論“三公體制”

龔益鳴

摘要：中國(guó)的改革是從局部制度的修正，按輕重緩急的次序漸進(jìn)式展開(kāi)的，但它一開(kāi)始就有一個(gè)基本的目標(biāo)即市場(chǎng)化的定位方向，這有大量的文獻(xiàn)及實(shí)踐材料所證明。市場(chǎng)的意義完全在于效率，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的既往成功也完全歸功于市場(chǎng)的效率；市場(chǎng)也講公平，只是這個(gè)“公平”嚴(yán)格限定在公平競(jìng)爭(zhēng)的涵義之內(nèi)。前期改革即雙軌制的受益者樂(lè)于維持現(xiàn)狀，因?yàn)檫@種混合型體制正是權(quán)力綁架市場(chǎng)并繼而竭力尋租的天然土壤，我們想以巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本來(lái)彌合矛盾，不斷進(jìn)行外部治理，只會(huì)愈治愈險(xiǎn)。各種矛盾的解決都指向一個(gè)無(wú)可回避的目標(biāo)，那就是建立公平競(jìng)爭(zhēng)、公共財(cái)政、公共服務(wù)政府的“三公體制”。

關(guān)鍵詞：制度設(shè)計(jì)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；公平競(jìng)爭(zhēng)體制：公共財(cái)政體制；公共服務(wù)政府體制

中圖分類(lèi)號(hào)：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2015）05-0010-05

再次掀開(kāi)的改革帷幕，很大程度上已告別了摸索和試錯(cuò)的盲目性，開(kāi)始邁入了設(shè)計(jì)主導(dǎo)和理性實(shí)施的階段。盡管如此，這種“頂層設(shè)計(jì)”的目標(biāo)、步驟和改革內(nèi)容是什么，怎樣才能逼近乃至最終確立起規(guī)范成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，仍是一個(gè)值得認(rèn)真研究的問(wèn)題。

一、漸次清晰的改革目標(biāo)

中國(guó)的改革是從局部制度的修正，按輕重緩急的次序漸進(jìn)式展開(kāi)的，但它一開(kāi)始就有一個(gè)基本的目標(biāo)即市場(chǎng)化的定位方向，這有大量的文獻(xiàn)及實(shí)踐材料所證明。30多年后以此目標(biāo)和方向來(lái)檢驗(yàn)，便可知制度創(chuàng)新的欠缺所在及其矯正的途徑。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須有統(tǒng)一的企業(yè)制度，否則，只能稱之謂“商品經(jīng)濟(jì)”而不成為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)事人專(zhuān)以為市場(chǎng)提供產(chǎn)品或服務(wù)為職能，從中獲得比較利益的經(jīng)濟(jì)。這個(gè)質(zhì)的規(guī)定性追溯到企業(yè)制度上，可以抽象出一條基本的硬約束：參與市場(chǎng)交易的所有當(dāng)事人都按統(tǒng)一的市場(chǎng)參數(shù)行為：其利益的獲得由這種統(tǒng)一的市場(chǎng)參數(shù)“裁決”。這個(gè)基本的約束正是所謂“公平競(jìng)爭(zhēng)”的底蘊(yùn)。它對(duì)企業(yè)制度的要求也只有一點(diǎn)，即一切以謀取利潤(rùn)為目的的企業(yè)都不能依托非市場(chǎng)的力量參與競(jìng)爭(zhēng)，也即不能靠超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制或政府的特許來(lái)獲得非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的收益。否則，全部市場(chǎng)信號(hào)都會(huì)發(fā)生隱性的畸變，那就不成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了。

