安溪縣水庫外遷移民養老保險制度建設思考
——以華新社區移民安置點為例

王雅鳳，鄭逸芳

(福建農林大學公共管理學院，福建 福州 350002)

安溪縣水庫外遷移民養老保險制度建設思考
——以華新社區移民安置點為例

王雅鳳，鄭逸芳

(福建農林大學公共管理學院，福建 福州 350002)

該文以安溪縣鳳城鎮華新社區移民安置點為例，通過調查問卷方式調查分析了華新社區移民安置點養老保險現狀，總結了華新社區移民安置點在養老保險制度建設方面存在的問題，提出在當前城鄉養老保險制度不斷健全的背景下，要結合庫區移民安置地的特點，探索出適合該地區發展的養老保險制度，并對當前的養老制度進行創新、完善，以期為水庫外遷移民的可持續發展提供長遠保障機制。

水庫移民；養老保險制度；可持續發展

近幾年，我國修建了大量的水利水電工程，由此出現了一支龐大的移民隊伍。從有關部門收集到的資料來看，水庫的修建使得1800多萬的庫區居民搬遷離鄉，時至今日我國已對2600多萬人進行了搬遷安置，其中農村移民達2288萬人，占移民總數的90%[1]。相對于其他社會群體而言，庫區移民在因遷移而失去房屋、土地等財產后更可能遭受貧困，他們的生活保障問題也可能變得更為嚴峻。因此，在水庫移民安置地區建立適合移民特點的養老保險模式，不僅能使移民的基本權利得到更好的保障，而且能夠穩定移民內心焦躁不安的情緒，減少移民對未來的擔憂并抑制新的社會問題的產生，進而促進水利工程建設與庫區移民權益保護協調穩定地發展。

安溪縣鳳城鎮華新社區是20世紀90年代以來安溪縣庫區移民搬遷安置較為典型、也是較為成功的一個案例。為了了解華新社區移民參加養老保險的特點和存在的問題，筆者深入社區實地調查，于2013年3月通過發放問卷和訪談等方式調查走訪了安溪縣政府相關部門及該社區居委會和居民，共發放問卷100份，收回有效問卷89份。其中，調查問卷、統計資料、訪談均采取不記名的方式。

1 華新社區移民安置點基本概況

華磜村是藍田水庫的下游地區，該村共有558戶3465人，村民大都從事農業生產，主要是種植和加工茶葉。由于藍田電站工程的修建，村民的房屋、農田和茶山大都被淹沒，據有關資料顯示，被淹沒的房屋面積達2萬多m2、農田和茶山面積680 hm2、村里的廠房1個。除少數老人投靠親友外，該村的居民大都搬遷到安溪縣新躍街華新社區安置點，初期統計共有463戶2868人，其中老年人有654人。華新社區是藍田電站移民安置的主要聚集地，由于政府的后期扶持，該社區被評為2009年度“平安庫區”先進集體，因此，以該移民安置點為例來研究庫區移民的養老保險制度具有較強的典型性。

2 華新社區移民安置點養老保險現狀

搬遷初期，由于政府關于養老保險制度的政策法規尚不明確，華新社區移民的養老方式主要以家庭養老為主，整個社區參加養老保險的人數屈指可數，只有幾個離休干部領取了養老金。20世紀90年代末，安溪縣政府為了貫徹526號《關于設立水電站和水庫庫區后期扶持基金的通知》精神，出臺了相應政策加大對華新社區后期建設的扶持，對于華新社區中年齡在60周歲以上且沒有生活來源的老人每人每月給予65元的養老補貼。不久，安溪縣政府又相繼出臺了《關于安溪縣水庫移民社會保障辦法》和《安溪縣政府辦公室關于村干部參加靈活就業人員基本養老保險的通知》，提出：凡是符合規定條件的移民老人以及庫區移民中的離任村干部、鄉村教師等群體參加養老保險都將試行優惠政策。此外，通過實地調研，認為該社區養老保險的特點如下：

2.1 參保模式多元化

安溪縣只是將目前實行的幾種養老保險模式(主要包括城鎮職工養老保險、城鎮居民養老保險和新農保)與庫區移民安置地的實際情況相結合，并沒有建立庫區移民專門的養老保險模式。主要體現為以下3種形式：一是參加縣城靈活就業人員的基本養老保險。移民中已經離任的村干部、鄉村教師和自由職業等群體都可以參加這種養老保險模式。二是參加城鎮職工基本養老保險。移民群體中在安溪縣城有固定工作的人可以按國家相關規定參與職工養老保險。三是參加新型農村社會養老保險。參加的群體主要是從事農業生產及無固定工作的移民。

