基于博弈論的新型城鎮化背景下失地農民問題研究

盧熙明，林偉敏，黃和亮

(福建農林大學經濟學院，福建 福州 350002)

基于博弈論的新型城鎮化背景下失地農民問題研究

盧熙明，林偉敏，黃和亮

(福建農林大學經濟學院，福建 福州 350002)

隨著城鎮化進程的加快，城鎮住宅、公共設施用地需求急劇增長，城鎮周邊大量耕地被占用，失地農民問題越顯嚴重。該文通過分析征地過程中各利益相關者之間的多元博弈，探討失地農民、政府及開發商之間矛盾沖突的成因，并提出保護土地合法權益、建立失地農民權益保障體系、實現利益動態平衡等解決失地農民問題的對策建議。

城鎮化；失地農民；利益博弈；制度創新

在推進新型城鎮化的發展進程中，為了滿足新增人口在住房、商品配套設施和其他方面的需要，同時也為了追求GDP增長及財政收入的增加，城鎮周邊的大量耕地不得不被征用。有關數據顯示，我國有470.15萬hm2的耕地轉化為非農用地，平均每年就有29.38萬hm2的農地消失[1]。《國家新型城鎮化(2014-2020年)》指出：“2000-2011年，城鎮建成區面積增加了76.4%，而恰恰相反的是城鎮人口的增長速度卻僅為50.5%”，這是由近些年來的“造城運動”所導致的。地方政府往往為了追求經濟指標的增長而從農戶手中征收農地，再轉手給企業或其他組織，以換取城市經濟效益的增加。正是由于“賣地經濟”的頻繁出現，“目前，全國累計失地農民人數已達4000萬～5000萬，而且該數值每年以至少300萬的速度在增加，其中完全失去土地、沒有工作的農民至少在1000萬人以上，占失地農民的20%，預計到2030年我國失地農民將增至1.1億人。”[2]因此，我國城鎮化進程中失地農民問題已成為了當前社會的熱點問題。

1 城鎮化進程中失地農民面臨的問題分析

中國是一個農業大國，土地是農民最基本的生產資料，土地不僅是農民主要的經濟來源，也是其最基本的生存保障。我國現行的土地管理法規定，征用耕地的土地補償費用一般由3部分組成。即：(1)土地補償費用，該費用一般為被征收耕地前3年年平均產值的6～10倍；(2)安置補償費用，該費用為被征耕地年產值的4～6倍；(3)被征收耕地青苗及其他附作物一次性補償費。這一補償方案往往只關心失地農民當前的生活需求，卻難以對失地農民未來的生活起到保障性的作用。例如，根據《福州市人民政府關于調整福州市征地補償標準的通知》(榕政綜〔2013〕37號)中的有關規定，福州市實行征地區片綜合地價補償最低標準為32500元/畝(1畝=0.067 hm2)。也就是說，農民在30年土地承包期間所獲得的農業收入只表現為這3萬多塊錢。我國目前征地補償方案多是采取對失地農民進行一次性貨幣補償，雖說補償金和失地農民農業年產值差不多等值，但是對于城鎮化高速發展的今天，被征耕地的未來收益肯定是越來越高，況且城鎮化發展進程中被征耕地多為城郊土地，這類耕地所進行的早已不是傳統意義上的粗放式農業生產，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業發展模式[3]。此外，根據《福建統計年鑒(2014)》可知，2013年福建省城市居民年人均消費性支出為20093元，失地農民如若按照此類補償標準得到的補償金也只夠維持其不到2年的基本生活。

