油氣田開發方案申請對外合作項目的關鍵點解析

劉社明+++楊恒遠+++趙勇

中國石油蘇里格南天然氣開發項目（以下簡稱蘇南合作項目）是中石油在陸上第一個擔當作業者的對外合作項目。按照現行油氣田總體開發申請對外合作審批要求，屬于國家發改委核準項目。蘇南合作項目按照國家部委相關規定，先后完成11項核準要件的編制和批復，整個過程是一次創造性開展工作的實踐，有些附件甚至開創了國家部委和地方政府的先例。目前，研究多集中在氣田總體開發方案設計中的技術經濟評價、氣田方案優化的剛性及其彈性原則，開發策略優化方法，項目會計制度初探，國際石油合作勘探開發項目經濟評價等方面研究。因此，深入分析蘇南合作項目核準要件的流程，理清核準要件的關聯性，抓住核準過程中的關鍵點，能夠有效縮短項目核準進程，推動項目及早進入生產期，實現天然氣開采和生產，為項目創造更大的發展空間和經濟效益，同時，也為以后類似合作項目的申報和實施提供借鑒。

一、蘇南合作項目概況

2006年5月1日，中國石油集團公司與法國道達爾公司簽訂了合作開發天然氣合同，開發區塊位于內蒙古鄂爾多斯市鄂托克前旗、烏審旗境內，區塊總面積2392.4平方公里，建成天然氣生產規模30億立方米/年，合同期30年，由道達爾擔任作業者。在前期評價階段，道達爾相繼于2009年3月和2010年3月組織編制兩版總體開發方案，但由于投資高，經濟效益差，因此未獲中石油集團公司咨詢中心評估通過。

2010年初，經雙方協商，轉換作業權由中石油擔當作業者，按照中方51%，外方49%的投資比例合作。中方負責對總體開發方案進行修改完善，在此期間經征詢多方專家意見的同時，借鑒長慶油田蘇里格氣田開發的諸多成熟經驗，優化后的總體開發方案投資效益水平得到較大幅度提高，2010年9月，最終通過中石油集團公司咨詢中心的評審，主要建設內容包括井叢156座，氣井總數2093口；集氣站4座，清管站1座，集氣干線閥室1座，采氣干管412公里，采氣支管407.3公里，及配套支、干線道路。

二、總體開發方案核準要件的編制與批復

1.核準要件的辦理依據。蘇南合作項目是以2011年6月國家能源局《關于同意蘇里格氣田南部區塊開發項目開展前期工作的復函》（國能油氣[2011]168號）為辦理依據，該復函要求項目抓緊辦理核準所需文件，待項目具備條件后，國家發改委將按程序履行核準工作。

2.核準要件概述。按照建設項目在各個不同階段，需各級政府有關部門辦理、出具多項批復文件。總體開發方案上報前，需申請辦理的批復文件有：環境影響評價批復、土地預審批復、安全預評價備案、職業病危害預評價批復、地震安全性評價批復、地質災害危險性評價批復、水土保持方案批復、水資源論證報告審定意見、壓覆礦產批復、文物調查報告、節能評估報告批復、城鄉規劃選址意見書批復以及社會穩定性風險評估報告批復。

3.核準要件對應批復部門概述。上述核準要件中，大部分由國家相關部委進行備案或批復，其他按照政策規定或者審批權限下放的要求，由項目所在地各級政府及相關部門進行批復，根據不同地方政府的具體辦理要求存在較大差異。

4.編制核準要件的中介服務機構概述。編制核準要件通行的做法是委托社會上具有合格資質的中介服務機構完成。市場上此類中介服務機構很多，選擇恰當的中介服務機構對要件的編制周期、編制質量、批復時效都會產生直接的影響。中介服務機構選擇不當，延滯要件審批進度，最終受損失的是項目。因此對中介服務機構的篩選上既要重點考察其業績和業務能力，還要咨詢相關部委的意見。

三、核準要件的關聯性分析

1.水土保持、環境影響評價和土地預審的關聯性。以上三個核準要件的批復有先后順序，依次為水土保持、環境影響評價、土地預審。

一般來講，水土保持報告要先于環境影響評價報告編制，大量內容被環境影響評價報告所引用，在環評報告批復階段，要求水土保持報告的批復作為前置條件。土地預審和環境影響評價的關聯性主要在批復階段，蘇南合作項目土地預審批復時，國土資源部要求必須以國家環保部批復環境影響評價為前置條件。

2.職業病危害預評價和安全預評價的關聯性。職業病危害預評價備案和安全預評價批復部委都是國家安全生產監督管理總局，充分考慮這一點，在編制兩份報告時，應選擇同一中介服務機構，評審時邀請安監總局在同一時間對兩份報告進行評審。