2.2 養老保險工作的開展受移民人口結構的影響

人口結構對養老保險的影響主要體現在年齡結構和學歷結構上。從年齡結構來看，隨著人口老齡化速度的加快，華新社區老年人的數量也在增加。而在華新社區參加養老保險的移民中，在一定年齡段(主要是指75歲以下的年齡段)內，移民養老保險的參與率隨著年齡的增加而上升。雖然新型農村社會養老保險規定60歲以上的老年人不用繳納保險費，但是不同的地方實行不同的政策，安溪縣實施的則是捆綁政策，即只有家人都繳納了保險費，家中60歲以上的老人才可以無需繳費并可享受每人每月領取55元養老金的待遇。調查顯示，處于50～75歲年齡段的移民中，有92.8%的人表示參加了養老保險，而50歲以下的年齡段中養老保險參保率只有48.9%。從學歷結構來看，華新社區移民的學歷越高，參加養老保險的比例也越大(表1)。通過進一步的訪談發現大專及以上學歷的移民由于有著較為穩定的工作，他們所在單位都已幫他們辦理了養老保險。

表1 華新社區移民參加養老保險調查情況

注：數據根據調查問卷整理獲得。

2.3 “政府應在養老保險工作中發揮主導作用”成為大多數移民的共識

調查發現，當被問到“你認為哪個部門對養老保險制度的建設作用最大？”的問題時，參加調查的移民中有74.2%的人選擇了政府。同樣的，在“你是從哪些途徑獲得養老保險相關政策信息？”的問題上，高達68.5%的人選擇了從政府部門獲得的信息。調查數據顯示，政府在養老保險制度構建中的主導地位是不可替代的，并且社區中大部分移民對政府在養老保險方面發揮的作用還是持肯定態度的。

3 華新社區移民養老保險制度建設面臨的問題

水庫外遷移民應對老年風險的方式是以家庭土地保障和鄰里互助為主體，以商業保險和社會保險為補充，但是考慮到水庫移民在某些方面的特殊性，現行的庫區移民養老保險模式還不完善，各種問題層出不窮，部分移民老人的物質和精神生活需求仍無法得到較好的滿足[2]。

3.1 移民養老保險體系缺乏科學統一的規劃，保障內容單一

調查發現，專門適用于水庫外遷移民的統一的養老保險體系目前在安溪縣尚未建立，而與之配套的政策法規更是寥寥無幾，而且由于現行的幾種養老保險模式尚未形成統一的標準，不同移民群體由于參加不同的養老保險模式出現了權利和義務不對等的現象，相同的繳費水平情況下收益卻存在較大懸殊，這極大影響了移民參加養老保險的積極性。

當前我國還未建立針對移民的養老保險模式，對移民養老保險情況的關注也較少，主要局限于資金方面[3]。與其他社會群體的老年人相比，遷移老人在醫療保健、精神文化生活和其他公共服務方面的需求更大。首先，庫區移民安置點的醫療衛生保健無法滿足移民的需求。調查顯示，在被問到“您認為在遷入地看病買藥是否方便？”的問題時，只有13.5%的人認為方便，而有36%的人則認為很不方便。筆者實地走訪了華新社區周圍商鋪，發現華新社區內的藥店、診所規模都較小，醫療設施不完善，庫區移民遇到疾病都要到縣里較大的醫療機構進行就診，移民雖然有參加新型農村合作醫療保險，但是保障水平不高，無法真正滿足移民養老醫療保障需求。其次，移民老人的精神文化生活沒有受到足夠重視，社區中有67.4%的人反映該社區沒有建立專門的老人活動中心。華新社區內關于移民老人的精神文化活動也嚴重缺乏，大多數移民老人只能待在家中，除了家人以外很少與其他人進行交流，移民養老保險的內容出現單一化的局面。

3.2 政府在養老保險方面的責任意識不強

通過調查得知，被訪問的移民中多達82%的人對自己未來的養老問題感到擔憂，當被問到“對政府在移民養老工作中所承擔的責任是否滿意？”時，只有17.9%的移民感到滿意，31.4%的人感到不滿意，而希望日后政府能夠改進工作的受訪者人數達到了40.4%，水庫移民安置點參加養老保險人數遠低于其他社區。調查數據顯示，水庫移民在參加養老保險方面具有強烈的要求，但也從另外一個側面反映了在處理庫區移民安置問題時，政府部門應著重考慮移民這一特殊群體整體的長遠利益，更加注重實效。

