論新型城鎮化進程中的政府治理轉型

高衛星

摘 要：隨著中國經濟進入新常態，城鎮化將成為中國未來經濟持續增長的重要支撐。市場發展的不健全和社會發展的滯后決定了中國的新型城鎮化發展需要政府的參與和引導。與舊型城鎮化不同，新型城鎮化主要體現在推動空間、經濟、社會結構變化過程的發展目標、發展理念、發展模式、發展方式和發展路徑的創新上。政府是城鎮化政策的制定者，是公共物品的提供者，也是市場良好運行環境的維護者，在城鎮化轉型中扮演著重要角色。新型城鎮化中政府治理轉型需要從轉變理念、轉變模式、轉變方式、轉變職能四個方面著手，實現由“發展”向“服務”、“一元”向“多元”、“主導”向“引導”、“全能”向“有限”的轉型。

關鍵詞：政府治理；新型城鎮化；轉型

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）06-0005-05

一、引言

城鎮化是現代化的必由之路，隨著中國經濟進入新常態，城鎮化將成為中國未來經濟持續增長的重要支撐。我國的城鎮化水平從1978年的17.9%增長到2013年的53.7%，年均增長1.02個百分點；過去10多年，我國的城鎮化率從2003年的40.5%增長到2014年的54.77%，年均增長1.3%。 ①諾瑟姆認為，城鎮化發展過程近似一條“S”型曲線，分為緩慢發展階段、加速發展階段和水平較高平緩發展階段，城鎮化水平超過25%進入第二發展階段，城鎮化水平超過60%、70%后進入第三階段。 ②從世界城鎮化發展的一般規律來看，我國已經進入城鎮化第二階段快速發展的中后期，但同時，在20多年城鎮化高速發展的過程中也產生了環境污染、城鄉差距日益增大、農村出現留守兒童和老人、城市流動人口不能均等化享受公共服務等一系列問題。 ③

《國家新型城鎮化發展規劃（2014—2020）》提出，到2020年我國城鎮化達到60%左右，據此測算，未來6年中國的年均城鎮化率增長目標僅為0.9%，不僅小于改革開放以來的城鎮化發展速度，更是大幅小于近10年的城鎮化發展速度。黨的十八屆三中全會明確提出要完善城鎮化健康發展體制機制。2013年12月召開的中央城鎮化工作會議提出了推進城鎮化的六大任務，沒有給各地定指標、派任務，而是要求“提高城鎮化發展質量”“以人為本，推進以人為核心的城鎮化”。

隨著中國經濟進入新常態，中國的城鎮化發展進入了一個關鍵階段，轉型將是下一個階段城鎮化發展的重要主題。健康有序的城鎮化進程，一方面，受制于市場、社會等因素的自然演變；另一方面，中國城鎮化的突出特征是政府主導，政府通過行政手段和政策等方式調控城鎮化發展的各個方面，市場發展的不健全和社會發展的滯后決定中國的城鎮化轉型需要政府治理轉型與創新，需要政府的參與、引導和干預。 ④因此，政府治理轉型將是影響中國新型城鎮化發展的關鍵因素。

二、新型城鎮化的內涵界定

盡管國內外關于城鎮化的定義至今沒有統一，

但通常可以概括為社會變遷、經濟結構轉變和空間結構轉換三個層面。一是從社會變遷看，城鎮化是農村居民向城市居民的轉變過程，反映在城市人口的增加、城市建成區面積的擴大以及新的城市生產生活方式的形成。 ⑤二是經濟結構轉變方面，城鎮化是逐步把勞動力從第一產業向第二、三產業轉移和產業結構升級的過程。 ⑥三是就空間結構轉換而言，城鎮化是各種生產要素向城鎮集聚和集聚后的再擴散過程。 ⑦與舊型城鎮化不同，新型城鎮化主要體現在推動這種空間、經濟、社會結構變化過程的發展目標、發展理念、發展模式、發展方式和發展路徑的創新上。

1.發展目標：由速度到質量

中國自改革開放以來，城鎮化快速推進，城鎮化水平年均增長1.02%。縱觀世界上發達國家的城鎮化歷程，我國的城鎮化發展速度并不低。美國的城鎮化水平從1870年的25%增長到1920年的51%，年均增長0.52%；日本的城鎮化水平從1908年的18%增長到1965年的68%，年均增長0.96%；英國的城鎮化水平從1860年的20%增長到1950年的80%，年均增長0.67%。 ⑧然而，伴隨著我國城鎮化的快速發展，也產生了一系列問題：一是勞動力由農村第一產業向城市第二、三產業的轉移以農村青壯年為主，農村的“空心村”問題凸顯，農村留守兒童、留守老人問題突出。二是城鎮化的社會轉變不全面，由于相關因素的制約，進入城市的農村勞動力沒有受到城市的平等對待，沒有享受到均等化的城市公共服務。三是現有的城鎮化過程多是土地、資本、勞動力等要素向城鎮特別是大城市集中的過程，而各種生產要素由城鎮向農村擴散的不夠，使大城市出現污染、堵車等城市病，農村出現農業現代化進程緩慢現象，大中小城市發展不均衡，城鄉差距加大。因此，未來城鎮化發展的中心在于解決好城鎮化過程中出現的問題，需要更注重城鎮化發展的質量。

2.發展理念：由“地的城鎮化”到“人的城鎮化”

過去的城鎮化發展過程中，地方政府過分依賴土地財政，熱衷土地開發，使得城市空間不斷擴大，而為了節約成本，抵制進城工作的農民工落戶，阻礙了農民工的永久性遷徙。從2000年到2011年，我國城鎮建成區面積增長了76.4%，而城鎮常住人口增長了50.5%，城鎮戶籍人口僅增長41.7%。 ⑨片面強調“地的城鎮化”的發展理念造成了城市里樓房越來越多，但是交通擁堵、環境惡化，居民的幸福感不高。實際上，城鎮化的核心是“人的城鎮化”，人的生產方式、生活方式的城鎮化是城鎮化的真正內涵，土地的城鎮化僅是“人的城鎮化”的前提條件和實現的載體。 ⑩“地的城鎮化”速度過快，一方面，土地粗放開發利用，城市不斷擴張，大規模農地被征用，形成農村勞動力進城的推力；另一方面，不均等的公共服務供給等城市二元結構問題造成了進城農民生產方式和生活方式與市民的差異。因此，新型城鎮化發展的理念應該向“人的城鎮化”轉型，推進城市農民工的真正市民化。

3.發展模式：由“自上而下”到“自下而上”