傳媒產業融合的規制分析及政策建議

中南財經政法大學經濟學院 唐堅

傳媒產業融合的規制分析及政策建議

中南財經政法大學經濟學院 唐堅

摘 要：融合與重組已成為當今傳媒行業的主題，在推動文化產業快速發展的同時，也給傳媒行業政府規制的適用性提出了挑戰。本文從經濟、文化、技術、資本、業態等5個角度介紹了當前傳媒行業融合的方向，分析了當前相關領域政府規制中存在的問題和弊病，并針對性地提出了政府規制的調整方向，希望給政策制定者提供一定的啟示。

關鍵詞：傳媒業 融合 政府規制

1 傳媒融合的概況

1.1 傳媒與經濟融合發展

在經濟發展中，傳媒有著重要的輿論輻射作用，與此同時，傳媒業本身就是我國產業經濟的重要組成部分。作為國家軟實力的一部分，傳媒業的健康發展需要硬實力的支撐。

傳媒產業的資源可以分為有形資源和無形資源，其中管理水平、組織文化、規章制度以及企業的品牌形象都屬于傳媒產業的無形資源，而財力、人才、信息、物資、信息和受眾資源則屬于有形資源。由于資源的稀缺性，傳媒產業為了盡可能地獲取競爭優勢，就必須對已有的傳媒資源進行有效的整合，以實現范圍經濟和規模經濟，這也就是傳媒融合的經濟學動因。由于在一家公司內部可以共享資源，所以由一家媒體集團同時生產紙質新聞產品和電子產品兩種就會比由兩家媒介分別生產的效果要好。不同媒體企業間的融合可以獲得范圍經濟與規模經濟，這對于新興媒體也同時通過諸如電子雜志、新聞，手機視頻電視等的開發，可以實現對媒體資源的充分利用。隨著媒體產品的多樣化，組織經營范圍的拓展，傳媒組織的成本得到降低，改善媒體企業的經營范圍和規模。

總的說來，經濟發展促使傳媒行業的融合，媒體傳播又在無形中推動了國家經濟實力的提升，二者相互影響、相互促進，最終實現經濟和傳媒的互融合作。

1.2 傳媒與文化互相滲透

傳媒除了要利用一定媒介將信息進行傳播外，還要保證其思想意識形態的特征。隨著傳媒產業的不斷發展，電視業以及電影業等大眾傳媒產業的發展促使了傳媒業與文化的互相滲透。所謂文化滲透，就是帶有文化特質的東西逐步融入到傳媒產業中。由于大眾傳媒的便捷性，文化產品可以更為快速地獲得傳播，對受眾的人生觀、價值觀和世界觀產生影響；反過來，文化產品的深刻性又可以提高媒介產品的質量，幫助傳媒企業維護現有用戶群，吸引新的用戶群。當然，這也在一定程度上對傳媒企業的內容選擇、管理能力提出了挑戰，要極力避免消極、腐敗的思想觀點通過自身渠道傳播出去。

1.3 傳媒與技術互動發展

媒體行業在構思、撰寫、制作、印刷、批量生產、發行到最終的服務都與信息技術關聯緊密?？茖W技術的重大飛躍，對傳媒行業的傳播方式、發展模式、消費途徑和表現形式都具有革命性的影響。在科技改革時，加快促進科技與媒體傳播的融合對傳媒的發展十分有效。產業的狀態和載體的創新，對傳媒業有很重要的影響。近年來，信息傳播科技手段急速發展，技術意味著渠道，依靠技術發展，便可以拓寬渠道，提高信息傳媒的傳播效率。尤其在網絡時代，傳媒受到計算機、大數據、云計算等這些技術的影響獲得超乎想象的變革。

由于網絡和數字化技術的發展，使得傳統的傳媒業使用的傳播方式受到了沖擊，從另一角度來說，對于傳媒業的發展也提供了一種更為有效的選擇，使用互聯網的傳播方式，在降低傳媒業傳播成本的同時，還能給大眾提供更加豐富多彩的咨詢，因而傳媒業與數字技術的融合可謂水到渠成。數字技術對于傳統傳媒業的沖擊以及帶給傳媒業新的選擇，促進了傳統傳媒與網絡數字化的互動發展，這必將給大眾呈現一種更加絢麗的數字傳媒方式。

