政治文明視野中的權(quán)力制約監(jiān)督機制研究

司甜

摘 要：沒有對權(quán)力的制約監(jiān)督就不會有文明的政治。加強政治文明視野中的權(quán)力制約監(jiān)督研究是人類對政治權(quán)力認識理性化的一個重要標志，實現(xiàn)意義深遠而重大。合理的權(quán)力制約是公共權(quán)力高效運作的重要保障，政治文明和社會轉(zhuǎn)型為權(quán)力運行提出了新的更高要求。我國現(xiàn)行權(quán)力制約和監(jiān)督機制中存在權(quán)力配置不合理、權(quán)責界限不清，監(jiān)督主體多元化且權(quán)威性不強、監(jiān)督信息不對稱，程序性制約不規(guī)范等諸多問題。應優(yōu)化權(quán)力配置，公開權(quán)力運行，規(guī)范權(quán)力運行程序，健全民主決策監(jiān)督系統(tǒng)，堅持“以法治權(quán)”，強化道德約束機制來加強對權(quán)力制約監(jiān)督機制的構(gòu)建，促進我國政治文明的有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政治文明;權(quán)力;制約;監(jiān)督

政治文明是人們在政治領(lǐng)域中運用公共權(quán)力分配資源管理國家和社會而呈現(xiàn)的文明狀態(tài)。政治文明為權(quán)力制約監(jiān)督機制的構(gòu)建提供了新的視角。黨的十八大以來，學習習近平總書記圍繞全面深化改革的重要論述，要深刻把握事關(guān)改革開放全局和走向的一系列重大問題，以堅定的制度自信推進全面深化改革。因此，一個政治文明的社會，必定是一個民主法治的社會。只有政治權(quán)力得到有效制約和監(jiān)督，公民權(quán)利才能得以充分實現(xiàn)。

一、政治文明與權(quán)力制約監(jiān)督

政治文明即權(quán)力運行的文明。對權(quán)力現(xiàn)象和權(quán)力控制進行法哲學思考和實證研究，不僅是推進政治現(xiàn)代化的需要，也是推進經(jīng)濟現(xiàn)代化的需要，沒有對權(quán)力的制約和監(jiān)督就不會有文明的政治。加強政治文明視野中的權(quán)力制約監(jiān)督研究是人類對政治權(quán)力認識理性化的一個重要標志，也是人類政治文明的基本內(nèi)容。要探討權(quán)力制約和監(jiān)督體制性問題，必須厘清一些相關(guān)認識問題。

（一）權(quán)力的內(nèi)涵及權(quán)力的制約監(jiān)督

從政治學和社會學的角度來看，對權(quán)力還沒有一個統(tǒng)一的定義。權(quán)力隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著國家的運行而發(fā)揮作用。權(quán)力在給人類帶來了巨大的利益的同時，也曾給人類社會造成過災難。法國啟蒙思想家孟德斯雞在《論法的精神》中深刻揭示了權(quán)力的本質(zhì)特征：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[1] ?而馬克斯·韋伯的觀點是“權(quán)力乃是這樣一種可能性，即處于某一社會關(guān)系內(nèi)的一個行動者能夠不顧抵制而實現(xiàn)其個體一直的可能性，而不論這種可能性的基礎是什么。” [2]著名政治學家亨廷頓認為，“權(quán)力是控制或影響他人行為的力量”[3]。基于不同的視角，權(quán)力的理解不同，共通之處在于：權(quán)力是一種強制性的支配力量，支配權(quán)力的主體利益迫使客體服從自己，無論客體認可與否。

所謂權(quán)力制約與監(jiān)督，就是對權(quán)力的限制和約束、監(jiān)察和督促，其目的都是為了維護和確保權(quán)力正常運行，防范和矯正權(quán)力偏離正軌。制約作為一種內(nèi)在的力量，主要通過實現(xiàn)權(quán)力運行的制度化、規(guī)范化來限制和約束權(quán)力主體的行為，剛性較強;監(jiān)督作為一種外在的力量，主要是通過在權(quán)力運行機制外部進行監(jiān)察和督促，來實現(xiàn)對權(quán)力主體的約束，彈性較大，存在監(jiān)督主體作不作為、監(jiān)督客體接不接受的問題。對權(quán)力的制約，其核心是權(quán)力度的問題，規(guī)定好每一種權(quán)力的邊界，對有可能超邊界的權(quán)力要限制它行使的范圍，以權(quán)力制衡權(quán)力。

