政治文明視野中的權力制約監督機制研究

司甜

摘 要：沒有對權力的制約監督就不會有文明的政治。加強政治文明視野中的權力制約監督研究是人類對政治權力認識理性化的一個重要標志，實現意義深遠而重大。合理的權力制約是公共權力高效運作的重要保障，政治文明和社會轉型為權力運行提出了新的更高要求。我國現行權力制約和監督機制中存在權力配置不合理、權責界限不清，監督主體多元化且權威性不強、監督信息不對稱，程序性制約不規范等諸多問題。應優化權力配置，公開權力運行，規范權力運行程序，健全民主決策監督系統，堅持“以法治權”，強化道德約束機制來加強對權力制約監督機制的構建，促進我國政治文明的有序發展。

關鍵詞：政治文明;權力;制約;監督

政治文明是人們在政治領域中運用公共權力分配資源管理國家和社會而呈現的文明狀態。政治文明為權力制約監督機制的構建提供了新的視角。黨的十八大以來，學習習近平總書記圍繞全面深化改革的重要論述，要深刻把握事關改革開放全局和走向的一系列重大問題，以堅定的制度自信推進全面深化改革。因此，一個政治文明的社會，必定是一個民主法治的社會。只有政治權力得到有效制約和監督，公民權利才能得以充分實現。

一、政治文明與權力制約監督

政治文明即權力運行的文明。對權力現象和權力控制進行法哲學思考和實證研究，不僅是推進政治現代化的需要，也是推進經濟現代化的需要，沒有對權力的制約和監督就不會有文明的政治。加強政治文明視野中的權力制約監督研究是人類對政治權力認識理性化的一個重要標志，也是人類政治文明的基本內容。要探討權力制約和監督體制性問題，必須厘清一些相關認識問題。

（一）權力的內涵及權力的制約監督

從政治學和社會學的角度來看，對權力還沒有一個統一的定義。權力隨著國家的產生而產生，隨著國家的運行而發揮作用。權力在給人類帶來了巨大的利益的同時，也曾給人類社會造成過災難。法國啟蒙思想家孟德斯雞在《論法的精神》中深刻揭示了權力的本質特征：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[1] ?而馬克斯·韋伯的觀點是“權力乃是這樣一種可能性，即處于某一社會關系內的一個行動者能夠不顧抵制而實現其個體一直的可能性，而不論這種可能性的基礎是什么。” [2]著名政治學家亨廷頓認為，“權力是控制或影響他人行為的力量”[3]。基于不同的視角，權力的理解不同，共通之處在于：權力是一種強制性的支配力量，支配權力的主體利益迫使客體服從自己，無論客體認可與否。

所謂權力制約與監督，就是對權力的限制和約束、監察和督促，其目的都是為了維護和確保權力正常運行，防范和矯正權力偏離正軌。制約作為一種內在的力量，主要通過實現權力運行的制度化、規范化來限制和約束權力主體的行為，剛性較強;監督作為一種外在的力量，主要是通過在權力運行機制外部進行監察和督促，來實現對權力主體的約束，彈性較大，存在監督主體作不作為、監督客體接不接受的問題。對權力的制約，其核心是權力度的問題，規定好每一種權力的邊界，對有可能超邊界的權力要限制它行使的范圍，以權力制衡權力。

（二）權力的制約監督是政治文明的題中之義

合理的權力制約是公共權力高效運作的重要保障。廉潔、高效，歷來是公共權力所應達到的目標，也是政治文明的內在要求。公共權力高效運作是一個國家能力的重要體現，只有這樣，才能擺脫人浮于事、機構臃腫、財政不堪重負的窘境。而公共權力高效運轉的主要推動力便是權力的制約和監督，這既包括一種權力體系對另一種權力體系的制約與監督，也包括人民群眾對公共權力的制約與監督。合理制約權力，保證公共權力運作的規范、合理、高效，是國家社會健康發展必不可少的要素。要通過建立對政治權力的約束機制，確保公共權力的運作符合公共利益最大化的原則。政治文明的大敵，就是權力的專橫和濫用。國家權力作為公共權力產生以后，如何合理劃分和行使國家權力，防止權力異化的問題，一直是人類政治文明發展史上一個具有普遍意義的政治問題。主張對權力實行制約和監督，是人類對政治權力認識理性化的一個重要標志，是人類政治文明的共同經驗和有益成果。如果沒有另一種力量的約束，大多數行使公共權力的人都可能自覺不自覺地濫用權力，最終的結果必然是破壞社會政治文明，甚至使政治文明遭到毀滅性的打擊。