1.4 傳媒與資本相互結合

傳媒和資本的結合主要表現在越來越多的傳媒企業通過發起上市和“借殼”上市而進入資本市場。其中，出版傳媒企業發起上市可以使其完成公司制度的改造、開放拓寬融資渠道并且可以使其成為真正的市場主體。公司上市后，其投資者涉及到不同的領域和產業，民間資本的投入合作就是其中之一。民間資本可以參與出版媒體的經營活動的新辦法和新舉措是在新出臺的一些相關政策方針中提出并得到支持的，按照該實施細則，出版傳媒企業可以開展與民間資本在項目、產品以及資本等方面的多層次合作。

在我國，傳統的傳媒是要依賴政府財政撥款來支持的，而現在媒體依靠廣告和發行市場等的發展已經實現了獨立，可以經營自主、盈虧自負，然而這種情況下媒體發展的增長速度卻是比較慢的；而如果媒體進入資本市場，依靠社會的推動，就可以實現快速的增長。

1.5 傳媒內部之間存在融合

隨著改革開放，我國經濟的飛速發展促進了文化產業迅速發展，其中傳媒產業已邁入了結構整合重組的階段。大眾傳媒產業在結構重組的過程中實現了產業擴大、資源配置優化升級的發展。

在大眾傳媒產業中，報紙雜志屬于最接近于老百姓的媒介，這些傳媒介質被稱之為平面媒體。深圳的特區報業和商報之間的融合堪稱平面媒體整合的典范，特區報業下屬有中英文七個小的報紙，且發行量和收益巨大，而商報則包含三大報紙，這樣強強聯合的重組后，使得新的報業集團有了大量的運作資本，實現了規模經濟，促使其成為深圳報業乃至整個廣東省的龍頭老大。跟平面傳媒產業一樣，電子傳媒也邁出了重組的步伐。以影視業為例，電視有線和無線的融合，國外電視頻道的引入，各地區優秀電視臺向央視的挑戰等，都是重組的表現。

2 當前我國傳媒產業的規制困境

傳媒融合在推動文化市場發展的同時，也給相關政府規制提出了新的挑戰，很多原本適用的規制體制，已不能很好地給融合中的傳媒產業提供政策支撐，甚至在一定程度上成為傳媒業后續發展的阻礙，下面具體介紹當前我國傳媒行業規制的體制約束與規制困境。

2.1 規制部門之間存在權限沖突

我國政府規制機構的職責始終定位于“管辦合一”，而正是這種職責定位造成了各個規制部門之間的權限沖突。事實上，任何行政機關同其他職能部門之間都存在著或多或少的職能交叉銜接問題，由于規制主體職能定位的交叉性及模糊性，部門之間的權限沖突可能一觸即發。權限沖突的形式多種多樣，既有執法部門之間因權力劃分引發的積極權限沖突，也有對行政相對人的請求互相推諉的消極權限沖突。這些權限沖突逐漸呈現公開化的特征。究其原因，從根本上講正是因為分工協作問題和利益分配問題。

2.2 傳媒角色定位的搖擺對產業發展的約束

當前我國傳媒業實行的管理體制是中央同地方共同領導及管理，也就是說中央同地方之間的管理地位應當處于平等地位。然而，實際并不是這樣，以廣電總局為例，其行政管理部門與電視臺之間存在著直接的上下級關系，實行的是“局臺合一”的機構體系。此外，市場發展進入90年代后，傳媒業開展產業化經營活動，這造成傳媒業普遍存在著“政事不分”及“政企不分”的現象，傳媒行業的角色定位始終不明確，這在一定程度上約束著產業的發展。