城鎮化發展中失地農民所面臨的另一大問題是農民就業安置問題。由于大部分農民的文化教育水平普遍較低、專業技能單一，除了農作外不再具有其他非農作的任何工作經驗，再加上目前政府尚沒有較為完善的對此類群體進行再就業培訓及出臺就業幫扶的相關措施，所以失地對于他們而言就等于失去工作。即使他們當中有一部分人找到了工作，也普遍存在工資收入低、就業層次差等問題。因此，失地農民再就業問題陷入了一個瓶頸，被市場排擠淘汰的農民最后也只能選擇接受重新回流到農村這樣一種殘酷的現實[4]。此外，社會保障體系的缺失、法律救助制度的不健全同樣也阻礙著失地農民成為城市真正意義上的“主人公”。目前我國在針對失地農民的社會保障上還不夠完善，比如我國對于城市居民城鎮醫療保險和對于失地農民的新型農村合作醫療保險在繳納保險金及報銷流程方面存在較大差別，在同一地區對于城鎮低保和農村最低生活保障的最高標準相差了205元/(月·人)；而從法律層面來看，當前我國還沒有一部完整的關于失地農民的法律規定，各地政府只能根據實際情況對失地農民進行相應的法律保障。總之，社會保障體系的缺失和法律救助制度的不健全將直接導致失地農民直接失去其最基本的生活和生產資源以及以土地為載體的一系列政治權益、經濟權益與社會權益，這也就意味著失地農民將面臨諸多潛在的危機與隱患[5]。

2 城鎮化征地過程中各利益相關者間的多元博弈分析

在新型城鎮化發展過程中，各利益相關者之間存在著諸多矛盾、諸多聯系，導致失地農民的權益往往難以得到保障。本文通過分析各利益相關者之間的博弈情況，探討失地農民權益受損的成因。利益相關者是指那些在城鎮化進程中因受到某種利益關聯而產生沖突的個體或群體。城鎮化進程中的沖突者大致可分為三類：農民、政府和開發商，在經濟、政治、文化等力量驅動下這三股力量產生了較大沖突。

2.1 失地農民與地方政府之間的博弈分析

從失地農民和地方政府利益博弈角度來看，兩者之間的沖突點在于農地征用、反對農地被征用，抑或是農地征用補償標準的方式上。政府往往希望通過支付較低的征地補償款便能順利征收耕地，而農民則希望通過獲得較高的征地補償款使自己的生活質量在征地前后發生些許改變。基于“理性經紀人”追求利益最大化假設，無論對政府還是農民而言，每個經濟主體都希望為自己爭取最大的利益，以減少自身既得利益損失。而正是這種利益關系的存在，造就了失地農民與地方政府之間的博弈。

目前，政府對農民的征地補償行為主要采取兩種策略：一種策略是政府愿意支付高額的征地補償款以保障失地農民的權益；另一種策略則是按照現有土地管理法，支付失地農民較低的征地補償款，再將土地低征高賣。而相應地，農民也有兩種選擇方案：選擇接受被征地或選擇不接受被征地。首先，從新制度經濟學的視角來看，自古以來農民一直處于社會的底層，而征地行為往往具有強制性，農民只能是被動接受，當失地農民的征地補償款不能維持其最基本生活保障，以及因自己子女上學、養老、失業、買不起房等一系列社會問題亟待解決時，農民就會尋求各種途徑與政府進行談判，倘若談判一旦破裂就會與政府發生沖突，甚至會選擇一些非正常的利益表達方式來維護自己的權益，極端情況下可能引起雙方的激烈對峙。其次，從地方政府角度來看，有些地區80%的財政收入都來自于土地出讓金，而其也有成為“第一財政”的發展趨勢[6]，當許多縣市政府把賣地作為拉動GDP增長、擴大內需的主要手段時，政府也因此成為了失地農民眼中的利益收益者及主導者。最后，從制度角度來看，政府在制度安排方面往往發揮著決定性作用，作為“理性經紀人”的政府通常希望將土地低征高賣，盡可能支付較少的耕地補償款。因此，如何在失地農民和政府目標選擇上找到“雙贏”點，成為解決失地農民權益保障問題的關鍵所在。

2.2 地方政府與開發商之間的博弈分析

政府和開發商之間的利益博弈主要集中在土地授權上。對于開發商即土地競爭者來說，其目標就是以最短時間、最低價格獲得土地授權。當開發商獲得土地授權書后，其建筑成本可以大大降低，從而在不完全競爭市場中獲得超額利潤。因此，在開發商與地方政府展開的博弈中，開發商可以采取公平競標方式爭奪土地授權，但有時為了降低建筑成本，也可能會采取非正常灰色手段爭奪土地授權。