無(wú)論是新古典主義還是新制度學(xué)派，其完全競(jìng)爭(zhēng)模型和交易費(fèi)用理論實(shí)際上都基于一點(diǎn)，即企業(yè)利益的分配完全來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)。分配尺度的一致決定了企業(yè)行為的一致，這無(wú)疑是一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。改革30多年來(lái)，企業(yè)制度是否實(shí)現(xiàn)了這“兩個(gè)一致”？回答是否定的。時(shí)至今日，由于國(guó)有壟斷企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的并存，客觀上已將市場(chǎng)沖擊得支離破碎。這個(gè)沖擊的集中表現(xiàn)是：國(guó)企（包括改制后的國(guó)有控股企業(yè)）依托政府的力量，享有土地、信貸、技術(shù)、人才及各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼一系列特許的優(yōu)惠待遇，從而可在很大程度上不依賴市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的裁決而獲得壟斷收益，其實(shí)質(zhì)是政府和國(guó)企捆在一起與“非公經(jīng)濟(jì)”競(jìng)爭(zhēng)，這就必然使后者面臨極為畸形的不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。尤為嚴(yán)重的是，國(guó)企通過(guò)改制上市“做大做強(qiáng)”后，便反過(guò)來(lái)綁架政府和市場(chǎng)，形成資源壟斷和價(jià)格壟斷，在宏觀上損耗資源配置效率，掠奪公眾利益。這種行政壟斷的“高收益”形成一種強(qiáng)大引誘力，使得非國(guó)有企業(yè)紛紛仿效，采用各種手段向行政系統(tǒng)行求庇護(hù)，從而使得市場(chǎng)統(tǒng)一的制度裁決和分配機(jī)制大打折扣。在此情形下，企業(yè)必然無(wú)意致力于技術(shù)創(chuàng)新和成本優(yōu)勢(shì)的累積，而是靠“背景”獲得資源，向行政壟斷分一杯羹。這樣，整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)育便嘎然而止——企業(yè)制度上的錯(cuò)位導(dǎo)致體制大踏步地回歸。這一問(wèn)題的嚴(yán)重性在于，如果我們不制止不扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，政府和市場(chǎng)在資源配置上的雙軌制最終必然重歸政府統(tǒng)制的舊窠臼，使得行政壟斷一統(tǒng)天下，幾經(jīng)艱辛開(kāi)放的市場(chǎng)及其效率源泉將歸于消失。而如果要矯正，出路只有兩條：一是適度抑制行政壟斷：二是徹底消除行政壟斷，確立公平競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)制度。但是，根據(jù)企業(yè)組織理論的推導(dǎo)和我國(guó)近年“國(guó)進(jìn)民退”或“民進(jìn)國(guó)退”蹺蹺板的平衡游戲來(lái)看，第一種方案是行不通的，也是為市場(chǎng)規(guī)律所不允許的，因?yàn)椤巴跽咄ǔ浴钡臍埧嵋?guī)則照樣會(huì)把民企連同市場(chǎng)逼進(jìn)死胡同。因此，留給我們可操作的改革路線只有一條——挽狂瀾于既倒，全力開(kāi)創(chuàng)統(tǒng)一而公平的企業(yè)制度，舍此別無(wú)他途。

一切市場(chǎng)的初次分配，都有收入差距過(guò)大的問(wèn)題，這是市場(chǎng)的“原罪”。但是，一個(gè)和諧的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)歷經(jīng)長(zhǎng)期自我修復(fù)，催生了一個(gè)普適性的經(jīng)濟(jì)制度，那就是“市場(chǎng)管效率，政府管公平”。在一定意義上，“政府成立的最初動(dòng)機(jī)就是為了進(jìn)行再分配”，這種再分配是政府最重要的職能。政府作為仲裁人絕不干擾市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以免減損效率，而是通過(guò)公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付縮小收入分配上的差距，滿足中低收入階層對(duì)社會(huì)保障和公共品的需求，支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。“政府管公平”在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段顯然嚴(yán)重缺失：失業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和退休金不僅量少且有嚴(yán)重歧視企業(yè)職工的雙軌制；城鄉(xiāng)公共服務(wù)品的均等化僅處于摸索階段且農(nóng)民的社會(huì)保障體系遠(yuǎn)未建成；就業(yè)、教育和醫(yī)療的投入與人均國(guó)民收入同等國(guó)家相比嚴(yán)重偏低。這一切，都凸顯了我國(guó)公共品的嚴(yán)重短缺。問(wèn)題的發(fā)生不能用發(fā)展不足一言以蔽之，它與政府職責(zé)的丟失和職能的錯(cuò)位直接相關(guān)。規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，即在經(jīng)濟(jì)具備“內(nèi)穩(wěn)定器”及貨幣政策相對(duì)獨(dú)立的情況下，政府的經(jīng)濟(jì)職能不是定位在“兩手抓”而是“一手抓”，那就是公平。這個(gè)“公平”又體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是利用貨幣及財(cái)政政策“燙平”市場(chǎng)波動(dòng)：二是全力搞好公共服務(wù)，即利用稅賦的轉(zhuǎn)移滿足社會(huì)對(duì)公共品的需求，彌合初次分配的巨大裂縫。