2.3 行政壟斷問題的廣泛存在

傳媒行業的行政壟斷主要集中在四個方面，即市場份額、行業資源、行業競爭的同質化以及與電信的非對稱進入。我國傳媒領域現行的實施政府規制的機構設置，大多集中在工業與信息化部、新聞出版總署、廣電總局以及各級地方政府相關機構等，并且這些管理機構的同時擔任多項職責，很容易受到各方利益的影響，進而對政府規制的公平性及公正性帶來不良影響。

3 產業融合背景下我國傳媒產業政府規制的調整與完善

3.1 推動傳媒事業和企業的分離

就目前而言，我國的傳媒市場事業單位和企業并存，這在一定程度上導致了不公平問題的發生，規制實施過程中存在著向事業單位傾斜的現象，阻礙了傳媒市場的健康發展，推動事業和企業分離以及事業單位改制成為當務之急。

3.1.1 從部分剝離到整體轉制

我國的文化產業在本質上主要分為營利性機構和非營利性機構，為更好地對文化產業進行管理，我國當前推行的管理辦法是將文化產業中營利性的廣告類內容和非營利性的傳播類內容分開管理，即對文化產業中的盈利機構徹底實行企業的管理模式，而對新聞業、出版業等對國家政策以及人民群眾的思想觀念能夠產生較大影響的產業則依舊采取事業編制的管理模式。這種管理模式在順應我國國情的同時，也促進了文化產業的發展。但其同時存在著一些弊端，例如在新聞行業實行新聞內容與新聞業經營分開管理的模式，不僅會降低企業在整個行業中的競爭力，而且會造成管理部門之間職責不清等問題。文化企業的商業性和社會性是其固有的兩種屬性，二者相輔相成，互相影響，強行將其分開、實行完全不同的管理模式，這種不徹底的部分剝離必定會導致企業的畸形發展。因此需要實現部分剝離向整體轉制的轉變。

所謂整體轉制，即使傳媒產業中的企業獲得獨立經營的權利，這種管理模式因不受產權制度和企業制度之間矛盾的影響而對增強傳媒公司在行業中的競爭優勢、促進傳媒業的發展發揮著重要的作用。這種管理模式不僅解決了文化企業管理部分剝離所造成的問題，也促進了傳媒業在市場上的管理獨立以及傳媒業和其相關產業的融合，有利于實現多地區、多領域的管理模式，促進資本和各種產業資源的有效利用，同時也增強了國家對媒體的控制和監督力度。

3.1.2 積極推行制播分離

所謂制播分離，即將文化產業的內容生產和內容傳播分開管理經營。這種管理模式能夠促進文化產業的順利健康發展。在傳媒業同其他產業進行融合的過程中，擔任著重要角色的電視業應當采取這種管理模式，即將節目制作和節目傳播分開經營。采取這種分開管理的模式，有助于明確員工之間的分工，形成良好的監督和競爭機制，提升電視節目質量，減少資源浪費，促進傳媒業的發展。當前我國傳媒產業中的許多職能部門并不具備獨立的經營模式，在市場上的競爭力較差，加之我國很多傳媒企業與政府的關系密切，為推行制播分離造成一定困難。要想增加制播分離管理模式的推行效果，應當從以下三個方面入手：一是明確傳媒業在管理、運行、銷售等環節的操作運行流程；二是在傳媒業中實行企業式的管理，充分利用市場經濟的優勢，在自身發展的基礎上努力創造出質量更高的文化產品；三是積極與相關產業進行融合，擴大經營規模和管理領域。

3.1.3 積極探索特殊管理股制度

目前有許多企業實行著“金股”制度，而所謂金股，即能夠產生巨額盈利的股份，金股的持有者擁有著對企業決策的最終決定權。國家在實行傳媒行業中的國家控股企業的專職管理時，可以借鑒金股制度，即令政府持有傳媒業企業的金股，使政府掌握企業的最終決定權。我們將這種改革制度稱之為特殊股管理制度。在國家控股公司實行特殊股管理制度，可以在保證國家對公司的絕對決定權的前提下，使公司的自由股份最大化，對引入外界資本提供更大的空間，使得公司的資本組成更加豐富，使企業的管理模式更接近獨立經營。

