論我國高校依法治校的現實障礙及實施路徑

王宏宇 焦玲

摘 要：自從我國推行依法治校以來，高校依法治校工作有了一定進展。但從總體上看，仍存在法治觀念和依法管理的意識比較薄弱、依法治校所依據的法律法規體系不健全、規章制度不夠完善、依法治校缺乏正當的程序保障等制約依法治校貫徹實施的問題。為此，各高校應以貫徹教育部印發的《全面推進依法治校實施綱要》為契機，通過加強依法治校的法律意識和法治觀念、健全教育法律法規體系、完善相關規章制度和措施、健全程序性規定、完善權利救濟制度等方面工作，進一步強化依法治校。

關鍵詞：依法治校;現實障礙;路徑

依法治校是按照我國憲法和法律的規定，特別是根據教育法律法規之規定，政府依法管理學校，學校依法管理和運行的原則、規則和制度的總稱。依法治校是依法治國的重要組成部分，是依法治國這一基本方略在教育領域的反映與實踐。2003 年 7 月 17 日教育部發布《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》，自此拉開了依法治校的序幕。為了進一步推進依法治校的進程，2012 年 11 月 22 日教育部又頒布了《全面推進依法治校實施綱要》，要求各級教育行政主管部門和各級各類學校結合本地區、本學校實際，全面落實依法治國要求，大力推進依法治校[1]。以此為契機，深入探討我國高校依法治校的現狀以及如何加快建設依法治校步伐具有及其重要的現實意義。

一、依法治校是依法治國方略在教育領域的本質要求

（一）依法治校背景探究——依法治國

1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕會上的講話《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中提出來“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變……”的重要論斷，提出了“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的“十六字方針”，開啟了我國法制建設的新局面。

1997年9月，黨的十五大報告明確提出，實行依法治國，建設社會主義法治國家。十五大報告同時強調，依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。

1999年3月，九屆全國人大二次會議上正式將“依法治國，建設社會主義法治國家”這一治國方略寫入憲法修正案中。從此，我國社會主義民主法制建設進入了一個新的發展時期。

2002年11月，黨的十六大報告把依法治國作為社會主義民主政治建設的重要內容和目標，強調：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家做主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。”

2007年10月，黨的十七大報告中強調以科學發展觀為統領，將深入落實依法治國基本方略列入實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。

2012年11月，黨的十八大報告提出了“全面推進依法治國”，“加快建設社會主義法治國家”，將依法治國方略提到了一個更新的高度。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。

（二）依法治校的法律基礎—我國教育法制的基本狀況

我國憲法第五條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”為了在教育領域貫徹實施這一基本方略，我國加快了高等教育立法進程。目前，中國特色社會主義教育法律體系框架基本形成。首先，從法律層面而言，我國出臺了《義務教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》等多部法律。其次，從行政法規層面而言，我國出臺了若干行政法規，如《普通高校設置條例》、《教師資格條例》、《中外合作辦學條例》、《殘疾人教育條例》、《中華人民共和國學位條例》等等。再次，我國出臺了行政規章近70部，如《學生傷害事故處理辦法》、《學校體育工作條例》等。此外，教育部也下發了若干旨在貫徹和加強依法治校的文件，如《教育部關于加強教育法制建設的意見》、《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》、《教育部關于大力加強依法治校工作的通知》（教政法[2003]3號）、《全面推進依法治校實施綱要》等。特別是教育部印發的《全面推進依法治校實施綱要》的通知進一步明確了依法治校是全面落實依法治國、貫徹落實高等教育法律法規規章的必然要求，也是加快建設現代大學制度、構建新型政校關系的根本保證。

二、我國高校依法治校的現實障礙

（一）法治觀念和依法管理的意識比較薄弱

就各高校而言，一些學校和部分教育行政管理人員依法行政意識和能力較弱，學校管理者和教師運用法律手段保護自身權益，依法對學生實施教育與管理的能力、意識還亟待提高，對推進依法治校認識還不到位，這就導致當前教育領域的各種矛盾日益突出，學校與學生、教師之間糾紛也呈多發趨勢等等。因此，各高校亟待提升法律意識。