3.3 社區中參保移民年齡結構不平衡

根據調查分析，華新社區中參加養老保險人群的年齡結構呈現失衡的情況。通過隨機調查華新社區100名18歲以上不同年齡段的移民，在有效調查走訪的89名中，處于18～50歲年齡段的有49名，其中已經參保的有24名；處于50～75歲年齡段的有28名，其中已經參保的有26名；而處于75歲以上年齡段的有12名，其中已參保的有9名。調查可知，在50～75歲年齡段的移民中，有92.8%的人都參加了該地區的養老保險，但是50歲以下的青壯年和75歲以上的老年人的參保率則分別只有48.9%和75%。

存在這種差異的原因主要有：(1)50歲以下的青壯年認為自己還年輕力壯，現在談論養老問題還為時過早，大部分外出務工的青年人希望趁現在還有能力的時候進行打拼，為自己今后生活積累資金的同時亦能在大中城市中占有自己一席之地，之后便能夠參加城鎮企業職工的養老保險，享受更高的待遇；(2)一些移民家庭收入來源很少，家庭人口又多，無法承擔所有人的養老保險費，他們大都選擇將有限的積蓄用在對養老保障有迫切需求的老年人身上，因此就出現其余成員無法參保的情況。

3.4 移民養老保險制度建設缺乏有效的資金保障

數據顯示(圖1)，華新社區移民的收入要高于本縣農村居民。然而，通過對安溪縣統計局的年報資料的分析整理發現，現在華新社區居民的收入中有12%的收入來源于轉移性收入，如政府的后期扶持費、土地補償費等(圖2)。占比較高的轉移性收入實際上反映了移民通過自身生產勞動所獲得的收入不足這一問題，同時政府對庫區移民的安置扶持工作并不是永久的，總會有完成的時候。當政府的安置工作結束后，移民的轉移性收入就會逐漸減少，這將會使移民的收入構成發生變化，可支配收入會隨著轉移性收入的減少而下降，由此可能造成移民沒能力繳納保險費用，出現參保率降低甚至是退保的現象[4]。這將給移民安置點養老保險制度的建設和可持續發展帶來巨大的資金難題。單純地依靠國家和政府的財政支持而缺少移民自身的養老保險繳費收入，將無法為日后養老保險資金的充足提供有力的保障。

3.5 “空巢”老人問題嚴重

在隨機抽樣調查的89份有效問卷中，有72個調查對象表示家中有老年人，而在這些家庭中子女不在老人身邊的達到了39個，這意味著社區中有54.2%的老人是一個人居住的，空巢居住率達到了一半以上。通過訪談，筆者了解到造成空巢老人現象嚴重的原因主要是生產生活方式的轉變。由于青壯年的思想觀念發生了變化，移民老人的子女大都選擇外出打工尋找新的出路，移民老人的生活起居便無人照顧。一些空巢老人身體狀況差、行動困難、防犯風險的意識也比較弱，安全問題對于空巢老人來說是一個巨大的隱患。此外，由于子女都不在身邊，空巢老人的生活條件大都比較差，他們對生活質量的要求也較低，更談不上精神上的慰藉，因此，移民老人的養老需求在很大程度上無法得到滿足[5]。

圖1 2012年安溪縣各類群體收入情況

圖2 安溪縣華新社區移民收入構成

4 加強外遷移民養老保險制度建設的對策建議

4.1整合內外資源，構建立體化的移民養老保險體系

各相關職能部門應切實行動起來將華新社區所擁有的各類資源(包括人力、物力資源等)進行整合利用，并從該社區的實際情況出發，建立以政府為主導，以社區居委會和移民自身發展為輔助的多層次、多維化的移民養老保障體系[6]。

4.1.1 加大醫療衛生服務體系建設，為移民老人提供便利的醫療服務 針對調查中出現的高達40.4%的人認為社區醫療衛生服務體系很不完善的問題，相關職能部門要加大對庫區移民安置點醫療衛生保健事業的投入力度，整合相關資源，使各種醫療資源都能得到合理的優化配置，同時要對移民安置點的醫療衛生設施條件進行改善并安排專門的醫務人員和護理人員，為移民老人提供優質的醫療服務；建立移民老人身體狀況檔案制度，對老人的健康資料進行登記并記錄在冊[7]；采取向移民老人適度傾斜的保險政策、適當降低移民老人的參保費用和報銷“門檻”、提高報銷比例等優惠措施；對于患重病且家庭經濟困難的移民老人其醫療費用由縣政府財政支持，盡量減免移民老人的醫療費用，以減輕貧困家庭的經濟負擔。