（二）權(quán)力的制約監(jiān)督是政治文明的題中之義

合理的權(quán)力制約是公共權(quán)力高效運作的重要保障。廉潔、高效，歷來是公共權(quán)力所應達到的目標，也是政治文明的內(nèi)在要求。公共權(quán)力高效運作是一個國家能力的重要體現(xiàn)，只有這樣，才能擺脫人浮于事、機構(gòu)臃腫、財政不堪重負的窘境。而公共權(quán)力高效運轉(zhuǎn)的主要推動力便是權(quán)力的制約和監(jiān)督，這既包括一種權(quán)力體系對另一種權(quán)力體系的制約與監(jiān)督，也包括人民群眾對公共權(quán)力的制約與監(jiān)督。合理制約權(quán)力，保證公共權(quán)力運作的規(guī)范、合理、高效，是國家社會健康發(fā)展必不可少的要素。要通過建立對政治權(quán)力的約束機制，確保公共權(quán)力的運作符合公共利益最大化的原則。政治文明的大敵，就是權(quán)力的專橫和濫用。國家權(quán)力作為公共權(quán)力產(chǎn)生以后，如何合理劃分和行使國家權(quán)力，防止權(quán)力異化的問題，一直是人類政治文明發(fā)展史上一個具有普遍意義的政治問題。主張對權(quán)力實行制約和監(jiān)督，是人類對政治權(quán)力認識理性化的一個重要標志，是人類政治文明的共同經(jīng)驗和有益成果。如果沒有另一種力量的約束，大多數(shù)行使公共權(quán)力的人都可能自覺不自覺地濫用權(quán)力，最終的結(jié)果必然是破壞社會政治文明，甚至使政治文明遭到毀滅性的打擊。

政治文明和社會轉(zhuǎn)型為權(quán)力運行提出了新的更高要求。當前，我國處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，社會利益關(guān)系更為復雜，新情況、新問題層出不窮，尤其是權(quán)力濫用、權(quán)力尋租導致腐敗的滋生和蔓延，從而損害社會的政治文明。從腐敗現(xiàn)象看，與我國權(quán)力制約監(jiān)督機制的不健全有直接關(guān)系。領(lǐng)導制度、組織制度問題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性。只有建立切實有效的權(quán)力制約機制，對公共權(quán)力實施真正的制約與監(jiān)督，才能及時發(fā)現(xiàn)和糾正權(quán)力的濫用，回歸公共權(quán)力為公眾服務的本來目的，促進政治文明的健康發(fā)展。人民對公共權(quán)力施加約束、控制和監(jiān)督，既是社會主義政治民主的題中之義，也是防止公共權(quán)力腐敗或蛻化的有效手段。國家公職人員行使公共權(quán)力，人民監(jiān)督公職人員規(guī)范運用手中權(quán)力，是社會主義政治文明的必然邏輯。權(quán)力的失范必然導致社會財富和資源的分配不均。腐敗現(xiàn)象使得政府管理成本增加，資源浪費嚴重，嚴重影響了黨和政府在人民心目中的形象，降低人民對黨和政府權(quán)威的認同和尊重，影響社會的穩(wěn)定。正是這一系列原因，使得權(quán)力制約更顯迫切和必要。

二、我國現(xiàn)行權(quán)力制約監(jiān)督機制中存在的主要問題

盡管我們黨和國家對權(quán)力制約和監(jiān)督工作不斷探索、大膽實踐，取得了一定成效，但是權(quán)力制約和監(jiān)督工作中還存在一些真空性的問題需要解決。

（一）權(quán)力配置不合理，權(quán)責界限不清

按照分權(quán)原則和我國的國情，權(quán)力應按照基本職能從宏觀上劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，分別分配到三個獨立職能機關(guān)行使，互不交叉，規(guī)范運行。但目前實際情況往往是這三權(quán)相互交織融合，導致橫向上將各種不同性質(zhì)的權(quán)力集中于黨內(nèi)，縱向上將基層權(quán)力集中于高層，集中到各級的“一把手”，對“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督上存在“真空”問題。目前我國的各種權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)一般受同級黨委或政府和上級監(jiān)督機關(guān)的雙重領(lǐng)導，并以同級黨委、政府的領(lǐng)導為主。自上而下的監(jiān)督模式，使得監(jiān)督從源頭上弱化，這也正是“一把手”容易出現(xiàn)權(quán)力異化行為的原因。監(jiān)督機關(guān)沒有明確的制裁權(quán)、處置權(quán)，只能是軟性監(jiān)督，發(fā)揮不了應有的作用。在我國現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，權(quán)力主體之間存在著較大的位勢差別。決策權(quán)對執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)具有很強的支配力，并直接參與到執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之中，行政權(quán)對市場配置權(quán)具有很強的支配力，政府對市場過度干預的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