（二）依法治校所依據的法律法規體系不健全

依法治校離不開完備的教育法律法規體系，這是我國社會主義教育事業發展的客觀要求。正如前所述，盡管我國的教育法律法規體系大體框架已經基本形成，但隨著社會的迅猛發展，我國的教育事業也迎來了自己的發展契機。伴隨著教育改革和發展，許多新的領域和管理事項出現了，迫切要求教育法制建設的完備。然而，法律實務中我們還面臨下列問題。一是現有的教育法律法規體系不夠完備，特別是一些關于高等教育的法律、行政法規存在某些規定失之偏頗的情況;教育行政法規建設滯后，如按《義務教育法》、《教師法》、《民辦教育促進法》等法律的規定，應該出臺的教育行政法規，有的至今還沒有頒布[2]。二是已有的教育法律法規的內容多數都較為陳舊、滯后，有些規定已經嚴重滯后于社會發展。三是現有的教育法律法規中宣言條款較多，程序性規范較少，致使實踐中缺乏操作性;以《高等教育法》為例，我國的《高等教育法》中出現了諸多如“按照國家有關規定”“依法”等等授權性的條款，這些授權性的條款在實踐中可操作性差，亟須進一步的完善。四是有些領域存在著法律盲區。如關于學前教育、特殊教育、繼續教育、終身學習、社區教育、學生問題、學校安全等方面，國家還沒有制定和頒布成型的法律法規[3]。“尤其是高等職業教育超常規發展，已有的法律法規顯然無法指導實際的工作，形成了學校管理的法律盲區，造成了立法缺乏、立法滯后，難以操作的現象。”[4]

以上狀況的存在，致使教育法律、行政法規的權威性大打折扣，已經成為制約依法治校的重要環節。

（三）高校依法治校規章制度不健全、不夠完善

我國《教育法》第 26條、28 條和《高等教育法》第27條、28條明確規定，各級各類學校施行自主管理的依據是學校的“章程”。目前，各高校逐漸認識到加強規章制度建設的重要性和迫切性，因此，許多高校結合自身實際，針對學校的各項工作、各項活動，都制定了相應規章制度以規范學校的管理。但規章制度的制定過程中也存在一些問題：一方面，各高校內部建章立制工作不到位，規章嚴重滯后和不足。有的建章立制水平低，粗制濫造，內部規則真空較多，可操作性不強。另一方面，各高校制定規章制度隨意性較大，突破法律的規定與界限。有些高校所建規章與現有法律法規銜接不上，甚至有相當部分學校規章制度存在不合法乃至違法現象。例如，根據《中華人民共和國學位條例》第四條中，高等學校本科畢業生，成績優良，達到下述水平者，授予學士學位：（一）較好掌握本門學科的基礎理論、專門知識和基本技能;（二）具有從事科學研究工作或擔負專門技術工作的初步能力。《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》對此也作出了明確的規定。但部分高校在制定的《學生手冊》中明確規定“在校期間因違反紀律，受到行政記過（含記過）以上處分;考試舞弊者不授予學士學位”，甚至出現“英語未通過四級，不授予學士學位”等等類似的規定。顯然，上述規章制度與上位法或者國家的有關規定是相抵觸的。這就導致一些學校雖有規章可循，但因規章本身不合法規、脫離實際等，從而使學校規章制度難以成為依法治校的依據。

（四）依法治校缺乏正當的程序保障

現代法治行政的核心要求行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵遁正當法律程序，比如，要事先告知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。此即為正當法律程序原則。該原則實質上是對個人自由的一種重要的法律保障。各高校在實施管理的過程中理應重視正當的程序。但當前實踐中的表現是輕視程序，忽視程序正義。特別是在對師生實施管理的過程中，過分強調對師生的某種行為的責難、處分，而非關注應當如何按照一套合理、公正的程序去實施。目前，在眾多學生訴高校行政訴訟中，以高校敗訴居多。而忽視正當程序或程序違法則是高校敗訴的重要原因之一。因此，正當的程序保障應該得到重視。

三、我國高校依法治校的路徑選擇

針對目前我國高校依法治校過程中存在的問題，尤其是在全面推進依法治校這一大背景之下，加強和完善高校依法治校的相關制度尤顯重要和迫切。為此，本文提出進一步構建高校依法治校的以下解決路徑。

（一）加大法制宣傳教育力度，切實增強依法治校的法律意識和法治觀念

日本法學家川島武宜認為，“法不只是靠國家來加以維持的，沒有使法成為作為法主體的個人的法的秩序維持活動，這是不可能的。——大凡市民社會的法秩序沒有作為法主體的個人守法精神是不能維持的。”[5]加大法制宣傳教育無疑是提高各高校依法治校法律意識的一條必要的途徑，亦是落實黨的十八大提出的——“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法遵法守法用法意識”要求的重要內容之一。首先，要有針對性地開展法制宣傳教育活動，開展好“法律進課堂”活動，使學生通過課堂教學、主題活動、社會實踐等多種方式，掌握法律知識，培養法治理念。其次，要切實加強對學校領導干部、職能部門工作人員依法治校意識與能力的培養，增強學校管理者帶頭學法遵法守法用法的意識，自覺養成依法、依章程辦事的習慣，為師生服務的意識。再次，要全面提高教師依法執教的意識與能力，切實提高廣大教職員工依法實施教育教學活動、參與學校管理的能力。

