我國公共圖書館服務均等化問題研究綜述

柳影

摘 要：通過對“公共圖書館服務均等化”主題相關論文進行內容分析，以點代面地總結了近年來我國公共圖書館服務均等化領域的主要研究內容和成果。研究發現，我國公共圖書館服務均等化發展并不樂觀，仍存在較多問題，需要從政府、圖書館和公眾三個角度進行調整。

關鍵詞：公共圖書館;服務均等化;普遍均等

隨著經濟的發展、人民生活水平的提高，文化需求越來越大，健全公共文化服務體系成為我國政府工作的重點之一。從2006年十六屆六中全會明確提出要“逐步實現基本公共服務均等化”，到2007年開始實行“農家書屋”文化惠民工程，再到2015年1月出臺的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》等多項政策中不難看出，公共文化服務體系建設日趨加強。而作為公共文化服務體系組成的重要部分的公共圖書館，更需做好服務均等化，為所有讀者提供普遍均等的服務。

一、公共圖書館服務均等化的概念及政策

1.公共圖書館服務均等化含義

服務均等化起源于普遍服務這一說法最初是在電信業提出的，它的提出是為消除電信業壟斷，即由政府進行調配，以保證社會和諧為目的，使電信業各大亨義務為所有公眾提供無差別的電信服務[1];后來進一步發展為普遍服務，即將“普遍的均等服務原則或普遍原則與均等原則的結合”。所以，公共服務均等化可解釋為使人人都能享受到公共服務，享受平等的機會。作為公共服務重要部分的公共文化服務，亦需要實現均等化，使人人都享受的無差別的文化服務。公共文化服務體系的組成部分可謂多種多樣，如公共圖書館、公共博物館、公共藝術館等，其中公共圖書館可以說是公共文化服務體系的重點，因此，做好公共圖書館服務均等化也便成為健全公共文化服務體系的基礎。

關于公共圖書館服務均等化的概念并未統一，其中：聯合國科教文組織的《公共圖書館宣言》對普遍均等的表述是：“公共圖書館應不分年齡、種族、性別、宗教、國籍、語言或社會地位，向所有的人提供平等的服務。”國際圖聯2002年8 月頒布的《格達斯哥宣言》對圖書館普遍均等服務的闡述則為：“不受限制地獲取、傳遞信息是人類的基本權利，圖書館與信息服務機構應該為所有用戶提供平等服務，不允許有種族、國籍、性別、性取向、年齡、是否殘疾、宗教和政治信仰的歧視。”[2]同時也有人理解為公共圖書館能為所在社區公眾提供平等的圖書借閱、文獻檢索、專業咨詢、知識共享、文化交流等服務，以促進公眾的公共文化權利平等的行為[3]，或是指一個國家或地區的公共圖書館服務體系可以保障居住在其中的所有人，無論其地位、年齡、性別、健康、種族等多么不同，都能就近獲取需要的知識、信息、文化資源以及其他的圖書館服務[4]。總之，可以說“公共圖書館服務均等化”是“普遍服務”在圖書館領域中的應用。而作為公共服務的一員，要實現“均等化”，就必然需要政府通過立法、政策、經濟等多重保障，以實現對所服務的社會群體提供非歧視性和可獲得性的文化服務，即無差別地向所有社會群體提供服務，不因種族、國家、性別等因素而差別對待，同時，確保所有社會群體無論何時何地，都能得到所需要的文化服務[5]。

2.我國公共圖書館服務均等化相關政策

近年來，為推動我國公共圖書館服務均等化的發展政府做出了不少努力。2006年《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》指出，將政府的職能由主要辦文化轉到社會管理和公共服務上，要堅持公共服務普遍均等原則，兼顧城鄉、地區等多方面協調發展[1]。同年，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能[6]。2007年黨的十七大報告也強調指出，“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化。”[7]并于該年施行“農家書屋”文化惠民工程。2008年我國啟動圖書館法立法工作;2012年文化部、財政部提出“十二五”期間，將共同開展“國家公共文化服務體系示范區（項目）創建工作”;2015年1月12日出臺《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》等。從相關政策的發布可以看出，我國政府為圖書館服務均等化實現創造了良好的政策環境，公共事業的均等化發展已經成為了我國發展的一個重要方向。

