客觀上推動政府主體監(jiān)管和社會中間層主體監(jiān)管的實施。

2.完善公益訴訟途徑

考慮到食品安全的特殊性、公共利益性等特征，應(yīng)當完善公益訴訟制度，使社會公眾具有公益訴訟的起訴主體資格，保證社會公眾更好地在司法環(huán)節(jié)履行監(jiān)督職能。在具體的制度設(shè)計上，要充分考慮公眾的弱勢地位，做出減輕社會公眾在食品安全訴訟中的舉證責(zé)任，延長起訴時效，提高生產(chǎn)企業(yè)對社會公眾的民事賠償標準等傾斜性安排，使社會公眾愿意通過起訴維護自己的權(quán)利。這樣社會公眾發(fā)揮基礎(chǔ)性力量的監(jiān)督職能就不僅局限于立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)，還會在司法環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，社會公眾還可以充分利用法律所賦予的監(jiān)督途徑來維護合法利益。

3.加強執(zhí)法監(jiān)督

為形成食品安全監(jiān)管合力，還必須加強執(zhí)法監(jiān)督。一方面，在程序上將食品安全行政執(zhí)法納入人大執(zhí)法監(jiān)督的范圍，人大機關(guān)定期對食品安全執(zhí)法情況進行檢查，食品安全執(zhí)法機構(gòu)接受人大代表的質(zhì)詢，并定期向同級人大匯報食品安全執(zhí)法情況。另一方面，食品安全執(zhí)法接受社會公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，及時發(fā)布食品安全事件相關(guān)信息，向社會各界通報調(diào)查處理進展、調(diào)查結(jié)果等必要信息，使執(zhí)法過程更加、公開、公正、公平、透明。

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