新形勢下高校預(yù)算管理的挑戰(zhàn)及優(yōu)化措施

饒芳 邱健 王麗銘

摘要：預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理核心之一，是合理有效運(yùn)用教育資金的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是影響教育事業(yè)發(fā)展和科教興國戰(zhàn)略的重要因素。高校發(fā)展逐步面向市場，舊預(yù)算觀念的弊端日益凸顯，新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》及《高等學(xué)校會計(jì)制度》等新制度實(shí)施對高校預(yù)算管理提出了新要求。文章結(jié)合高校預(yù)算管理實(shí)情，深入分析新形勢下高校預(yù)算管理面臨的挑戰(zhàn)并提出優(yōu)化高校預(yù)算管理具體措施。

關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算管理 挑戰(zhàn) 優(yōu)化措施

本文系2014年度四川省教育會計(jì)學(xué)會研究項(xiàng)目《新形勢下我國公辦高校預(yù)算管理研究》（ZKYB2014-1-2）階段性成果

一、高校預(yù)算管理管理的新形勢及挑戰(zhàn)分析

（一）經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展，高校預(yù)算管理關(guān)注度高

知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會對高等教育需求急劇增加與高等教育資源供給嚴(yán)重不足的矛盾日益凸顯，如何提高預(yù)算管理水平，提高教育資源使用效率，使有限教育資源達(dá)到最優(yōu)配置成為高校財(cái)務(wù)管理的核心，也成為政府、社會等關(guān)注的焦點(diǎn)。另一方面，高校發(fā)展逐步面向市場，擴(kuò)大招生規(guī)模、開展校企合作、教育培訓(xùn)、招商引資及產(chǎn)學(xué)研結(jié)合等方式在拓寬資金來源渠道的同時(shí)，也使高校預(yù)算管理面臨更大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和受到更多內(nèi)外部利益相關(guān)者的關(guān)注和監(jiān)督。

（二）教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模大、來源廣，高校預(yù)算管理難度大

我國高等教育辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)張，教育經(jīng)費(fèi)投入相應(yīng)增加，且一直保持較高增長率，增長最快的2007年就達(dá)到了35.17%。另一方面，隨著教育體制改革的不斷深化，高校招生規(guī)模擴(kuò)大，其辦學(xué)方式，收入來源等日益豐富，尤其是地方高校得到當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)的資金支持。教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模大，來源廣，結(jié)構(gòu)多元化，如何管好、用好這些教育經(jīng)費(fèi)，確保使用規(guī)范、安全、有效，成為高校財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)，也增加了預(yù)算管理難度。

（三）政策環(huán)境變化，高校預(yù)算管理要求高

2000年開始，以國庫集中支付、政府收支分類、 部門預(yù)算、政府采購、非稅收入管理、國有資產(chǎn)管理等為主的財(cái)政改革陸續(xù)實(shí)施并不斷深入推進(jìn)，使高校預(yù)算管理面臨新挑戰(zhàn)。財(cái)政部門大力推進(jìn)科學(xué)化、 精細(xì)化管理， 強(qiáng)化基礎(chǔ)管

理和基層建設(shè)工作，在細(xì)化預(yù)算編制、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、統(tǒng)籌使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、推進(jìn)績效考評、加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面，對高等學(xué)校預(yù)算管理提出了新的要求。 2013年正式實(shí)施的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》更是作出明確規(guī)定：預(yù)算編制。將“所屬的各級預(yù)算必須各自平衡”改為“高等學(xué)校預(yù)算應(yīng)當(dāng)自求收支平衡”，強(qiáng)調(diào)收入預(yù)算要“積極穩(wěn)妥”，支出預(yù)算預(yù)要“統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約”；更強(qiáng)調(diào)預(yù)算的整體平衡性；預(yù)算審批。將預(yù)算審批機(jī)構(gòu)由“最高財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)審議”改為“領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議”，強(qiáng)調(diào)預(yù)算決策的民主性；預(yù)算調(diào)整。對上級或財(cái)政補(bǔ)助的預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限由“報(bào)請主管部門或財(cái)政部門調(diào)整”改為“報(bào)主管部門審核后報(bào)財(cái)政部門調(diào)整”，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的剛性，重視對預(yù)算調(diào)整的審批控制；績效評價(jià)。正式提出高校預(yù)算績效評價(jià)的理念，要求對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析和評價(jià)。

二、高校預(yù)算管理存在的問題

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，全員參與意識薄弱

我國高校自主理財(cái)和預(yù)算管理意識逐漸增強(qiáng)，但缺乏戰(zhàn)略性和前瞻性，與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)。實(shí)際操作中，預(yù)算工作主要是財(cái)務(wù)部門及個(gè)別人員參與，教學(xué)、科研、后勤等職能部門未主動參與到預(yù)算編制的過程中來，而是被動接受學(xué)校下達(dá)的指標(biāo)；即使參與其中，也未認(rèn)真考量學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)等，“預(yù)算就是要錢、要指標(biāo)”的觀念仍然存在。大部分高校的預(yù)算工作由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)，沒有專門的預(yù)算管理委員會等類似獨(dú)立的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，存在主要領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)的情況。這就給財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)的預(yù)算編制及管理增加了阻力，影響預(yù)算的科學(xué)性和客觀性。在預(yù)算執(zhí)行過程中，存在預(yù)算執(zhí)行部門管理薄弱，不明晰本部門的職責(zé)和權(quán)限，盲目開支預(yù)算經(jīng)費(fèi)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成經(jīng)費(fèi)開支不合理的問題。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)，編制內(nèi)容不全面