3.2 建立適應產業融合需求的規制

3.2.1 放松規制和抑制壟斷并行

當前正處于傳媒業同其他產業(主要為電信行業)進行積極融合的階段，但因為傳媒和電信行業所追求利益目標的不同，兩行業很難在利益方面達成一致，以致形成了看似松弛、實則堅固的行業壁壘。為了實現行業之間的融合，放松規制，打破壁壘勢在必行。為了打造開放競爭的市場格局，利于廣電和電信企業對其業務進行交叉經營，具體做法包括對《電信業業務分類目錄》進行修訂，剔除基礎電信業務中的妨礙“三網融合”和文化信息產業繁榮的業務等。

另一方面，傳媒業中存在著由于管理機制的特殊以及固有利益格局的僵化導致的區域壟斷，以及各地區參差不齊的整合運營能力及社會資源在發展規模、質量和速度方面形成的較大差距。因此，打破各成一家的利益體系，破除區域壟斷，促進合作領域的擴大開放，實現要素全面流動，有助于達到優勢互補、合作共贏的目的。

從表面上看，放松規制與打破壟斷是矛盾對立的，但實際上，兩者是相輔相成互相促進的，對妨礙融合規制進行放松，對區域壟斷進行破除，從而達到產業布局的平衡，營造公平的、統一的、全國性的產業發展氛圍。

3.2.2 做到內容監管和傳輸經營分開

當前對中國傳媒的規制有兩個方面的要求，一是在確保意識形態安全的前提下實現產業的發展，二是實現管理模式從縱向管理向橫向分層管理的轉變。實現上述兩個要求的根本是采取劃分層次、側重不同的管理模式。傳媒行業可以劃分為網絡層和內容層兩個層次，其中網絡層需要放松規制，側重產業發展，而內容層則需要把握意識形態領域的話語權、領導權以及管理權，側重政治責任的保護。

在內容層的監管方面可分為兩個層次，一是沿用原有的監管體系，即新聞出版廣電局以及黨委宣傳部等機構發揮監管作用；二是在原有的監管體系之下再進行拓展，設立可以對獨立內容進行監管的新機構。而在傳輸網絡層方面，由于其涉及意識形態問題較少，因而其不需要嚴格管制，可進行適當的放松規制，通過競爭促進產業發展。實現內容監管與傳輸經營的分開管理，能夠在保證節目的引進、編碼以及播出等生產環節規范進行的基礎上，加速傳媒產業的多元化發展。

3.2.3 建立獨立的規制機構

對工業和信息化部門進行橫向分層管理，可以下設“國家廣電通信委員會”或“國家廣電通信辦公室”，管理通信網、廣播電視網以及互聯網，該機構管理的權限、職責以及邊界可以利用相關法律來進行確定。在國家新聞出版廣電總局可以下設“內容監管委員會”，輔助黨委宣傳部進行監管終端內容。從其他國家實施行業融合監管的經驗來看，例如美國的聯邦通信委員會，英國的通信辦公室，我國也可以根據自身情況進行橫向分層管理，合并或重組新聞出版、信息產業和廣播電視的主管部門，“網絡監管委員會”和“內容監管委員會”也可以進行合并管理。

3.2.4 健全法律法規，加強知識產權保護

我國目前已經出臺了一些監管傳媒內容的相關法律法規，如2003年頒布的《通信法》，該法規實現了三網在法律層面的改革將原來的五大管理機構統一設立為通信管理局；又如2009年頒布的《電信條例》，盡管該法規存在不能依據其他法律進行矯正以及很少涉及“三網融合”領域的缺點，目前仍在使用當中。但是我國特殊的國情導致了傳媒內容監督專門法的缺失以及出臺《新聞法》、《出版法》的困難，以《中國電信法》為例，該法律自1980年開始起草，至今仍未出臺，而在加速發展“三網融合”、設立監管機構及其職責等領域，都依賴于該法律的出臺。因此，加強傳媒內容監管相關法律法規的建立健全迫在眉睫。

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作者簡介：唐堅(1973-)，男，中南財經政法大學經濟學院博士研究生。

中圖分類號：F208

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)04(b)-123-04