政府是怎樣失職和錯(cuò)位的？首先是“雙軌制”。中國(guó)漸進(jìn)式改革表現(xiàn)為市場(chǎng)對(duì)政府配置資源權(quán)力的漸次“剝奪”。在近30多年的演進(jìn)過(guò)程中，這個(gè)“剝奪”已成強(qiáng)弩之末——政府依托“形改實(shí)未改”的國(guó)有企業(yè)，大量介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而形成資源配置政府與市場(chǎng)并存的雙軌制且使自身無(wú)法解脫，在很大程度上丟失了自身應(yīng)處的位置和職責(zé)：其次是“財(cái)政分灶吃飯”。在這種條件下，為保財(cái)政，求政績(jī)，地方政府也不得不全力拼經(jīng)濟(jì)，招廠商，搞開(kāi)發(fā)，赤膊上陣參與并左右市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而進(jìn)一步丟失了自己應(yīng)有的職責(zé)。當(dāng)這種行為席卷開(kāi)來(lái)后，經(jīng)濟(jì)平面數(shù)量擴(kuò)張支撐了奇跡般的增長(zhǎng)，同時(shí)又造成大量灰色和黑色收入，拉開(kāi)了收入分配差距，并使公共品的供給長(zhǎng)期在低位徘徊。二次分配的嚴(yán)重缺失已經(jīng)激起了諸多反市場(chǎng)的力量，造成了一系列尖銳的社會(huì)矛盾，這些矛盾揭示了政府職能特別是財(cái)政體制后續(xù)改革的緊迫任務(wù)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育，盡管對(duì)權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)作的要求各個(gè)階段有所不同，但就政府與市場(chǎng)的關(guān)系而言，只有一個(gè)，而且是普適的，即政府必須是“有限的”：政府的作用也僅限于降低市場(chǎng)系統(tǒng)的交易成本。然而，從我國(guó)改革的實(shí)際情況來(lái)看，無(wú)論是企業(yè)制度的抵牾，還是二次分配的缺失，集中起來(lái)都顯現(xiàn)了政府與市場(chǎng)的嚴(yán)重沖突，都增加而不是降低了市場(chǎng)的交易成本。嚴(yán)格意義上，改革伊始，一旦確定了市場(chǎng)化的取向，就意味著政府對(duì)市場(chǎng)和大部分經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù)必須有序和逐步退出。許多人事實(shí)上不同意這一點(diǎn)。他們把政府與市場(chǎng)共同配置資源看作“中國(guó)模式”和“中國(guó)特色”，極而言之甚至將其視為開(kāi)啟了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一扇新的大門(mén)。他們不知道，在市場(chǎng)主體尚未完全形成的改革之初，政府特別是地方政府參與競(jìng)爭(zhēng)，的確可補(bǔ)市場(chǎng)不足，在短期調(diào)動(dòng)政府和市場(chǎng)兩個(gè)積極性，快速集中和調(diào)動(dòng)資源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但一旦超過(guò)某一臨界點(diǎn)，“雙軌制”便漸次失去潛力而盡顯其巨大的危害。這個(gè)危害是偏離效率的惡性數(shù)量擴(kuò)張：錢(qián)權(quán)直接掛鉤激發(fā)起難以遏制的腐敗。舉凡產(chǎn)能過(guò)剩，資源透支，環(huán)境惡化及日趨尖銳的諸多社會(huì)矛盾，都直接或間接派生于這兩大危害。它印證的恰恰是諾斯的論斷：沒(méi)有源于憲法約束的秩序，“政府的行為必然是機(jī)會(huì)主義的”。若認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，新一輪改革焦點(diǎn)就不能不集中在政府與市場(chǎng)關(guān)系的重新審視與塑造之上，而它的方向很明確，即政府“退市”，并定位于公共事務(wù)領(lǐng)域。