目前我國各權(quán)力主體之間職責界限不清、職能交叉重復的情況不同程度地存在，導致各權(quán)力主體之間不能相互協(xié)調(diào)，甚至互相抵觸。有些權(quán)力運行越位、缺位、錯位，處于混亂狀態(tài)，嚴重影響了權(quán)力運行效率，導致特殊利益集團為逃避市場競爭、實現(xiàn)高額壟斷利潤，企圖通過謀求領(lǐng)導干部權(quán)力的特殊保護，產(chǎn)生尋租行為;以某種公共利益需要為掩飾，為某些利益集團服務;各權(quán)力主體越界行使職權(quán)，直接參與和干預微觀經(jīng)濟活動。由于黨政機關(guān)各部門之間權(quán)責界限不清，客觀上造成了權(quán)力主體依照趨利原則履行職權(quán)的傾向，利于自身利益時越界履職，與自身利益無關(guān)時便放手不管，部門權(quán)力利益化的現(xiàn)象明顯。

（二）監(jiān)督主體權(quán)威性不強，監(jiān)督信息不對稱

我國實施監(jiān)督的必要權(quán)力條件分散于各個監(jiān)督主體，對單個監(jiān)督主體來說存在授權(quán)不充分的問題，導致監(jiān)督主體的權(quán)威性不強。比如，目前的紀檢監(jiān)察機關(guān)實行雙重領(lǐng)導體制，事實上由于紀檢監(jiān)察機關(guān)的人財物權(quán)都掌握在同級黨委和政府手中，主要還是以同級黨委和政府領(lǐng)導為主，特別是大案要案的立案和偵查須由同級黨委和政府討論決定，因此紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督實質(zhì)上是在同級黨委政府主導下的監(jiān)督。這在客觀上使得紀檢監(jiān)察機關(guān)的獨立性大打折扣，監(jiān)督機構(gòu)獨立性權(quán)威性不強。

社會監(jiān)督參與機制不完善，監(jiān)督信息不對稱。在我國，一切權(quán)力來源于人民，權(quán)力本源性決定人民群眾應當享有充分的監(jiān)督權(quán)，也只有廣大人民群眾的參與，監(jiān)督才有堅實的群眾基礎。但從多年的實踐來看，在我國現(xiàn)實生活中，無論是人民群眾積極參與監(jiān)督的意識，還是黨政干部自覺接受監(jiān)督的意識，都比較淡薄。各種利益主體難以獨立自主的群團方式對領(lǐng)導機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)施加影響，公民的利益訴求難以很快轉(zhuǎn)化為國家的政策，公民享有的參與權(quán)就無法轉(zhuǎn)化為制約和監(jiān)督公共權(quán)力的有效力量。盡管國家在推進信息公開方面取得了長足發(fā)展，但與群眾監(jiān)督的實際需求還有較大差距。一些權(quán)力部門往往把公共信息作為保密內(nèi)容，僅在系統(tǒng)內(nèi)部傳遞，使得人民群眾獲取的信息與公職人員不對等;甚至有些權(quán)力部門為了部門利益或少數(shù)人的利益，在權(quán)力行使過程中暗箱操作，使以人民群眾為主體的社會監(jiān)督難以從信息上得到保障。

（三）監(jiān)督主體多元化，程序性制約不規(guī)范

一般來說，只有在權(quán)力監(jiān)督制約的主體具有相對獨立性和權(quán)威性，才能達到制約監(jiān)督的目的。目前，我國的監(jiān)督主體比較多，既有黨內(nèi)的紀委監(jiān)督，也有政府的行政監(jiān)察和審計監(jiān)督，還有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、群眾信訪監(jiān)督等等。在具體運行過程中，各監(jiān)督主體因缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，職能交叉重復，權(quán)限不清，又沒有一個專門機構(gòu)去協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)各監(jiān)督主體的工作，難以有效整合各監(jiān)督主體的力量，致使監(jiān)督工作既存在重疊，又存在盲區(qū)，沒有真正形成監(jiān)督合力，浪費了行政監(jiān)督資源，造成了在行政監(jiān)督中的空白領(lǐng)域，導致我國社會主義制約監(jiān)督機制的整體效能弱化。

