創(chuàng)新公民參與預(yù)算監(jiān)督機制研究

嚴(yán)娜 潘朱漣漪

摘 要：公民參與預(yù)算監(jiān)督是保障公民權(quán)利的一個重要途徑。而當(dāng)前公民參與的秩序不佳，效果不足亟需創(chuàng)新公民參與預(yù)算監(jiān)督機制。試圖通過剖析溫嶺以代表工作站為依托的公民參與機制剖析，將成熟的事前監(jiān)督機制引入溫嶺預(yù)算監(jiān)督的全過程，以期創(chuàng)新公民參與預(yù)算監(jiān)督機制，提升公民參與監(jiān)督秩序與效能。

關(guān)鍵詞：公民參與;預(yù)算監(jiān)督機制;箬橫代表工作站;預(yù)算征詢懇談

引言

黨的十八大報告明確提出，要“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”，“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與。”預(yù)算反映政府支出的方向和重點，是政治參與的重要方面;而審查和監(jiān)督財政預(yù)決算，是人大真正發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)有之義，關(guān)系到人民生活的各個方面，涉及群眾切身利益。公民參與預(yù)算監(jiān)督是保障公民權(quán)利的一個重要途徑。作為普通公民個體，真正實現(xiàn)有序并有效參與預(yù)算監(jiān)督存在較大困難，因此，以政府、人大為主導(dǎo)的公民參與預(yù)算監(jiān)督引導(dǎo)機制的建立成為必要和可能。

溫嶺市以市人大為主導(dǎo)的、以人大代表工作站為依托的公民參與預(yù)算監(jiān)督機制是全國當(dāng)前公民參與預(yù)算監(jiān)督的典范。溫嶺市人大代表工作站于2008年首建于箬橫鎮(zhèn)，是溫嶺市人大指導(dǎo)下定點定時接待選區(qū)群眾，聽取民意并督促政府部門解決民生焦點的政府、人大代表、公民三方互動型基層組織。市人大基于人大代表工作站的顯著成效，建立代表工作站預(yù)算征詢懇談制度，即人代會召開前夕，在各代表工作站內(nèi)召開預(yù)算征詢懇談會，要求各政府部門負(fù)責(zé)人到場，聽取公民對預(yù)算編制的意見，并做出承諾。

然而，溫嶺市以代表工作站為依托的公民參與預(yù)算監(jiān)督機制僅為公民在預(yù)算編制階段預(yù)算監(jiān)督提供機制保障，而在對預(yù)算執(zhí)行、決算等其他階段的公民參與監(jiān)督卻仍存在較大缺陷，公民對預(yù)算的監(jiān)督卻仍存在較大的缺陷。因此，本文試圖選取箬橫代表工作站為樣本，剖析溫嶺市公民有序并有效參與預(yù)算編制階段的長效機制，并嘗試將以代表工作站為依托的公民參與預(yù)算監(jiān)督機制引入預(yù)算執(zhí)行、決算等其他階段，以期實現(xiàn)公民有序并有效參與預(yù)算全過程監(jiān)督。

一、溫嶺市以代表工作站為依托的公民參與預(yù)算監(jiān)督機制剖析

溫嶺市于2008年在箬橫建立首個代表工作站，其目的是在溫嶺市人大指導(dǎo)下定點定時接待選區(qū)群眾，聽取民意并督促政府部門解決民生焦點問題，為政府、人大代表、公民三方互動搭建平臺。2011年，溫嶺市人大常委會建立預(yù)算征詢談制度，將審查部門預(yù)算的陣線前移，以人大代表工作站為載體，就國土資源局、環(huán)境保護局、科學(xué)技術(shù)局、廣播電視臺、農(nóng)業(yè)林業(yè)局勢各部門的預(yù)算草案分別下放到箬橫貫莊代表工作站、溫嶠江廈代表工作站、澤國丹山代表工作站、新河塘下代表工作站和濱海岱石代表工作站，直接與選民進行面對面征詢懇談，廣泛征集選民的意見和建議。2014年，發(fā)展到32個部門的預(yù)算草案通過基層人大代表工作站進行征詢懇談。

箬橫代表工作站是溫嶺市首個代表工作站，發(fā)展至今，代表工作站從一個增加到五個。按選區(qū)劃分共設(shè)貫莊、箬橫、山前、高龍、東浦等五個代表工作站，并且已經(jīng)形成較為完善的工作機制。基于箬橫代表工作站相對成熟的運行機制，市人大于2011年首次將國土資源局預(yù)算草案下放至箬橫貫莊，此后連年都有部門草案放置該代表工作站懇談，因此，無論在日常運行機制還是預(yù)算征詢懇談經(jīng)驗，箬橫代表工作站都是代表工作站中的典范。