4.1.2 充分發揮社區居委會的作用，開展多種形式的精神文化活動 社區村委會應該起帶頭作用，在社區中組織設立老年人活動場所，配備相關文化、娛樂活動設施(如棋牌社、歌舞廳等)，并安排專門人員進行管理以保證各項活動正常進行。社區相關工作人員對于老人們自己開發舉辦的各種強身健體、益智娛樂活動要給予引導和鼓勵，使移民老人的文化生活能夠更加豐富多彩，改變移民老人不愿踏出家門的情況[8]。同時，給予“空巢”老人特別的關注，注重他們的日常生活安全問題，引導他們加入老年活動中心，消除老人內心的失落孤獨感，使社區的移民老人都能過上一個快樂的晚年。

4.1.3 積極開展關愛老人的志愿服務活動 通過各種宣傳方式在社區中營造“尊敬老人，關愛老人”的和諧氛圍，積極開展各種幫助老人的活動，發動更多人參與到社區義工服務行動中來。對社區義工進行培訓，提高他們的素質技能，組織經過培訓的社區義工定期到移民老人特別是空巢移民老人的家中，關心他們的生活情況，傾聽老人的心聲，了解他們的難處，并幫助老人們解決生活中遇到的困難，讓他們能夠快樂地度過晚年生活[9]。除此之外，還應積極提倡鄰里間的友愛幫扶，宣揚“遠親不如近鄰”的觀念，鼓勵年輕鄰里對空巢老人的幫助和關愛。

4.2 擴大移民養老保險覆蓋范圍，促進參保移民年齡結構的均衡

為了改變當前出現的參保移民年齡結構失衡的困境，必須對移民進行全面的考察，從移民的實際情況出發，努力協調好不同年齡段移民的切身利益。(1)針對青壯年人而言，一是對于那些認為今后參加城鎮企業職工養老保險待遇更高因而現在不愿參保的外出務工移民，需要政府相關部門統籌全局，盡快建立不同養老保險險種之間的轉移銜接配套機制。同時，由于年輕移民有較強的流動性，政府應建立能轉移接續的養老保險個人賬戶[10]；二是對于那些因家庭收入來源少、儲蓄不足而致家中年輕人無法參保的困難家庭，政府應完善移民就業服務體系，暢通就業渠道，并給予政策支持，增加其就業機會，以促進家庭收入的提高；還可以適當放寬部分貧困人員繳納養老保險金的期限。(2)對于調查中出現的75歲以上年齡較大的移民老人由于政策影響不能參保的現象，政府相關部門應采取相應的政策，進行適當的政策傾斜，年齡較大且無生活來源、無勞動能力的老人不受捆綁政策的約束，仍然可以享受每人每月55元的補貼。

4.3 探索多元化的養老保險資金籌集方式

針對于庫區移民安置點養老保險水平低、保險資金籌集不足的問題，解決關鍵在于加大對財政資金的投入力度，同時帶動移民的參保熱情。政府部門應采取措施對鄉鎮企業實行適當的優惠政策，通過鄉鎮企業的發展來推動庫區安置點的經濟發展，并鼓勵鄉鎮企業承擔起一定的社會職責，為庫區移民提供就業機會，增加移民的收入來源，同時還可通過稅收等優惠政策鼓勵企業為移民繳納一定比例的養老保險費用，緩解部分移民由于收入較低而無法參保的難題[6]。就移民個人而言，政府應加大對移民的宣傳教育力度，提高移民對養老保險的認同度，從而鼓勵更多的移民參與到養老保險中來。通過多方努力，在庫區安置點形成由政府、企業和個人三方共同繳納養老保險費的多元化籌模式。

4.4 建立適合移民老人的新型社區居家養老模式

通過調查分析可知，現有的養老模式雖然在一定程度上滿足了部分移民老人的養老需求，但是由于移民的特殊性，移民老人的生活在某些方面還無法得到保障，因此需要探索建立適合移民老人的新型社區居家養老模式。該模式是指老人以在家居住生活為主，輔之以社區幫扶，老年人可根據自己的意愿選擇居住在家中，在子女的陪伴下度過晚年的一種養老方式[11]。具體做法是：在移民安置地建立專門的老年人服務機構，確定空巢老人的數量，并對他們的詳細資料進行記錄，同時根據資料對空巢老人進行定期的走訪照顧，如到老人家中照顧老人、為老人做家務等。