我國現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一些權(quán)力責任還沒有被納入到法律調(diào)整的范圍中，監(jiān)督制約權(quán)力的法律建設嚴重滯后缺失，事后追懲法律多于預防立法。我們現(xiàn)在的監(jiān)督往往是側(cè)重于事后監(jiān)督，而忽視事前預防和事中監(jiān)督這兩個環(huán)節(jié)，存在著事后監(jiān)督審查多、日常滲透少，對執(zhí)行情況監(jiān)督多、對決策失誤監(jiān)督少，專項監(jiān)督檢查多、全面系統(tǒng)控制少等現(xiàn)象，沒有形成懲治和預防相統(tǒng)一的全方位監(jiān)督體系。在我國，受傳統(tǒng)文化思想影響，長期以來對權(quán)力運行程序的意義和作用重視不夠，無論是制定法規(guī)制度還是在權(quán)力實際運行的過程中重實體、輕程序的現(xiàn)象普遍存在，許多權(quán)力運行的程序不規(guī)范透明，造成權(quán)力運行的效率低下和隨意性過大。

三、加強對權(quán)力制約監(jiān)督機制構(gòu)建的相關(guān)探索

解決目前權(quán)力制約和監(jiān)督中存在的問題，需要從以權(quán)治權(quán)、以民治權(quán)、以法治權(quán)、以德治權(quán)的角度，深入探索加強權(quán)力制約和監(jiān)督機制的構(gòu)建，推進我國政治文明進一步發(fā)展。

（一）優(yōu)化權(quán)力配置，公開權(quán)力運行

權(quán)力過度集中，必然導致權(quán)力制衡失靈和權(quán)力濫用。要合理配置權(quán)力，必須以權(quán)制權(quán)。從形成合理權(quán)力結(jié)構(gòu)的要求而言，當前亟待解決權(quán)力配置問題。首先，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)須分離，執(zhí)行權(quán)對決策權(quán)負責，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)都必須無條件接受監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督。保持決策部門與執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)的分立，只有部門和機構(gòu)具有獨立性，才有可能使權(quán)力分離。其次，分解“一把手”權(quán)力，使其與副職之間、部門之間以及工作人員之間、上下級之間，各自享有正當權(quán)力。要防止權(quán)力過于集中于“一把手”、上級的手中，而副手、下級處于權(quán)力的缺位狀態(tài);進一步縮小權(quán)力運行的空間，促進政事分開、政企分開、政資分開、政府與市場中介組織分開，適度控制權(quán)力，以減少政府權(quán)力市場尋租的機會。再次，正確處理權(quán)力分散與集中的關(guān)系。權(quán)力過于集中或過于分散，都容易導致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。權(quán)力的制約和監(jiān)督體現(xiàn)在科學合理配置與分解之中，讓權(quán)力分散適宜，集中適度。

讓權(quán)力在陽光下運行。現(xiàn)代社會各類信息復雜多變，政府和民眾往往處于信息不對稱的狀態(tài)，把政府的辦事制度、辦事程序和辦事結(jié)果通過媒體、網(wǎng)絡等現(xiàn)代通訊平臺向社會公開，可以減少民眾對政府的神秘感和盲目性，減少“尋租”的空間。讓權(quán)力運行的信息公開，增加國家和政府機關(guān)運作的透明度，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密及個人隱私等事項外，政府機關(guān)應公開行政信息，把政府機關(guān)與公眾利益密切相關(guān)的立法活動、政策制定、財政預算、公共開支以及工作規(guī)則、辦事程序、審批條件、收費標準等行政信息如實公布于眾。對增強權(quán)力運行透明度做出制度安排，建立信息查詢制度、公開聽證制度、公示制度、新聞發(fā)布制度等，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，有助于提高權(quán)力運作透明度。

（二）規(guī)范權(quán)力運行程序，健全民主決策監(jiān)督系統(tǒng)