“基數(shù)+增長”和“零基預(yù)算”是我國高校預(yù)算編制兩種主要方法。“基數(shù)+增長”的增量預(yù)算以上年度預(yù)算額為基數(shù)，按照一定增長比例確定本年預(yù)算額。這簡單易行，但不考慮往年決策的正確性與合理性，增長比例根據(jù)經(jīng)驗(yàn)或大致估計(jì)確定，使預(yù)算失去合理性和科學(xué)性，不能達(dá)到有效配置資源的目的。部分高校采用“零基預(yù)算”，但缺乏完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制和績效考評機(jī)制，效果有待提升。高校辦學(xué)資金收支渠道越來越多元，高校很難將所有經(jīng)濟(jì)活動和資金收支納入學(xué)校的統(tǒng)一預(yù)算，如校辦產(chǎn)業(yè)資金、獨(dú)立學(xué)院資金以及貸款資金等。內(nèi)容不全面，預(yù)算無法客觀反應(yīng)學(xué)校整體資金運(yùn)行情況及財(cái)務(wù)狀況全貌，不利于學(xué)校綜合利用各類資金進(jìn)行有效資源配置，資金使用效益無法提高。

（三）預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)，控制力度不夠

高校學(xué)期年度與會計(jì)年度劃分差異，使預(yù)算的下達(dá)時(shí)間與高校具體的業(yè)務(wù)需求時(shí)間點(diǎn)不同，某些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)已發(fā)生但預(yù)算未下達(dá)，有時(shí)預(yù)算下達(dá)了要求一定期限用完，而又沒有重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生，這就導(dǎo)致了“年初爭預(yù)算，年底突擊預(yù)算”現(xiàn)象的出現(xiàn)，使預(yù)算管理在年初和年末的特殊時(shí)期失去了控制意義。此外，部分高校預(yù)算執(zhí)行的控制和調(diào)整不嚴(yán)格，彈性大，出現(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)的現(xiàn)象。學(xué)校內(nèi)部缺乏嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整制度，預(yù)算調(diào)整審批程序不嚴(yán)格，導(dǎo)致超支和亂用預(yù)算現(xiàn)象發(fā)生，失去預(yù)算的控制性和權(quán)威性。部分高校重視校級重大項(xiàng)目的預(yù)算管理，對二級學(xué)院的預(yù)算項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格管理和監(jiān)督。

（四）預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制缺乏，預(yù)算執(zhí)行效果不佳

我國高校仍是投入為主的傳統(tǒng)預(yù)算觀念，忽視預(yù)算產(chǎn)出的重要性，未有效對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、差異、效果等進(jìn)行考核和評價(jià)，也不對相關(guān)人員和部門進(jìn)行問效、問責(zé)。缺乏預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制，沒有明確的績效目標(biāo)作指引，部門并不清楚目標(biāo)責(zé)任，預(yù)算監(jiān)管人員業(yè)績不與工資績效掛鉤，也不對預(yù)算單位和執(zhí)行人的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲，導(dǎo)致部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)與發(fā)展目標(biāo)相脫離，與工作業(yè)績相脫節(jié)，導(dǎo)致各部門盲目爭搶預(yù)算資金，降低教育資金使用效益。

三、新形勢下高校預(yù)算管理的優(yōu)化措施

（一）領(lǐng)導(dǎo)高度重視，樹立全面預(yù)算管理觀念

高校預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)、龐大的工程，涉及到校內(nèi)多部門及人員，尤其是預(yù)算編制過程需要進(jìn)行多方面協(xié)調(diào)溝通，項(xiàng)目評審需要一定的專業(yè)知識，單靠財(cái)務(wù)部門組織和執(zhí)行受到很大制約。高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視，給予預(yù)算管理工作支持，以學(xué)校名義或成立專門預(yù)算委員會組織開展預(yù)算編制工作，組織協(xié)調(diào)各職能部門參與并配合，引導(dǎo)全員直接或間接參與預(yù)算編制，以學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)預(yù)算管理工作，樹立全面預(yù)算管理觀念，增強(qiáng)預(yù)算的權(quán)威性。全面預(yù)算管理要求高校在年度開始前完成本年的預(yù)算編制，做到校級預(yù)算和二級院系預(yù)算編制完整，收入、支出預(yù)算明確并嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的管理規(guī)定。因此，高校必須提前做好準(zhǔn)備工作，采取“項(xiàng)目庫建設(shè)”、“項(xiàng)目提前報(bào)備”等措施，保證有充裕時(shí)間編制科學(xué)預(yù)算，細(xì)化部門預(yù)算，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和前瞻性，盡量避免出現(xiàn)應(yīng)急項(xiàng)目資金需求。