（一）箬橫代表工作站日常工作機制

箬橫代表工作站自建立之日起就積極探索加強代表工作站建設(shè)，逐步建立完備的日常運行機制，保障政府、人大代表、公眾三方實現(xiàn)良好聯(lián)動。

1.活動日記錄制度。活動日記錄制度包括代表簽到制度、登記制度和考核制度。箬橫代表工作站確定每月的農(nóng)歷十八日為代表工作站的工作日和接待選民日，當(dāng)天有3—5名市人大代表值班，并有相應(yīng)簽到制度確保市人大代表到崗值勤;代表工作站為市人大代表配備相應(yīng)的記錄簿，記錄選民反映的問題，解釋當(dāng)即能解釋的問題，擇日回復(fù)無法解釋的問題，以固有的書面報告形式記錄涉及市級相關(guān)部門問題;并遞交市人大代表工委;記錄選民個案糾紛與矛盾，并按有關(guān)法規(guī)調(diào)節(jié)，當(dāng)即化小或化解問題;對于代表的值勤情況，有相應(yīng)的考核制度，保證代表盡責(zé)到崗。

2.接訪記錄留檔制度。值班的市人大代表記錄好每一期接訪事件，對已于當(dāng)日解釋和息訪的事件，接訪代表集體簽名并統(tǒng)一保管于代表工作站的檔案柜;對向上級反映的，當(dāng)日形成書面材料，及時遞交鎮(zhèn)人大主席團或市人大，同時留檔于代表工作站檔案柜。

3.代表走訪制度。對于選民到訪反映的問題，代表采取集體走訪和個別走訪相結(jié)果的方法，對問題開展深入調(diào)研，并與當(dāng)事人面談，有針對性地了解問題并做出調(diào)解。代表工作站的走訪制度并未對集體走訪和個別走訪的適用條件做出明確規(guī)定，具有一定的靈活性。

（二）箬橫代表工作站預(yù)算征詢懇談機制

在人代會召開前夕，溫嶺市人大依據(jù)部門的職能與各片區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況及各片區(qū)代表工作站的成熟度，將部分部門預(yù)算草案下放到相匹配的代表工作站進行預(yù)算征詢懇談，但是每一年下放到代表工作站的部門預(yù)算草案不同（以箬橫代表工作站為例，2012年市國土資源局、2014年市公安局、2015年新農(nóng)辦）。預(yù)算征詢懇談會一般定于人代會前具體時間由代表工作站而定。我們將分為三個階段分析預(yù)算征詢懇談會：

1.預(yù)算征詢懇談會前準(zhǔn)備。代表工作站在接到預(yù)算征詢懇談通知后，確定本代表工作站預(yù)算征詢懇談時間，并向本選區(qū)或區(qū)片的公眾發(fā)布公告，邀請公眾廣泛參與。人代會召開前40天左右，市人大將市國土資源局預(yù)算草案送達箬橫貫莊代表工作站，人大代表可以提前領(lǐng)取預(yù)算草案并有充分的時間解讀草案。人大代表以代表工作為平臺，可以無固定時間，零星地開始與公眾交流代表個人對預(yù)算草案的理解有，可以聽取公眾對于下一年度預(yù)算編制的要求和心聲，可以采用集體走訪和個人走訪相結(jié)合的方式，對部分有疑惑項目進行實地調(diào)研，收集相關(guān)的資料，以備在懇談會中提出合理的建議和意見。

2.預(yù)算征詢懇會。在每場征詢懇談中，要求做到“四到場”：人大常委會組成人員要到場，工作站轄區(qū)內(nèi)所有人大代表要到場，財政部門要有負(fù)責(zé)人到場，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人要到場。懇談活動由工作站負(fù)責(zé)人主持，轄區(qū)內(nèi)不少于50名選民參加。相關(guān)部門和財政部門介紹預(yù)算編制情況，回答人大代表和選民詢問，并就有關(guān)事項作表態(tài)承諾。以2014年箬橫代表工作站預(yù)算征詢懇談為例，2014年1月6日，箬橫貫莊舉行市公安局預(yù)算征詢懇談會，懇談會與會人員包括部分臺州市、溫嶺市以及箬橫鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的黨代表、人大代表和村民代表及市安局領(lǐng)導(dǎo)。懇談會前市公安局領(lǐng)導(dǎo)向與會代表說明了2013年的預(yù)算執(zhí)行和2014年預(yù)算編制情況。與會代表對市場公安局預(yù)算編制情況提出20多條意見和建議，經(jīng)整理合并為12條，并通過溫嶺市人大網(wǎng)在人大辦函（2014）8號文件中反饋給公眾。