體制的碰撞至少持續(xù)了20年，改革的鎖定效應(yīng)也相應(yīng)持續(xù)了20年。人們?cè)诳陬^上一致認(rèn)為要把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行到底，但客觀上事與愿違。這其中的原因很清楚，前期改革即雙軌制的受益者樂(lè)于維持現(xiàn)狀，因?yàn)檫@種混合型體制正是權(quán)力綁架市場(chǎng)并繼而竭力尋租的天然土壤。于是，諾思的“路徑依賴”及其“利益沾滯”并喪送改革便成為最現(xiàn)實(shí)的險(xiǎn)途。雙軌制是絕無(wú)出路的，它必將被其固有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾拖入絕境。我們想以巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本來(lái)彌合矛盾，不斷進(jìn)行外部治理，只會(huì)愈治愈險(xiǎn)。各種矛盾的解決都指向一個(gè)無(wú)可回避的目標(biāo)，那就是建立公平競(jìng)爭(zhēng)、公共財(cái)政、公共服務(wù)政府的“三公體制”，這也是改革必須遵循的內(nèi)在邏輯。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)體制

企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)是規(guī)范成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的首要基礎(chǔ)，在一定意義上，沒(méi)有它就沒(méi)有現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也不可能消除雙軌制帶來(lái)的諸多矛盾。根據(jù)中國(guó)企業(yè)結(jié)構(gòu)和演進(jìn)的現(xiàn)狀，從發(fā)展的要求出發(fā)，變革的企業(yè)制度一言以蔽之，可稱謂“多元一軌制”。

“多元”——市場(chǎng)上或同一企業(yè)內(nèi)部可以亦應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)多元的。既有獨(dú)資企業(yè)、外資企業(yè)，更應(yīng)有股份制企業(yè)：企業(yè)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成也可以由不同投資主體的股本構(gòu)成。 “一軌”——不論是單一產(chǎn)權(quán)企業(yè)還是產(chǎn)權(quán)多元化企業(yè)，也不論企業(yè)的屬性如何，所有企業(yè)都必須走同一的市場(chǎng)軌道，必須由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這把尺度來(lái)裁決要素和利益的分配。顯然，這里的核心是“一軌”。應(yīng)該說(shuō)，自80年代未取消重要生產(chǎn)資料的價(jià)格雙軌制后，企業(yè)的要素分配就應(yīng)該走上統(tǒng)一的市場(chǎng)軌道，為什么實(shí)踐的結(jié)果與此大相徑庭呢？這里的關(guān)鍵是價(jià)格放開(kāi)后，并未同時(shí)放棄對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)，特別是土地供給的“特保”、信貸資金的“特批”、技術(shù)力量的“特供”和行政壟斷的“特價(jià)”。這種多管齊下，使得國(guó)企走上了另一要素分配的軌道——政府配置資源的軌道。這種深層次的雙軌制造成價(jià)格信號(hào)調(diào)節(jié)的紊亂進(jìn)而傳導(dǎo)至整個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的紊亂，而其最大的危害就是效率的損失，最突出的表現(xiàn)便是產(chǎn)能大量過(guò)剩，資源在宏觀上出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)配。雙軌并一軌，要害在破行壟斷。行政壟斷的背后是政府這只手直接插手市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其主要渠道是政府審批和體制內(nèi)的“協(xié)調(diào)”及對(duì)重要產(chǎn)品的定價(jià)。實(shí)際上商品市場(chǎng)放開(kāi)后，要素市場(chǎng)卻仍操控在政府之手，它便可通過(guò)定向有償調(diào)撥（低價(jià)）來(lái)變相輸血和補(bǔ)貼國(guó)企，其效率損失的惡果當(dāng)然只有轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者和非公經(jīng)濟(jì)。這不僅造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)，而且形成了輪番的物價(jià)上漲和因政府的數(shù)量擴(kuò)張而屢受重挫的生態(tài)環(huán)境。