這種社區居家養老模式對于移民空巢老人來說尤其適合，首先，它仍以傳統的家庭養老模式為主，仍倡導“百善孝為先”的中國傳統優良品德，無論是老人還是子女都更容易接受這種方式；其次，它又引進了社區幫扶的形式，即在社區中建立服務機構為移民老人提供專業服務，這就彌補了傳統家庭養老方式無法給老人提供專業照料的缺陷，同時也加強了空巢老人與鄰里、社區服務人員以及社區志愿者的交流，讓空巢老人走出家門，參與社區活動，促進其社會支持網絡的形成[12]。

4.5 探索新的養老路徑，嘗試“產權換保障”的新思路

養老保險資金的來源始終是養老保險體系建設的一個關鍵環節。不論哪種移民形式，都要求移民用交易的方法將自己的房屋、土地、農作物產品等財產進行置換。倘若政府能夠在財產置換過程中起到一定的引導作用，參照市場經濟運行中實行的現代股份制企業的形式，不是將移民的所有財產都進行置換，而是留下一部分產權把它當成股份，并以集體方式入股到當地水利水電工程開發公司，同時以這些股權收益作為資金來源為移民繳納養老保險費用。這不僅可以減輕政府的財政負擔，讓移民更愿意配合搬遷，減少搬遷的阻力，而且能保證移民有穩定的收入來源，有利于移民安置點的穩定和可持續發展[13]。

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[6]丁恒. 城鄉統籌背景下三峽庫區移民養老保障問題研究——以重慶市萬州區高粱鎮安置點為例[J]. 長春理工大學學報：社會科學版，2012，25(6)：47-49.

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[11]應豐月.淺論居家養老在農村的實踐與思考[EB/OL]. (2013-09-29). http://www.doc88.com/p-6069955275224.html.

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[13]楊文健，趙海涵，劉虹. 中國水庫農村移民社會保障體系的構建[J]. 云南社會科學，2004(6)：95-98.

農業部推介120個中國最美休閑鄉村

經過地方推薦、專家評審和網上公示等程序，農業部在湖北省武漢市舉辦中國最美休閑鄉村推介活動，共推介北京市密云縣司馬臺村等120個村為2015年中國最美休閑鄉村。據了解，這些最美鄉村都是以農業為基礎、農民為主體、鄉村為單元，圍繞農業生產過程、農民勞動生活和農村風情風貌，因地制宜發展休閑農業和鄉村旅游的典范。

截至2014年底，全國各類經營主體已超180萬家，年接待人數達10億人次，經營收入達3000億元，帶動3000萬農民受益。2015年以來繼續保持持續快速健康發展，成為農業農村經濟新的增長點和亮點，為農業提質增效、農民就業增收和穩增長、調結構、惠民生作出了積極貢獻。

[摘自：福建農業信息網.(2015-10-19). http://www.fjagri.gov.cn/html/nyxw/xxkd/2015/10/19/152136.html.]

ThinkingontheConstructionofPensionInsuranceSystemofReservoirImmigrantsinAnxiCounty——TakingtheImmigrantSettlementofHuaxinCommunityasanexample

WANG Ya-feng, ZHENG Yi-fang

(CollegeofPublicManagement,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fujian,Fuzhou350002,China)

By taking the immigrant settlement of Huaxin community in Fengcheng Town of Anxi County as an example and using the questionnaire method, this paper analyzed the current situation of pension insurance in the reservoir settlement, and then summarized the problems existed in the construction of pension insurance system. Last, this paper put forward that a new pension insurance system which would be suitable for the region’s development should be explored under the background of the constantly improved urban-rural pension insurance system and combing with the characteristics of the reservoir immigrant settlement. Meanwhile, it was quite necessary to innovate and improve the existing pension insurance system, thus to provide a long-term safeguard mechanism for the sustainable development of reservoir immigrants.

reservoir immigrants; pension insurance system; sustainable development

2015-03-31

王雅鳳(1989-)，女，碩士研究生，主要從事農村公共管理研究方向. E-mail：442397887@qq.com

鄭逸芳(1960-)，女，碩士，教授，主要從事公共管理研究. E-mail：773585345@qq.com

10.16006/j.cnki.twnt.2015.05.014

F842.6；D632.4

A

：1637-5617(2015)05-0060-06