3.預(yù)算征詢懇談會后續(xù)工作。預(yù)算征詢會結(jié)束之后，代表工作站負(fù)責(zé)人和人大代表總結(jié)整合相關(guān)意見，形成書面材料提交人大常委會并存檔。人大常委會會對相關(guān)的預(yù)算編制部門的預(yù)算整改情況予以跟蹤與監(jiān)督，是否采取及其理由反饋通過溫嶺市人大網(wǎng)反饋給公眾，并在人代會上做出簡短的解釋。

二、公民參與預(yù)算監(jiān)督全過程的預(yù)算監(jiān)督機制創(chuàng)新

箬橫代表工作站以其完善的日常工作機制，完備預(yù)算征詢懇談流程確保公民通過代表工作站這一平臺，參與政府職能部門預(yù)算安排與編制，充分行使公民對預(yù)算編制的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。我們將公民預(yù)算全過程監(jiān)督分為三個階段，即事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督是指預(yù)算編制階段的監(jiān)督;事中監(jiān)督環(huán)節(jié)就是指對預(yù)算執(zhí)行階段的監(jiān)督。無論是編制部門還是人大都很難完全準(zhǔn)備地預(yù)測未來可能出現(xiàn)的變化，在預(yù)算執(zhí)行中有必要進行預(yù)算變更和預(yù)算調(diào)整。因此，對預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督包括各職能部門是否執(zhí)行預(yù)算案;若有預(yù)算變更情況，是否存在變更的必要，如何變更，變更后的預(yù)算執(zhí)行是否到位;若有預(yù)算調(diào)整，是否報人大審批。公民參與事后監(jiān)督，主要是決算及其后續(xù)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，指公民對預(yù)算年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計的監(jiān)督。到目前為止，由于預(yù)算執(zhí)行的時間長，涉及的部門眾多，公民很難對預(yù)算執(zhí)行進行直接有序的監(jiān)督。此外，由于政府信息公開平臺的建立，對決算監(jiān)督的公民參與渠道相對廣泛，但參與缺乏時限性和秩序性，政府職能部門對于公民意見的回復(fù)和互動也存在較大難度，公民參與效果不理想。

與此同時，我們也清晰地看到，溫嶺以代表工作站為依托的公民參與預(yù)算監(jiān)督機制僅在預(yù)算編制階段發(fā)揮作用，并取得了可喜的成效，而在預(yù)算執(zhí)行和決算階段的公民監(jiān)督卻仍然相當(dāng)薄弱。因此，將以代表工作站為依托的公眾參與預(yù)算編制監(jiān)督機制引入預(yù)算執(zhí)行和決算等其他階段，實現(xiàn)公民有序并有效的預(yù)算全過程監(jiān)督，并將散亂無序的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為集中有序的監(jiān)督，提升公民參與的效能。

前一部分我們已然清晰各個部門的預(yù)算編制下放到預(yù)算各個代表工作站進行征詢懇談，那么，對于公眾對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督應(yīng)配合前期的預(yù)算編制，所在片區(qū)的選民只針對預(yù)算征詢懇談會的所討論的部門預(yù)算，如2014市公安局預(yù)算草案下放至箬橫貫莊征詢懇談，該代表工作站負(fù)責(zé)后續(xù)追蹤市公安局的預(yù)算案執(zhí)行及預(yù)算，該片區(qū)公民著重參與市公安局預(yù)算案執(zhí)行及決算的監(jiān)督。將箬橫代表工作站完善的機制和預(yù)算征詢懇談機制引入預(yù)算全過程監(jiān)督，我們將從兩個方面探討。

（一）以代表工作站日常機制為保障的公民非集中性參與（這里所說的公民非集中性參與主要是指公民個人對預(yù)算執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)各事項的監(jiān)督）

以代表工作站為預(yù)算執(zhí)行進程和信息傳遞平臺，將活動日記錄制度、接訪記錄留檔制度、代表走訪制度引入公民非集中性參與過程中。每月的代表工作站作日和接待選民日，選民可以通過代表工作站了解職能部門預(yù)算執(zhí)行進度和信息（僅指預(yù)算征詢懇談的部門預(yù)算執(zhí)行進度和執(zhí)行信息），選民可以發(fā)表各種意見，值勤的人大代表記錄選民意見，對于當(dāng)即能解釋的問題作出回應(yīng)，不能解釋或選民對值勤人大代表不滿意的回應(yīng)的現(xiàn)象都應(yīng)作好詳細的記錄。并經(jīng)整理匯總，寫成書面材料，一式兩份，一份留檔于代表工作站檔案柜中，另一份則呈交于職能部分，作為公民與政府互動性懇談的一個文件性材料。