（二）建立健全預(yù)算管理制度，保障預(yù)算編制規(guī)范性和科學(xué)性

高校應(yīng)采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制規(guī)范性和科學(xué)性。預(yù)算編制的規(guī)范性與科學(xué)性的關(guān)鍵是選擇合適的編制方法，科學(xué)合理安排預(yù)算，既要遵循預(yù)算編制的基本原則，又必須符合財(cái)政支出全面預(yù)算要求，與財(cái)政預(yù)算全面接軌。在編制預(yù)算時(shí)，必須優(yōu)先考慮和保障學(xué)校重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，如基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)。其次應(yīng)盡量采用“零基預(yù)算”法進(jìn)行編制，對基本項(xiàng)目的預(yù)算制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，對項(xiàng)目支出的預(yù)算全面考量，嚴(yán)格年末未結(jié)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)審批手續(xù)。最后要合理安排預(yù)算，在保障收入預(yù)算和支出預(yù)算基本平衡的狀態(tài)下，細(xì)化項(xiàng)目支出。完善的制度依據(jù)和科學(xué)的預(yù)算編制方法有助于提高預(yù)算編制規(guī)范性和科學(xué)性，有助于保障預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行效果，有助于科學(xué)合理的安排資金，最優(yōu)化配置教育資源。

（三）嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整機(jī)制，確保預(yù)算執(zhí)行的剛性

高校預(yù)算方案一經(jīng)確定，不得隨意變更。各部門應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算，財(cái)務(wù)部門嚴(yán)格掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，嚴(yán)格執(zhí)行“一支筆”審批制度，對預(yù)算任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格控制，保證項(xiàng)目支出有嚴(yán)格審批程序和管控方式。財(cái)務(wù)部門有權(quán)拒絕執(zhí)行超預(yù)算、無預(yù)算開支，確保支出不突破年初預(yù)算。對重大事項(xiàng)或政策變化需要調(diào)整預(yù)算的情況，要嚴(yán)格執(zhí)行新制度規(guī)定，報(bào)請主管部門教育廳審核，并向財(cái)政部門備案。內(nèi)部預(yù)算調(diào)整，還應(yīng)建立完善的校內(nèi)預(yù)算調(diào)整辦法，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整審批程序，根據(jù)調(diào)整內(nèi)容、調(diào)整金額及調(diào)整幅度大小等因素報(bào)請相應(yīng)的職能部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批，有重大影響的調(diào)整還需經(jīng)校黨委會議、校長辦公會等審批。為確保預(yù)算執(zhí)行的剛性和執(zhí)行進(jìn)度，高校還應(yīng)做好財(cái)務(wù)信息公開，及時(shí)公布預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，鞭策和警示預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢的責(zé)任部門；充分發(fā)揮審計(jì)部門的內(nèi)部監(jiān)督作用，連同審計(jì)等相關(guān)職能部門對重要項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤和共同監(jiān)督。通過嚴(yán)格算調(diào)整審批程序和有效監(jiān)督，保障預(yù)算執(zhí)行的剛性、確保預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和效率。

（四）實(shí)行預(yù)算績效評價(jià)，提高預(yù)算執(zhí)行效果

預(yù)算績效評價(jià)可調(diào)動校內(nèi)各單位參與預(yù)算管理的積極性和主動性，新制度明確規(guī)定對預(yù)算進(jìn)行績效評價(jià)，高校應(yīng)采用績效評價(jià)手段來提升預(yù)算管理效能。實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)，不是簡單考核結(jié)果，而是事前引導(dǎo)、事中控制、事后反饋的全過程管理。首先，要根據(jù)國庫集中支付制度和財(cái)政資金績效評價(jià)體系要求建立科學(xué)系統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)體系，注意評價(jià)指標(biāo)體系的建立必須考慮學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)，引導(dǎo)執(zhí)行單位及個(gè)人向?qū)W校發(fā)展需要的方向執(zhí)行。其次，要注重預(yù)算執(zhí)行的過程控制，隨時(shí)跟蹤預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，定期將預(yù)算執(zhí)行信息反饋給決策層及相關(guān)部門，維護(hù)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。這就要求學(xué)校建立以財(cái)務(wù)部門為中心，上通決策層，下聯(lián)各學(xué)院、部門的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞和反饋體系。最后，要嚴(yán)格按照績效評價(jià)指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行客觀公正評價(jià)，完善相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施并落到實(shí)處，激發(fā)各部門按預(yù)算有計(jì)劃、有步驟地安排和組織教學(xué)科研工作。通過執(zhí)行情況與目標(biāo)對比分析，發(fā)現(xiàn)高校管理運(yùn)行和預(yù)算執(zhí)行中的偏差，為下一年度預(yù)算編制和高校管理工作提供參考。配套獎(jiǎng)勵(lì)措施和問責(zé)機(jī)制完善并落到實(shí)處是績效考評效果的保障，對預(yù)算執(zhí)行效果好的單位和個(gè)人應(yīng)給予一定考核加分或資金獎(jiǎng)勵(lì)；對于執(zhí)行效果差出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)及流失的情況，要禁止、警示甚至給予一定的懲罰。

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