二、我國公共圖書館服務均等化發展現狀

1.文獻資源總量不足、配置不均，服務水平差距大

首先，我國基層公共圖書館較少。據統計，2008年我國公共圖書館共2 825個，平均每47萬人擁有一個公共圖書館，與國際標準“平均2萬人左右擁有一所公共圖書館”相差甚遠[8]。其次，資源總量不足，在分配上呈現地區、城鄉差異。比如在購書經費上，2007年全國公共圖書館人均購書費是0.60元，同年大城市如北京、天津、上海分別高達2.46元、2.21元、6.06元，遠高于全國平均水平;相比之下，如廣西等偏遠地區人均購書費只為0.17元，遠低于全國平均水平。再者，2008年全國公共圖書館人均購書經費0.794元，2010年全國公共圖書館人均購書經費0.829元，2013年全國人均購書經費0.79元，多年來全國公共圖書館人均購書經費都較低，且區域差距大。而人均藏書也不容樂觀，2007年，我國人均擁有藏書量是0.39冊，上海市人均擁有藏書量高達4.48冊[9]，2009年全國圖書館人均藏書量僅為0.44冊，遠低于國際圖書聯合會人均1.5—2.5冊的標準。再如館舍面積，東部發達地區平均每館面積為11 189m2，而西部地區僅為4 951 m2。館藏量，東部地區平均每館館藏量為75.3 萬件，西部地區僅為25.4 萬件[10] ?。所以，由以上數據可知，我國公共圖書館服務均等化現狀不為樂觀，不僅資源總量不足，且分配不均。

2.相關部門重視程度不足，圖書館資金投入較少

近年國家對公共圖書館的資金投入雖然整體呈上升趨勢，但占國家財政總支出的比重仍相對較低。例如，2007年全國文化事業費為198.96億元，僅占國家財政總支出 0.40%，而相比教育、衛生、科技事業費占國家財政總支出的比重14.31%、4.00%、3.58%，可以說是所占甚少[11];再如 ，2008年全國文化事業費僅為財政支出的0.40%，2009年則為財政支出的0.39%，2010年全國文化事業費用323.06億元，2011年為392.62億元，2012年為489.27億元，雖然年均增速保持在18%以上，但文化事業費占國家財政總支出的比重基本維持在0.39% —0.41% 之間，還是投入不夠。而人均地計算一下購書經費，就會發現有些偏遠地區的圖書館人均購書經費甚至不足1元，抑或是已連續多年都沒有經費購進新書[12]。造成此局面，除了相關部門不夠重視、國家經濟實力發展有限外，還與圖書館不能有效地吸收、動員社會力量，圖書館管理模式不當等多方問題有關。在我國，公共圖書館完全依賴于國家或地方的財政撥款，長期以來，只能單純地等、靠、要國家的財政撥款，使得公共圖書館發展極為緩慢、尷尬[13]。

3.管理模式存在問題，缺乏公眾有效參與

目前我國公共圖書館實行的是“一級政府負責一級圖書館”的橫向管理體制[14]，行業管理、經費來源、人員編制等分屬于不同部門，各部門缺乏必要的協調統一，而各級圖書館又相對獨立，不能有效形成圖書館聯盟，各館資源更是不能有效地進行交流[15]，最終導致圖書館管理機械無法變通，缺乏發展的活力，使公共圖書館形同虛設。目前，在我國經濟較為發達的廣州市，其公共圖書館在圖書館設施建設和布局方面，就是以行政區劃為依據，以政府財力為保障，而不以人口多寡、增長快慢等因素來設置分布圖書館，雖在架構上設有街鎮及以下基層圖書館，但依附于文化站（室），隸屬于群眾文化系統，基本上無法發揮作用[16]，最終導致圖書館利用率低，未能實現高效服務。相比之下，香港則以服務人口分布、需求為依據，6年間增設7座圖書館，相應設置中央圖書館、主要圖書館、地區圖書館、流動圖書館等四級圖書館，作為一個整體為社會提供服務。與此同時，我國公共圖書館因為是國家公益機構，都隸屬于各級政府，大多由各級政府直接管理，很少能讓大眾參與管理，因此公共圖書館所提供的服務很多時候并不是讀者第一需求的，且服務存在很大差異，服務均等化基本很少體現[17]。