政治文明和社會轉型為權力運行提出了新的更高要求。當前，我國處于改革發展的關鍵時期，社會利益關系更為復雜，新情況、新問題層出不窮，尤其是權力濫用、權力尋租導致腐敗的滋生和蔓延，從而損害社會的政治文明。從腐敗現象看，與我國權力制約監督機制的不健全有直接關系。領導制度、組織制度問題具有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到執政黨執政的合法性。只有建立切實有效的權力制約機制，對公共權力實施真正的制約與監督，才能及時發現和糾正權力的濫用，回歸公共權力為公眾服務的本來目的，促進政治文明的健康發展。人民對公共權力施加約束、控制和監督，既是社會主義政治民主的題中之義，也是防止公共權力腐敗或蛻化的有效手段。國家公職人員行使公共權力，人民監督公職人員規范運用手中權力，是社會主義政治文明的必然邏輯。權力的失范必然導致社會財富和資源的分配不均。腐敗現象使得政府管理成本增加，資源浪費嚴重，嚴重影響了黨和政府在人民心目中的形象，降低人民對黨和政府權威的認同和尊重，影響社會的穩定。正是這一系列原因，使得權力制約更顯迫切和必要。

二、我國現行權力制約監督機制中存在的主要問題

盡管我們黨和國家對權力制約和監督工作不斷探索、大膽實踐，取得了一定成效，但是權力制約和監督工作中還存在一些真空性的問題需要解決。

（一）權力配置不合理，權責界限不清

按照分權原則和我國的國情，權力應按照基本職能從宏觀上劃分為決策權、執行權和監督權，分別分配到三個獨立職能機關行使，互不交叉，規范運行。但目前實際情況往往是這三權相互交織融合，導致橫向上將各種不同性質的權力集中于黨內，縱向上將基層權力集中于高層，集中到各級的“一把手”，對“一把手”權力制約和監督上存在“真空”問題。目前我國的各種權力監督機構一般受同級黨委或政府和上級監督機關的雙重領導，并以同級黨委、政府的領導為主。自上而下的監督模式，使得監督從源頭上弱化，這也正是“一把手”容易出現權力異化行為的原因。監督機關沒有明確的制裁權、處置權，只能是軟性監督，發揮不了應有的作用。在我國現行的權力結構中，權力主體之間存在著較大的位勢差別。決策權對執行權和監督權具有很強的支配力，并直接參與到執行權和監督權之中，行政權對市場配置權具有很強的支配力，政府對市場過度干預的現象經常發生。

目前我國各權力主體之間職責界限不清、職能交叉重復的情況不同程度地存在，導致各權力主體之間不能相互協調，甚至互相抵觸。有些權力運行越位、缺位、錯位，處于混亂狀態，嚴重影響了權力運行效率，導致特殊利益集團為逃避市場競爭、實現高額壟斷利潤，企圖通過謀求領導干部權力的特殊保護，產生尋租行為;以某種公共利益需要為掩飾，為某些利益集團服務;各權力主體越界行使職權，直接參與和干預微觀經濟活動。由于黨政機關各部門之間權責界限不清，客觀上造成了權力主體依照趨利原則履行職權的傾向，利于自身利益時越界履職，與自身利益無關時便放手不管，部門權力利益化的現象明顯。

（二）監督主體權威性不強，監督信息不對稱

我國實施監督的必要權力條件分散于各個監督主體，對單個監督主體來說存在授權不充分的問題，導致監督主體的權威性不強。比如，目前的紀檢監察機關實行雙重領導體制，事實上由于紀檢監察機關的人財物權都掌握在同級黨委和政府手中，主要還是以同級黨委和政府領導為主，特別是大案要案的立案和偵查須由同級黨委和政府討論決定，因此紀檢監察機關的監督實質上是在同級黨委政府主導下的監督。這在客觀上使得紀檢監察機關的獨立性大打折扣，監督機構獨立性權威性不強。