推行“一軌制”，完全放開(kāi)要素市場(chǎng)，突破口和關(guān)節(jié)點(diǎn)在政企、政資徹底分開(kāi)。政企分開(kāi)的要害是人事脫離：政資分開(kāi)的要害是國(guó)有資產(chǎn)歸屬的定位。就目前而言，除稅收外，國(guó)企收益很大程度上已屬部門(mén)所有。或許“做大做強(qiáng)”成了“化公為部”，化公為己，從而無(wú)視國(guó)庫(kù)收支制度的“防空洞”，以致于人們至今并不能準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)國(guó)有資產(chǎn)到底是150萬(wàn)億，還是200萬(wàn)億抑或更多。更嚴(yán)重的是，這些資產(chǎn)在內(nèi)部人控制、鮮有監(jiān)管的情況下，通過(guò)暗箱操作的“資產(chǎn)置換”已經(jīng)流人了個(gè)人的腰包——不能不說(shuō)國(guó)有資產(chǎn)的“國(guó)姓”和全民共有財(cái)富的屬性已在很大程度上發(fā)生嚴(yán)重的畸變。矯正這一點(diǎn)，理應(yīng)在“國(guó)資委”這一政府主管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改革的前提下，將國(guó)有資產(chǎn)全部托管于“人大”財(cái)經(jīng)委，進(jìn)而落實(shí)到全民所有。其所以如此，是因?yàn)椤叭舜蟆北M管是最高權(quán)力機(jī)關(guān)卻非政府，沒(méi)有直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)管、配置資源的治權(quán)。由人大來(lái)監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，代表全體人民來(lái)核算和接收國(guó)有企業(yè)的收益（最終流人國(guó)庫(kù)）。這樣，既可切實(shí)斬?cái)嗾`背公平競(jìng)爭(zhēng)的歧視性政策投入和要素配置，又能做到政企、政資分開(kāi)，切實(shí)保障國(guó)有資產(chǎn)的“全民”性質(zhì)不變。

政企、政資分開(kāi)，推行公平競(jìng)爭(zhēng)的另一重大舉措是“經(jīng)理革命”。現(xiàn)代企業(yè)的組織理論正是在經(jīng)營(yíng)者取代出資人獲得企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的意義上來(lái)論證現(xiàn)代企業(yè)制度的最終形成的。沒(méi)有經(jīng)理革命，家族企業(yè)不可能長(zhǎng)存：沒(méi)有經(jīng)理革命，企業(yè)管理者與政府官員任免同軌、同源，也永遠(yuǎn)沒(méi)有真正的企業(yè)和真正的企業(yè)家，政企、政資分開(kāi)便是一句空話。因?yàn)榇朔N情況下，企業(yè)干部瞄準(zhǔn)的是政府指令而不是企業(yè)效益，出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難政府有義務(wù)給予特許扶助，直到用雙軌制來(lái)保證國(guó)企的要素供給和壟斷收益。自黨的“十五大”開(kāi)始，人們便認(rèn)識(shí)到推行“經(jīng)理革命”即企業(yè)經(jīng)營(yíng)者向市場(chǎng)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗的重要性。但那時(shí)是不徹底的，提出的是“既可招聘，又可任命”的折中方案。結(jié)果因“內(nèi)部人控制”和干部職數(shù)利益的誘惑，執(zhí)行起來(lái)無(wú)一家真正的招聘而完全沿襲了舊的干部任免制度。重新啟動(dòng)的國(guó)企“二次改革”不解決這個(gè)問(wèn)題，必將拖拽其他的一切改革歸于失敗！正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)企資產(chǎn)托管于“人大”后，垂直管理企業(yè)的一切政府組織應(yīng)完全裁撤，企業(yè)總經(jīng)理及其經(jīng)營(yíng)班底一律向市場(chǎng)招聘。這種招聘可由董事會(huì)制定標(biāo)書(shū)、確定資本保值增值和報(bào)酬等指標(biāo)，公開(kāi)招募、平等談判、陽(yáng)光操作。中標(biāo)者與董事會(huì)簽訂“經(jīng)營(yíng)合同”，廢除行政級(jí)別，經(jīng)營(yíng)者不再享有政府官員的所有待遇，實(shí)行人事的“周期性更迭”，競(jìng)爭(zhēng)可以連任，落選回歸社會(huì)。與此同時(shí)，企業(yè)董事會(huì)只負(fù)責(zé)監(jiān)督“經(jīng)營(yíng)合同”的執(zhí)行和檢查，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)全部歸于總經(jīng)理。這樣，人大財(cái)經(jīng)委監(jiān)督驗(yàn)收董事會(huì)，董事會(huì)監(jiān)督驗(yàn)收總經(jīng)理，實(shí)現(xiàn)真正的“經(jīng)理革命”，把現(xiàn)代企業(yè)制度落到實(shí)處。應(yīng)該說(shuō)，這種方案盡管失之粗略，因?yàn)樵诖蚱贫聲?huì)、經(jīng)營(yíng)者乃至人大監(jiān)督部門(mén)的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題上仍有大的制度設(shè)計(jì)空間，但就政企、政資分開(kāi)，保持國(guó)有資產(chǎn)的全民性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)多元一軌制從而最終落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)這個(gè)基本要求而言，它是目前無(wú)可替代的最佳方案。有了這個(gè)基礎(chǔ)，“三公體制”便獲得了長(zhǎng)足發(fā)展的條件。