而政府在博弈中往往體現出尋租或不尋租兩種狀態：(1)尋租。受區域經濟發展目標以及地方財政征收的內在驅動，地方政府更多的是采用土地招標制度，對每一標的土地引入較多的開發商來競爭土地的開發授權，拍高地價；或采取限制土地授權指標、提高征地相關稅費等方法引入更多買方(開發商)，推高地價；更有甚者，個別地方政府為了提高農用地出讓金及土地成交量，人為降低土地招標條件，為開發商敞開“方便的大門”，極少部分具有土地審批權的領導干部為了私自謀取巨額土地收益，越權審批、先用后批、擅自改變土地使用用途，進行土地非法交易。(2)不尋租。政府不尋租指的是政府通過深化財稅改革，加快構建地方財稅體系，打造地方支柱稅種，形成主體財源，逐步擺脫對土地財政的依賴[7]。同時，在土地授權審批方面堅持“公平、公正、公開”原則，以改善民生為根本，不弄虛作假，把失地農民的利益放到首位，不與民爭利，不盲目追求經濟增長，努力創建以人為本的新型城鎮化發展道路。

2.3 失地農民與開發商之間的博弈分析

在征地過程中，失地農民和開發商利益博弈點主要在于開發商是否采取正當手段來解決征地矛盾。開發商的戰略決策通常是強征土地或正常獲地，但是在現實生活中，開發商作為“理性經紀人”，難免會以利益最大化為主要目標。如果開發商對農民群體做思想工作遭遇失敗，他們往往為了降低成本、縮短工期而采取一些有違道德的武力手段，想盡一切辦法爭奪農民土地。倘若此種情況發生，失地農民往往會選擇順從或是抵抗。雖說社會地位較低的農民有時候只能無奈被迫順從，但若他們因失去耕地而致生活水平下降或補償款與期望值相差甚遠時，農民群體往往會聯合起來反抗開發商，抵制政府征地方案，由此雙方就會發生暴力沖突。

征地過程中各方利益的相互驅使共同作用形成了各利益相關者之間的多元博弈(如圖1所示)。從對農民不利的一面看，征地方若采用非法手段爭奪土地授權、強奪農民耕地的行為很大程度上將加劇農民與各利益主體之間的矛盾。從對農民有利的一面看，政府合法征地、不尋租，開發商采用公平競價手段獲得土地授權、采用正常手段獲得耕地等行為則可在一定程度上緩解各利益相關者之間的矛盾。因此，在新型城鎮化的征地過程中，如何解決失地農民面臨的各種問題、實現各利益相關者之間博弈的均衡合理化、盡可能化解失地農民、開發商與政府之間的矛盾，顯得至關重要。

圖1 征地過程中各利益相關者間的多元博弈分析情況

3 城鎮征地過程中實現利益博弈動態平衡的對策建議

通過對各利益相關者之間的博弈分析可知，相對于政府和開發商，失地農民往往處于弱勢群體的地位，而政府和開發商之間之所以能夠形成較為強勢的利益聯盟主要是基于當前中國所存有的舊制度機制。誠然，如何保障數千萬失地農民的正常生活、化解各利益相關者之間的矛盾固然重要，但一個更值得關注的嚴峻問題則是當前的舊制度是否依然有效、能否從根本上解決失地農民所面臨的諸多問題。一方面，現行的城鎮發展規劃制度是失地農民問題形成的外部環境，其促使了城鎮的擴張、拆遷及改造合法化[6]；同時，現行的土地產權制度對農民土地占有權和收益權規定模糊，使得農村集體土地不再受物權法保護；另一方面，現行的土地征收制度依舊受計劃經濟舊制度的牽制，政府未能嚴格遵循市場經濟規律，而是利用政治手段給土地定價，導致失地農民失去了土地的增值收益；此外，社會保障制度的缺失也使得失地農民在就業安置、生活基本保障等方面出現了一系列供給與需求間的矛盾，在上述制度問題的共同作用下，嚴重的農民社會問題日益凸顯。

制度作為一種行為規則，涉及社會、政治及經濟行為等諸多方面[9]，科學合理的制度安排將成為農民在征地過程中與各利益主體展開充分博弈的基石。因此，解決失地農民面臨的各種問題的本質措施就是制度創新問題。而征地制度創新問題說到底就是要對現有土地產權制度、土地征收制度以及社會保障制度等進行改進和完善。