4.法律保障不到位，圖書館獨立性相對較差

2008年我國啟動了圖書館立法，但至今相關法律并未出臺，仍是一份草案。在立法未能充分保障的前提下，一系列的措施就不能保證充分實行，像是對公共圖書館的撥款、政府扶持公共圖書館發展等措施，在沒有法律的強制幫助下，只依靠政府自覺，實行得并不徹底。而在圖書館事業發展相對發達的國家，圖書館立法則早已成為陳規。比如，美國各州均有公共圖書館法，且規定每個社區都必須有一個圖書館。英國1850年便通過了《公共圖書館法》，此法是世界上最早的全國性的公共圖書館法，同時不斷修訂;在1965年又將“義務制”徹底地融入圖書館法中，其中第九條第二項、第二十二條做出了資助經費的新規定，從而打開通向國家補助之路的大門，使公共圖書館的資金具有了更可靠的保障。而日本的圖書館“三法”——《圖書館法》、《日本國立國會圖書館法》、《學校圖書館法》更是在法律層面上對圖書館事業的發展提供基礎保障;除此之外，日本圖書館法更是與教育立法相同步，因此不論在政策抑或經費等方面都提供大力支持。甚至于我國臺灣地區的公共圖書館都有標準規定：凡人口數滿2萬人的社區，應設立社區圖書館[18]。所以，為了促使我國公共圖書館服務均等化更快更好地發展，圖書館立法亟待解決。

三、公共圖書館服務均等化建議

1.政府明確自身責任，提高重視

圖書館是一個純公益性的機構，而公共圖書館所提供的服務更是具有非競爭性和非排他性，其目的和初衷必然是希望所有社會成員得到無差別的對待。但現實生活中純粹的公共產品與公平并不存在，盡可能地實現全社會的相對公平則成為了所有人的希望。政府就是實現社會相對公平的天平，圖書館要想實現服務均等化就必須以依靠政府的力量為主。因此，政府首先應為圖書館立法，為服務均等化提供法律保障;其次，要構建服務型政府。由于我國的經濟改革在總體上仍屬于強制性制度變遷模式，所以現階段我國構建公共財政框架的關鍵還是在于政府，政府轉型是實現公共服務均等化的一個基本前提，沒有政府的轉型，就不可能實現服務均等化。政府要轉變理念，要更為民主化，做到“有限管理”，對圖書館進行相對的放權。最后，政府要建立一視同仁的公共服務供給制度和無差別的公共服務成本分擔機制，以實現公共服務均等化為主線來改革財政體制[19]，要切實保障和維護所有社會成員都享有政府提供公共服務的基本權利，對公共事業的供給要做到無差別，改革財政制度，以實現公共服務均等化為目標。

2.圖書館改善管理模式，實行總分館制

就圖書館本身而言，首先其要改善自身內部資源配置不均衡，例如，根據讀者需求安排圖書在架情況，隨時根據讀者需求更換圖書;同時將圖書館經費進行公示，盡可能將經費用在資源建設上，避免不必要的資源浪費。其次，可建立圖書館多元化服務供給制度[20]，比如，可充分利用互聯網技術和全國文化信息資源共享工程，建立以省級圖書館為中心、縣級圖書館為樞紐、鄉級圖書館（室）為基點的數字圖書館，實現資源共享和全覆蓋，使讀者只須走進距離最近的圖書館（室）就能查閱到所需資料;再有建設圖書館網站，提供個性化的網絡服務，通過互聯網拓寬公共服務的空間。再次，圖書館要健立服務所有讀者的觀念，尤其是健全對弱勢群體的服務;要首先讓館員樹立一視同仁理念[21]，平等對待所有讀者，堅持“書是為了用的”原則，發揮一本圖書的最大價值，促使圖書館服務均等化。最后，整合社會資源，加強各館之間的聯系，加強圖書館聯盟，實現資源共享[22]。

3.鼓勵群眾參與圖書館管理，吸收社會各力量

公眾是圖書館服務均等化實現的最終載體，圖書館應鼓勵公眾參與公共事業，參與公共圖書館的管理，培養公共精神，提高公眾對公共圖書館的主人翁精神，為社會營造普遍服務的氣氛。同時，圖書館需要更多地接受公眾的意見，促使提供的服務更具有針對性，充分促進公共圖書館服務水平的提高。再者，要廣泛吸收社會力量，動員社會團體、各企事業單位等為公共圖書館捐助、捐贈，提高公共圖書館的經費水平，既可以在一定程度上緩解圖書館經費壓力，又保證圖書館管理民主平等，可謂一舉兩得。同時，出現問題時可以集眾人之力快速解決，提高公共圖書館辦事效率，又對所服務的所有讀者提供無差別的人性的服務，也便更利于圖書館服務均等化的發展[23]。

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