三、公共財(cái)政體制

沒(méi)有公共財(cái)政就永遠(yuǎn)沒(méi)有規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有現(xiàn)代國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)和治理體系。因?yàn)樵诖饲樾蜗拢?cái)政干預(yù)市場(chǎng)，必然厚此薄彼，必然沿襲對(duì)國(guó)企的“父愛(ài)主義保護(hù)”，必然沖擊市場(chǎng)配置資源的效率，從而一舉抽掉公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，這有大量的事實(shí)足以證明；財(cái)政不能退市，政府就無(wú)從退市，當(dāng)政府大量用行政手段干預(yù)市場(chǎng)，“全心全意謀發(fā)展”時(shí)，又反過(guò)來(lái)綁架財(cái)政，使其無(wú)視公共品的嚴(yán)重缺失。這樣，便使得政府的“錯(cuò)位”愈錯(cuò)愈遠(yuǎn)，“缺位”漸缺漸嚴(yán)重。

公共財(cái)政的要旨是將政府的職能限定在公共事務(wù)，它是市場(chǎng)失靈的最后也最有力的防線。建設(shè)這道防線，當(dāng)前最緊迫的是三大改革：

第一，重新劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)。“分灶吃飯”在上世紀(jì)90年代是必要的，但它很大程度上偏重于中央與地方的財(cái)權(quán)劃分，卻疏忽了事權(quán)的配套設(shè)計(jì)。這樣，中央把主要財(cái)權(quán)拿走了，卻把大量應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的事權(quán)甩給了地方。或許正是為了彌補(bǔ)這一點(diǎn)，才有中央與地方隔三差五地在財(cái)政收入分解上的討價(jià)還價(jià)和“滅火式”的燙平處理。盡管如此，地方仍得向各種非稅收入伸手，以彌補(bǔ)虧缺。重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，重點(diǎn)不在財(cái)權(quán)分解的比例，而在“事跟錢(qián)走”。原則上，全國(guó)性的公共安全、外交、基本社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、環(huán)保和科學(xué)研究、受益面廣泛和至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公務(wù)員工薪都應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。也即是說(shuō)，凡涉及發(fā)展機(jī)會(huì)均等，待遇公平，競(jìng)爭(zhēng)公平和環(huán)境安全的大建設(shè)，中央財(cái)政應(yīng)一律負(fù)擔(dān)。否則，會(huì)造成極大的苦樂(lè)不均、市場(chǎng)破碎和社會(huì)矛盾的剛性化。只有純地方性的公益事業(yè)和公共品供給才應(yīng)由地方政府承擔(dān)。這樣，才能徹底“解放”地方政府，抽掉其數(shù)量擴(kuò)張的沖動(dòng)，最終為政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)換創(chuàng)造條件。

第二，財(cái)政退市。財(cái)政退市是指財(cái)政從直接干擾競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中退出，它是公共財(cái)政建設(shè)的核心。在規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，財(cái)政只運(yùn)用稅率這種“內(nèi)穩(wěn)定器”和政府采購(gòu)來(lái)作用市場(chǎng)，財(cái)政支出只限定在公共支出，特別是利用轉(zhuǎn)移支付來(lái)相對(duì)燙平居民收入的差距，這稱之謂“財(cái)政歸位”。一旦財(cái)政支出直接滲入市場(chǎng)必將嚴(yán)重破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至支解市場(chǎng)統(tǒng)一體。30多年來(lái)，各地利用所謂“財(cái)政周轉(zhuǎn)金”扶持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展成效甚微，以致拖拽區(qū)域和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成就是證明。財(cái)政退市是一個(gè)由法律規(guī)定的職能問(wèn)題，它在制度安排上相對(duì)簡(jiǎn)單得多。原則上，除農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及科技創(chuàng)新基金等極少數(shù)專(zhuān)項(xiàng)基金外，財(cái)政支出不得延伸到公共領(lǐng)域之外，應(yīng)全線從競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)退出，此后，嚴(yán)格禁止財(cái)政對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的歧視性投入，只有這樣，公共品嚴(yán)重短缺的問(wèn)題才能納入財(cái)政的視野，并獲得迅速的解決。