（二）加強教育立法，健全教育法律法規體系

良法是法治的基本條件和必要前提，要求立法必須滿足正義的價值要求[6]。歷史的經驗告訴我們，教育的發展需要一個良好的環境，需要法律的保障，一個法制完備的教育體系才是富有效率、充滿活力的教育體系[7]。當前我國的高等教育立法仍存在諸多問題，我國應當加快高等教育立法的制定與完善，填補教育法律體系的立法空白。重點要加強教育行政法規建設，及時出臺與教育法律相配套的教育行政法規，以增強教育法律的可操作性，為高校依法管理提供法律基礎。

（三）健全依法治校的制度和措施

依法治校的順利開展離不開一整套科學規范、操作性強的規章制度。“建立健全學校章程制度，可以更好地落實學校自主權，促進學校建立和完善自主辦學、自我發展和自我約束的機制，促進現代學校制度的建立，便利政府對學校的管理和監督。”[8]教育部《全面推進依法治校實施綱要》中明確要求“到2015年，全面形成一校一章程的格局。”因此，各高校要加強學校規章制度建設的步伐。值得強調的是學校各項規章制度的制定均應在法律的框架內進行，學校的各項制度的內容要與國家法律法規相適應，并適時修改、清理、廢止與已有的法律法規不一致的文件。各高校應根據《高等學校章程制定暫行辦法》，結合學校實際制定學校章程以及協調統一的規章制度體系。這也是依法治校的應有之義與要求。另外，學校的各類規章制度應保證明確、合理、可操作性強。同時，組織教師、學生對相關制度學習、討論，使學校各項制度透明、公開。在制定關乎師生重大利益的制度時要進行聽證。

（四）健全程序保障措施，完善權利救濟和糾紛解決機制

程序法是實體法實現的基本保障，實體法上所規定的權利和義務如果不經過具體的判決就只不過是一種主張或“權利義務的假象”[9]。正當程序作為文明成果正獲得日益廣泛的認同并延伸到教育領域。為實現程序上的正義，各高校要健全程序保障措施。首先，各高校要充分認識和尊重學生的獨立的權利主體地位。其次，要切實保障高等學校及師生作為社會生活中的法人和公民合法權益不受侵犯。要牢固樹立嚴重的懲戒行為一定要有周詳的正當程序的理念。對師生做出不利處分時，要遵循包括通知、送達、聽取申辯、告知權利、舉行公開、公正的聽證等一系列正當程序。再次，要完善權利救濟制度。“有權利必有救濟”是現代法治國家的基本原則。對于各高校及廣大師生如可以通過教育申訴制度、行政復議、行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟等方法，使合法的權利得到恢復和補救。

參考文獻：

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publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/146831.html.

[2] ?王茂根.完善法律法規 推進依法治教[N].中國教育報，2010-11-23（4）.

[3] ?程斯輝，黃儉.試析依法治校的基本特征[J].復旦教育論壇，2013，（3）：10-13.

[4] ?孟莉.談高校依法治校工作中存在的主要問題及對策[J].教育與職業，2007，（35）.

[5] ?川島武宜.現代化與法[M].北京：中國政法大學出版社，1994.

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[8] ?王國文，王大敏.學校章程的法律分析[C]//中國教育法制評論.北京：教育科學出版社，2003：112.

[9] ?王慧.試論高校法治文化及其建設進路——關于《全面推進依法治校實施綱要》的幾點思考[J].雞西大學學報，2014，（3）：24-27.

Discussion about the actuality obstacles and the implementation path of managing the University by law in China

WANG Hong-yu ，JIAO Ling

（Department of Ideological and political theory，Suihua college，Suihua 152061，China）

Abstract：Since the implementation of the rule of law in our country，the law has made a certain progress in work. But on the whole，there are still the concept of rule of law and management according to law awareness is relatively weak，administrating according to the laws and regulations system is not perfect，the regulatory system is not perfected，managing the university according to law is lack of proper procedural safeguards control in accordance with the law governing the implementation problems. Therefore，colleges and universities should be to implement the Ministry of Education issued the "comprehensively promote administrating the implementation outline" as an opportunity，through the strengthening of according to law governing the legal consciousness and the concept of rule of law，sound education laws and regulations system，improve the relevant rules and regulations and measures，perfect procedural provisions，good right relief system and other aspects of the work，to further strengthen the administration of colleges and universities according to the law.

Key words：managing the University by law;actuality obstacles;path