3.1 不斷充實完善農村土地產權制度

第一，應承認農民對土地的占有權和收益權，將農業土地承包經營權列入物權法范疇，從法律層面上保障農民的使用、收益、轉讓等各項土地權利；第二，促使政府角色從利益相關者轉變為仲裁者，處理好開發商與失地農民之間的利益關系，使得土地資源配置更趨向帕累托最優效率，從而在制度框架內實現互惠共贏。

3.2 引入市場機制完善土地征收制度

首先，對農村土地的征收應區分公益性和商業性兩種用途：對于國家建設所必需的公益性用地，應采取政府征購的方式，法律不能直接規定被征耕地的補償標準；對于集體所有的耕地，可以選舉產生村民領導小組，再與各利益相關者展開充分博弈，以確保失地農民能夠最大限度地獲得補償；而對于經營性用地，政府要盡可能地創造條件，讓開發商與農民直接談判，協商購買。其次，應建立農地價格評估體系，讓失地農民獲得土地市場價值和土地增值收益，同時還應充分考慮因失地而給農民帶來的非正常損失，如再就業成本、失地風險成本等。

3.3 加快農村社會保障體系建設

政府應主動承擔起構建長久高效的農村社會保障制度的任務，積極建立公平、高水平的養老保險、最低生活保障、失業保險、醫療保險等制度，特別是建立與城鎮化相適應的被征用農地農民的社會保障制度；切實解決失地農民的就業安置問題，努力創建城鄉一體化的就業市場，創造良好的再就業宏觀環境；重視失地農民的崗前培訓，為進一步提高失地農民的就業能力創造有利條件。

[1] 陳江龍，曲福田，陳雯. 農地非農化效率的空間差異及其對土地利用政策調整的啟示[J]. 管理世界，2004(8)：37-42.

[2] 趙蓓蓓. 如何解決失地農民問題——訪國務院發展研究中心農村部部長韓俊[N]. 人民日報，2005-12-09(3).

[3] 文曉波. 城市化進程中的失地農民權益保護問題研究——以重慶市5區2縣的實證分析為例[D]. 重慶：重慶大學貿易與行政學院，2007.

[4] 喻國華. 失地農民權益流失與保障機制[J]. 生產力研究，2006(6)：50-52.

[5] 梁立寬. 我國失地農民權益法律保護制度研究[D]. 南京：南京農業大學，2010.

[6] 竹立家. 土地腐敗為何屢禁不止[J]. 人民論壇，2006(11B)：12-13.

[7] 趙志浩. 從“土地征用”到“土地財政”——我國征地制度的改革歷程及對策建議[J].渭南師范學院學報：綜合版，2015(5)：54-57.

[8] 張桂蓉. 農地征收過程中的利益博弈分析[J]. 湖南科技大學學報：社會科學版，2008(3)：76-80.

[9] W·舒爾茨. 制度與人的經濟價值的不斷提高[C]//科斯，阿爾欽，諾斯. 財產權利與制度變遷. 上海：上海人民出版社，2003.

ResearchontheProblemofLandlessPeasantsUndertheBackgroundofNew-typeUrbanizationBasedonGameTheory

LU Xi-ming, LING Wei-min, HUANG He-liang

(CollegeofEconomics,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

With the accelerated process of urbanization, there has been a sharp increase in land demands for urban residential buildings and public facilities, and a large number of farmland around towns has been occupied, thus making the problem of landless peasants more serious. On the basis of analyzing on the diversified game among stakeholders in the process of land acquisition, this paper discussed the causes for the conflicts among landless peasants, the government, and land developers. Then, the countermeasures for solving the problem of landless peasants were put forward, such as protecting the legitimate land rights and interests, establishing the right security system for landless peasants, achieving the dynamic equilibrium of interests, and so on.

urbanization; landless peasants; interest game; institutional innovation

2015-05-05

盧熙明(1990-)，男，碩士研究生，研究方向：農業經濟. E-mail：376313264@qq.com

黃和亮(1965-)，男，教授，博士，研究方向：資源與環境經濟. E-mail：hhh370@163.com

10.16006/j.cnki.twnt.2015.05.009

F321.1

A

：1637-5617(2015)05-0039-04