社會監督參與機制不完善，監督信息不對稱。在我國，一切權力來源于人民，權力本源性決定人民群眾應當享有充分的監督權，也只有廣大人民群眾的參與，監督才有堅實的群眾基礎。但從多年的實踐來看，在我國現實生活中，無論是人民群眾積極參與監督的意識，還是黨政干部自覺接受監督的意識，都比較淡薄。各種利益主體難以獨立自主的群團方式對領導機關、權力機關、行政機關施加影響，公民的利益訴求難以很快轉化為國家的政策，公民享有的參與權就無法轉化為制約和監督公共權力的有效力量。盡管國家在推進信息公開方面取得了長足發展，但與群眾監督的實際需求還有較大差距。一些權力部門往往把公共信息作為保密內容，僅在系統內部傳遞，使得人民群眾獲取的信息與公職人員不對等;甚至有些權力部門為了部門利益或少數人的利益，在權力行使過程中暗箱操作，使以人民群眾為主體的社會監督難以從信息上得到保障。

（三）監督主體多元化，程序性制約不規范

一般來說，只有在權力監督制約的主體具有相對獨立性和權威性，才能達到制約監督的目的。目前，我國的監督主體比較多，既有黨內的紀委監督，也有政府的行政監察和審計監督，還有人大監督、司法監督、政協民主監督、新聞輿論監督、群眾信訪監督等等。在具體運行過程中，各監督主體因缺乏必要的溝通和協調，職能交叉重復，權限不清，又沒有一個專門機構去協調統領各監督主體的工作，難以有效整合各監督主體的力量，致使監督工作既存在重疊，又存在盲區，沒有真正形成監督合力，浪費了行政監督資源，造成了在行政監督中的空白領域，導致我國社會主義制約監督機制的整體效能弱化。

我國現行權力結構中，一些權力責任還沒有被納入到法律調整的范圍中，監督制約權力的法律建設嚴重滯后缺失，事后追懲法律多于預防立法。我們現在的監督往往是側重于事后監督，而忽視事前預防和事中監督這兩個環節，存在著事后監督審查多、日常滲透少，對執行情況監督多、對決策失誤監督少，專項監督檢查多、全面系統控制少等現象，沒有形成懲治和預防相統一的全方位監督體系。在我國，受傳統文化思想影響，長期以來對權力運行程序的意義和作用重視不夠，無論是制定法規制度還是在權力實際運行的過程中重實體、輕程序的現象普遍存在，許多權力運行的程序不規范透明，造成權力運行的效率低下和隨意性過大。

三、加強對權力制約監督機制構建的相關探索

解決目前權力制約和監督中存在的問題，需要從以權治權、以民治權、以法治權、以德治權的角度，深入探索加強權力制約和監督機制的構建，推進我國政治文明進一步發展。

（一）優化權力配置，公開權力運行

權力過度集中，必然導致權力制衡失靈和權力濫用。要合理配置權力，必須以權制權。從形成合理權力結構的要求而言，當前亟待解決權力配置問題。首先，決策權、監督權、執行權須分離，執行權對決策權負責，決策權、執行權都必須無條件接受監督權的監督。保持決策部門與執行機構、監督機構的分立，只有部門和機構具有獨立性，才有可能使權力分離。其次，分解“一把手”權力，使其與副職之間、部門之間以及工作人員之間、上下級之間，各自享有正當權力。要防止權力過于集中于“一把手”、上級的手中，而副手、下級處于權力的缺位狀態;進一步縮小權力運行的空間，促進政事分開、政企分開、政資分開、政府與市場中介組織分開，適度控制權力，以減少政府權力市場尋租的機會。再次，正確處理權力分散與集中的關系。權力過于集中或過于分散，都容易導致腐敗現象的發生。權力的制約和監督體現在科學合理配置與分解之中，讓權力分散適宜，集中適度。