第三，財(cái)政預(yù)算和審批制度改革。財(cái)政預(yù)算的透明化是一個(gè)呼吁了多年至今未完全解決的問(wèn)題，其基本障礙正在于公共財(cái)政體制的缺失。現(xiàn)有體制下，缺乏有效監(jiān)督的政府加上“大一統(tǒng)財(cái)政”，預(yù)算要透明化，置于“陽(yáng)光下操作”是絕不可能的。即使人大有“財(cái)經(jīng)委員會(huì)”、“預(yù)算委員會(huì)”，但在代表不參與預(yù)算編制及對(duì)“預(yù)算尋租”、討價(jià)還價(jià)全過(guò)程完全隔膜的情況下，一切審查注定了都會(huì)走過(guò)場(chǎng)。實(shí)行財(cái)政的預(yù)算透明化，必須有三項(xiàng)重大改革：（1）“漸進(jìn)式成本減縮”。理論上，行政縱向轉(zhuǎn)移支付中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的程度和建設(shè)公益事業(yè)的規(guī)模與質(zhì)量，是財(cái)政的效益；從事行政的機(jī)構(gòu)、人員（包括一切由財(cái)政供養(yǎng)的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)和人員）的消耗，無(wú)疑是財(cái)政的成本。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)二者的劃分是混淆的，以致成本極大地侵蝕效益，“漏桶效應(yīng)”無(wú)限大，壓抑甚至完全掩蓋了公共需求。針對(duì)財(cái)政包袱沉重，機(jī)構(gòu)無(wú)序惡性膨脹的現(xiàn)狀，可以采用漸進(jìn)式的減縮成本的辦法，從源頭上堵死行政成本的高企不下，為公共財(cái)政及其預(yù)算透明化做鋪墊；（2）預(yù)算科目規(guī)范。公共財(cái)政的預(yù)算重心在“公共”，即公共需求、公共福利、公共事業(yè)和社會(huì)救濟(jì)，現(xiàn)行預(yù)算的不透明很大程度上源于科目的混淆，張冠李戴，在公共需求項(xiàng)目中列支非公共支出，因此必須修改《預(yù)算法》，按行政成本和公共支出的大類(lèi)及其細(xì)項(xiàng)分流歸類(lèi)，使之一目了然，便于各方面監(jiān)督；（3）財(cái)政支出雙層審批。行政首長(zhǎng)分管專(zhuān)項(xiàng)資金是現(xiàn)行審批制度的大弊端，各種暗箱操作、錢(qián)權(quán)交易和財(cái)政資金的無(wú)效使用層出不窮，因而有必要由人大專(zhuān)班主持制訂并審批、表決預(yù)算方案后，在財(cái)政資金的劃撥和支出上再設(shè)一層監(jiān)督機(jī)制：先由人大核實(shí)批復(fù)，然后交分管行政首長(zhǎng)執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行復(fù)查，嚴(yán)格依法行政。