為了保證公民非集中性參與監(jiān)督的有序性，應(yīng)在代表工作日和接待選民日之前3—5天，職能部門應(yīng)將預(yù)算執(zhí)行進度和執(zhí)行信息下放至代表工作站，讓人大代表預(yù)算解讀。考慮到公民專業(yè)知識不足的局限性，人大代表要做好解釋的準(zhǔn)備;同時應(yīng)通過布告欄等平臺事先公布信息，以確保公民在充分了解的情況下發(fā)表較為全面的建議和意見。

對于部分公民提出通過走訪或調(diào)研方式全面了解部分項目的執(zhí)行的要求，值勤人大代表應(yīng)作好登記并形成正式的書面申請，提交人大和政府職能部門，等待回復(fù)。若得不到回復(fù)，政府職能部門會在懇談會中做出回應(yīng)。若得到允許，走訪成員應(yīng)包括政府部門負(fù)責(zé)人、人大代表和提出該走訪要求的選民，并對走訪結(jié)果做好記錄。

（二）以懇談會為平臺的公民與政府互動性參與

公民與政府的互動性參與是將預(yù)算編制階段的預(yù)算征詢懇談模式引入預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算階段。在預(yù)算執(zhí)行階段中期，固定一個選民接待日，規(guī)定為公民政府互動性懇談會，其目的是對選民前期非集中性參與監(jiān)督所積累的選民意見和建議作出現(xiàn)場回應(yīng)。依照征詢懇談的模式，要求“四到場”：人大常委會組成人員要到場，工作站轄區(qū)內(nèi)所有人大代表要到場，財政部門要有負(fù)責(zé)人到場，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人要到場。同時，若存在前期對某些項目進行調(diào)研或走訪的情況并還未曾做出合理解釋的，項目負(fù)責(zé)人理應(yīng)當(dāng)場，接受選民和人大代表的詢問。懇談會全程需配備秘書，對選民的現(xiàn)場提問和部門負(fù)責(zé)人的回應(yīng)進行記錄;還要配備攝影，對懇談會現(xiàn)場動態(tài)資料進行記錄。懇談會允許媒體到場，此舉增加懇談會的公開性，也增強各部門選民對懇談會的重視，確保提出的問題及解決方案對后續(xù)整改的約束力度。對于決算階段的互動性公民監(jiān)督，懇談會的重點有所轉(zhuǎn)變。雖然溫嶺市部門決算公開已經(jīng)邁開大步，但部門決算的公開的細化程度仍然不足。懇談會的目的在于細化決算，選民可要求職能部門對決算中的不明朗、不清晰處做出正面回應(yīng)。

結(jié)語

近年來，各地方人大對公民有序參與預(yù)算監(jiān)督的實踐已經(jīng)開始重視，但仍缺乏有效機制來保證有序并有效的預(yù)算全過程監(jiān)督。創(chuàng)新公民參與預(yù)算監(jiān)督機制勢在必行。溫嶺市人大預(yù)算改革雖走在全國前列，其預(yù)算編制階段的公民參與成效顯著，將其引入公民全過程預(yù)算監(jiān)督具有良好的現(xiàn)實可行性。若將該機制在溫嶺市試點，并成功推廣，將為全國各地方公民參與預(yù)算監(jiān)督機制創(chuàng)新提供可借鑒性經(jīng)驗。

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Study on the mechanism of the innovation of citizen participation in budget supervision

——in Wenling city on behalf of the perspective of Wang Ruo workstation

YAN Na，PAN ZHU Lian-yi

（Financial and Public Management Institute，Zhejiang University of Finance and economics，Hangzhou 310018，China）

Abstract：The supervision of the civil participation in the budget is an important way to protect the citizen's rights.. And the current order of the citizens to participate in the poor，the effect of the lack of innovative citizens to participate in the budget oversight mechanism. Try to through the analysis of Wenling to represent workstation for relying on the citizens participation mechanism analysis，the maturity of the ex ante supervision mechanism introduced Wenling budget supervision of the entire process，in order to innovative citizens to participate in the budget supervision mechanism，improve the participation of citizens in order and effectiveness of supervision.

Key words：citizen participation;budget supervision mechanism;Wang Ruo representative workstation;budget Consultation Forum