讓權力在陽光下運行。現代社會各類信息復雜多變，政府和民眾往往處于信息不對稱的狀態，把政府的辦事制度、辦事程序和辦事結果通過媒體、網絡等現代通訊平臺向社會公開，可以減少民眾對政府的神秘感和盲目性，減少“尋租”的空間。讓權力運行的信息公開，增加國家和政府機關運作的透明度，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密及個人隱私等事項外，政府機關應公開行政信息，把政府機關與公眾利益密切相關的立法活動、政策制定、財政預算、公共開支以及工作規則、辦事程序、審批條件、收費標準等行政信息如實公布于眾。對增強權力運行透明度做出制度安排，建立信息查詢制度、公開聽證制度、公示制度、新聞發布制度等，發揮輿論監督的作用，有助于提高權力運作透明度。

（二）規范權力運行程序，健全民主決策監督系統

合理設定權力運行程序，健全運行程序規則，按照規范和公開的原則對行使權力的方式、順序和時限做出具體、明確、嚴密的規定，防止超越、減免甚至改變規則和程序。加強權力運行的規范性和可操作性，建立相應的時限制度、審批制度、辦事制度等;使權力運行程序變成法定程序，使權力的賦予、交接和行使等都更加規范有序。權力運行程序應當逐步形成凡是符合條件和規定的事情進入程序，可按時保質地完成;凡是不合乎條件和規定的事情進入程序，使其無法通過。

建立健全民主決策監督系統，“以民治權”。對組織權力運行中的決策行為進行制約和監督，實現對行政決策的監控與制衡，是規范行政決策過程、糾正決策失誤、保證決策科學性的重要環節。首先，強化輿論監督，發揮新聞媒體、新興網絡媒體如微博、微信等平臺對權力運行的監督作用。其次，依法確保監督機構具有獨立的監督權，按照權力制衡的原則，更加注重民意和公認度，引入候選人競爭機制，切實體現選舉人的意志，依法對各級領導干部特別是決策者進行有效的監督，使監督不斷規范化、程序化、合理化，從而最大限度地發揮監督高效性和制約力。再次，推行民主評議等監督形式，落實干部選拔任前公示制度，擴大群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權;逐步建立健全多層次、多學科的智能系統，為決策及其評估提供公平公正的服務。

（三）堅持“以法治權”，強化道德約束機制

在權力的運用上，行政工作人員要各司其職、依法行政。行政權力的運用必須以法律明文規定為前提和依據，凡是法律沒有規定授予的權力，一律不得行使。既要貫徹“一把手負責制”，又要完善少數服從多數的重大事務協商制。要通過加強法制建設，制定對權力進行制約監督的法律法規，以法律來保障如何進行制約監督，確定制約監督對象、內容以及有效方式，明確制約監督的權利和責任，完善官員問責和懲戒機制，使監督和受監督都有法律依據。黨的紀檢機關應實行垂直管理，不受同級黨委領導，直接向上級紀檢機關負責。法院、檢察院應擺脫地方黨政機關對其人財物的控制，實行徹底獨立司法，以充分體現黨紀法律面前人人平等的原則，根除權力的濫用。

在堅持法治原則的同時，還應強化道德約束機制。道德是調節人們行為規范的基本準則。在我國，關于干部道德方面的制度和規定不少，但專門針對領導干部的道德規范沒有制定出來。因此，我們要加緊制定和健全切實可行的領導干部道德規范體系，而不是“頭疼醫頭腳疼醫腳”。要不斷加強和完善行政道德的立法，通過法律法規的形式對領導干部的職業道德進行權力的約束，從制度化、法制化的角度筑起道德防線;不斷加強公務人員的思想道德修養和道德人格的塑造，努力做到自省、自警，強化道德內在約束力，增強廉政用權的自覺性。

文明的發展伴隨著權力和控制的強化。權力制約與監督機制構建是一項復雜的系統工程。隨著我國社會轉型期的到來，利益主體趨向多元化，權力制約監督機制面臨諸多問題，只有建立有效的權力制約和監督運行機制，才能保障國家權力體系健康高效地運行，從而推進社會主義政治文明的不斷進步。

參考文獻：

[1] ?孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，2004.

[2] ?馬克斯·韋伯.經濟與社會[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館，2004：81.

[3] ?亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京：華夏出版社，1998：107.