四、公共服務(wù)政府體制

嚴(yán)格意義上，“公平競(jìng)爭(zhēng)”和“公共財(cái)政”體制的建設(shè)，都意味著政府自身的革命，它最終導(dǎo)致政府從競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的退出，不得不轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。正因?yàn)槿绱耍@個(gè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程始終會(huì)頑強(qiáng)地遵循諾斯的“路徑依賴”，即現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的張力和政府官員自身的利益訴求，會(huì)極大地延緩甚至?xí)袛噙@個(gè)轉(zhuǎn)型。不僅如此，由于雙軌制借助于市場(chǎng)外殼，政府機(jī)構(gòu)匯聚和組織資源的規(guī)模與速度較之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)會(huì)更大，官員獲益更多，從而更為有力地阻礙體制向正確的方向轉(zhuǎn)變，直至將整個(gè)體制拖向泥沼。因此，公共政府體制的順利出臺(tái)，難在利益的割舍和觀念的轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上，改革發(fā)展到今天，我們依然沉浸于“政府萬(wàn)能”的迷信誤區(qū)。應(yīng)充分肯定，中國(guó)經(jīng)濟(jì)30多年的高速發(fā)展，正是得益于政府參與甚至主導(dǎo)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。從這個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的事實(shí)出發(fā)，進(jìn)而認(rèn)為政府可以始終參與并主導(dǎo)市場(chǎng)，便必然要走向謬誤。政府動(dòng)用行政力組織資源，在企業(yè)缺位、市場(chǎng)體系不健全的改革初期固然有效，但過(guò)了這個(gè)臨界點(diǎn)便漸次走向反面。它直接參與市場(chǎng)博弈，干擾公平競(jìng)爭(zhēng)，犧牲的不僅僅是效率，而且不可遏制的數(shù)量沖動(dòng)還犧牲了環(huán)境資源；它源自政企、政資不分的嚴(yán)重的利益沾連，使其沉緬于GDP指標(biāo)和財(cái)政收入難以自拔，很大程度上忘記了自己公共品提供和分配者的角色身份。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下，政府不是萬(wàn)能的，這早已是全球性的共識(shí)。基于這個(gè)共識(shí)，才能凸顯市場(chǎng)和政府的分野，才有了公共選擇和公共資源配置的日趨完善和科學(xué)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展演進(jìn)的沖突和現(xiàn)實(shí)已使公共服務(wù)型政府的建立刻不容緩了。

綜合上述改革，按理順矛盾的邏輯關(guān)系，公共服務(wù)型政府的建設(shè)應(yīng)分為五大步驟：第一，“裁藩”。條條如“藩鎮(zhèn)”，塊塊如“藩鎮(zhèn)”，統(tǒng)一市場(chǎng)的形成必須大力“裁藩”。這個(gè)裁藩除前述破除國(guó)企的行政壟斷外，更包括對(duì)大小“諸侯經(jīng)濟(jì)”的消除。一旦國(guó)企改革業(yè)已完成，應(yīng)按公共財(cái)政的職能重定政府機(jī)構(gòu)，劃清政府與市場(chǎng)的邊界，定編定人，把“副面清單管理”落到實(shí)處。這固然很難，但采取穩(wěn)妥、漸進(jìn)的“贖買(mǎi)式”辦法，未必不可行。第二，“分流”。這個(gè)“分流”除前述財(cái)政分流外，還包括公共資源的分類(lèi)分流。公共資源原則上分為兩類(lèi)：一類(lèi)為消費(fèi)時(shí)完全不排他的資源，如環(huán)境、治安、國(guó)防、重大傳染疾病的防疫體系建設(shè)，這些資源的供給責(zé)無(wú)旁貸由政府擔(dān)當(dāng)，應(yīng)有相應(yīng)的法律保證不為部門(mén)甚至個(gè)人拿去牟利：另一類(lèi)為部分排他的資源，如自來(lái)水供應(yīng)、民用照明用電、交通設(shè)施等，這類(lèi)資源可由政府低價(jià)提供，也可以指定有資質(zhì)的企業(yè)代為經(jīng)營(yíng)，但服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量要接受公眾監(jiān)督，不得用壟斷價(jià)格盤(pán)剝消費(fèi)者。有了公共資源基于消費(fèi)特點(diǎn)的分類(lèi)分流，配以財(cái)政改革，政府才可以切實(shí)向服務(wù)型政府邁進(jìn)。第三，“厘標(biāo)”與“退市”。政府作為市場(chǎng)和社會(huì)的“守夜人”依托的是一整套標(biāo)準(zhǔn)化的制度，僅從經(jīng)濟(jì)層面而言，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)主要是環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，政府以此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)駕馭和裁定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，配以基于利率市場(chǎng)化的獨(dú)立的貨幣政策，便足以保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。在這一切條件具備之后，政府便可從市場(chǎng)全身而退了。