合理設定權(quán)力運行程序，健全運行程序規(guī)則，按照規(guī)范和公開的原則對行使權(quán)力的方式、順序和時限做出具體、明確、嚴密的規(guī)定，防止超越、減免甚至改變規(guī)則和程序。加強權(quán)力運行的規(guī)范性和可操作性，建立相應的時限制度、審批制度、辦事制度等;使權(quán)力運行程序變成法定程序，使權(quán)力的賦予、交接和行使等都更加規(guī)范有序。權(quán)力運行程序應當逐步形成凡是符合條件和規(guī)定的事情進入程序，可按時保質(zhì)地完成;凡是不合乎條件和規(guī)定的事情進入程序，使其無法通過。

建立健全民主決策監(jiān)督系統(tǒng)，“以民治權(quán)”。對組織權(quán)力運行中的決策行為進行制約和監(jiān)督，實現(xiàn)對行政決策的監(jiān)控與制衡，是規(guī)范行政決策過程、糾正決策失誤、保證決策科學性的重要環(huán)節(jié)。首先，強化輿論監(jiān)督，發(fā)揮新聞媒體、新興網(wǎng)絡媒體如微博、微信等平臺對權(quán)力運行的監(jiān)督作用。其次，依法確保監(jiān)督機構(gòu)具有獨立的監(jiān)督權(quán)，按照權(quán)力制衡的原則，更加注重民意和公認度，引入候選人競爭機制，切實體現(xiàn)選舉人的意志，依法對各級領(lǐng)導干部特別是決策者進行有效的監(jiān)督，使監(jiān)督不斷規(guī)范化、程序化、合理化，從而最大限度地發(fā)揮監(jiān)督高效性和制約力。再次，推行民主評議等監(jiān)督形式，落實干部選拔任前公示制度，擴大群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán);逐步建立健全多層次、多學科的智能系統(tǒng)，為決策及其評估提供公平公正的服務。

（三）堅持“以法治權(quán)”，強化道德約束機制

在權(quán)力的運用上，行政工作人員要各司其職、依法行政。行政權(quán)力的運用必須以法律明文規(guī)定為前提和依據(jù)，凡是法律沒有規(guī)定授予的權(quán)力，一律不得行使。既要貫徹“一把手負責制”，又要完善少數(shù)服從多數(shù)的重大事務協(xié)商制。要通過加強法制建設，制定對權(quán)力進行制約監(jiān)督的法律法規(guī)，以法律來保障如何進行制約監(jiān)督，確定制約監(jiān)督對象、內(nèi)容以及有效方式，明確制約監(jiān)督的權(quán)利和責任，完善官員問責和懲戒機制，使監(jiān)督和受監(jiān)督都有法律依據(jù)。黨的紀檢機關(guān)應實行垂直管理，不受同級黨委領(lǐng)導，直接向上級紀檢機關(guān)負責。法院、檢察院應擺脫地方黨政機關(guān)對其人財物的控制，實行徹底獨立司法，以充分體現(xiàn)黨紀法律面前人人平等的原則，根除權(quán)力的濫用。

在堅持法治原則的同時，還應強化道德約束機制。道德是調(diào)節(jié)人們行為規(guī)范的基本準則。在我國，關(guān)于干部道德方面的制度和規(guī)定不少，但專門針對領(lǐng)導干部的道德規(guī)范沒有制定出來。因此，我們要加緊制定和健全切實可行的領(lǐng)導干部道德規(guī)范體系，而不是“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”。要不斷加強和完善行政道德的立法，通過法律法規(guī)的形式對領(lǐng)導干部的職業(yè)道德進行權(quán)力的約束，從制度化、法制化的角度筑起道德防線;不斷加強公務人員的思想道德修養(yǎng)和道德人格的塑造，努力做到自省、自警，強化道德內(nèi)在約束力，增強廉政用權(quán)的自覺性。

文明的發(fā)展伴隨著權(quán)力和控制的強化。權(quán)力制約與監(jiān)督機制構(gòu)建是一項復雜的系統(tǒng)工程。隨著我國社會轉(zhuǎn)型期的到來，利益主體趨向多元化，權(quán)力制約監(jiān)督機制面臨諸多問題，只有建立有效的權(quán)力制約和監(jiān)督運行機制，才能保障國家權(quán)力體系健康高效地運行，從而推進社會主義政治文明的不斷進步。

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