3.地震安全性評價、地質災害性評價和壓覆礦產的關聯性。以上三個核準要件的關聯性主要在任何一個要件報告的完成，都會為其他報告提供材料支持，在報告編制中做到資源共享，達到節約成本、縮短編制和批復周期的目的。目前，市場上已有綜合性研究院，能夠同時承擔三個要件的編制和組織評審工作，這樣的中介服務機構應優先選擇。蘇南合作項目在完成此三個核準要件時選擇了兩個中介服務機構，雖然壓覆礦產批復由長慶油田負責完成，過程中也做到了中介服務機構間的充分協調，實現了資源共享，但一定程度上增加了財力和人力的投入。

4.土地預審和壓覆礦產的關聯性。土地預審實行逐級批復，在最初的旗（鄉）級批復中，要求必須完成壓覆礦產批復，因此，壓覆礦產批復是開展土地預審的前置條件。

5.社會穩定性風險評估和其他要件的關聯性。國家發改委2012年8月16日印發《關于印發<國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法>的通知》（發改辦投資[2012]2492號），規范重大固定資產投資項目完成《社會穩定性風險評估報告》機制，內蒙古自治區2012年12月29日印發《關于印發<內蒙古自治區重大項目建設社會穩定風險評估暫行辦法>的通知》，將批復權限下放項目所在盟（市）。蘇南合作項目所在鄂爾多斯市批復社會穩定性風險評估報告尚屬首例，在報告的編制過程中，其他所有核準要件的批復文件作為報告附件，成為社會穩定性風險評估報告批復的前置條件。

四、總體開發方案核準關鍵點分析

1.確保環評報告一次性通過評審。第一，承擔報告編制和送審的中介服務機構選擇至關重要。蘇南合作項目委托的伊爾姆環境資源管理咨詢（上海）有限公司缺乏內蒙古蘇里格地區環評報告編制經驗，對內蒙古環境條件、環境政策認識和理解不足，導致環評報告書質量不佳，第一次評審未獲通過，延誤報告審批一年時間。第二，及時將國家環保政策的變化體現在報告中至關重要。隨著國家對水環境保護措施的重視程度不斷提高，對鉆井泥漿、壓裂液處理、泥漿池防滲、氣田采出水地下灌注等的地區監測、方案論證要求嚴格，蘇南合作項目在長慶油田幫助下成立專家團隊與編制單位共同進行技術攻關，歷時一年的專項研究和監測，編制《枯水期地下水檢測結果和分析》。第三，依托工程的環評審批至關重要。蘇南合作項目依托長慶油田采氣三廠第五處理廠對處理后的氣田采出水進行地下灌注。國家環保部要求依托工程的環評批復是項目環評批復的前置條件。

2.縮短土地預審批復時間。土地預審是所有核準要件中唯一需要從旗（縣）開始，逐級審批至國家部委的，批復程序是旗（縣）→盟（市）→自治區（省）→國土資源部，過程中不可控因素較多。當前通行的做法是，委托在自治區（省）國土廳備案的編制單位負責進行勘測定界報告編制以及負責上報國土資源部材料的組件及報批工作，從報告編制到批復預計六個月時間。蘇南合作項目在完成這一審批流程中，委托的是旗（縣）國土局備案單位，因此在政策把握準確性、業務流程熟悉程度等方面存在欠缺，致使完成批復的周期歷時一年的時間。

3.根據區塊特點，減少要件編制數量。蘇里格南區塊是蘇里格區塊的一部分，地理上被長慶油田自營區塊包圍，蘇南合作項目在長慶油田的幫助下，合理利用已取得的批復文件，分別在壓覆礦產批復中使用了長慶油田蘇里格區塊批復文件；在文物調查和水資源論證中使用長慶油田已取得的結論，大大節約了核準要件編制經費和批復時間。

4.優選高水平的中介服務機構。中介服務機構的地區經驗和地區業績，是選擇時重點先考量的兩點因素。豐富的地區經驗，能夠很好地抓住地區特點，把握當地法律法規，提升報告質量，同時在地區調研和現場踏勘中節省人力、財力；優秀的地區業績，證實其對業務流程的熟知程度和與相關政府部門有著良好的溝通橋梁，這對提高批復時效起到至關重要的作用。

5.加強政府部門溝通，準確把握政策導向。重視建立與核準要件主管部委的良好溝通，及時把握政策導向，做出正確決策，對縮短要件的編制和批復至關重要。蘇南合作項目歷時三年完成總體開發方案核準，分析核準要件對延滯項目核準進程的原因發現，與未能及時根據政策變化做出快速反應有密切關系。第一，在環境影響評價報告的編制中，未能及時把握國家對水環境保護政策的收緊，造成論證淺顯，缺乏說服力，致使報告的第一次評審未獲通過，花費了一年時間進行整改。第二，節能評估報告和社會穩定性風險評估報告編制滯后，主要原因在于未能及時掌握是否開展相關核準要件批復的明確信息，造成有關報告編制及批復滯后約一年時間。

蘇里格南天然氣開發合作項目作為中石油在陸上第一個擔當作業者的對外合作項目，受國家行政審批改革和權力下放力度加大的影響，總體開發方案核準經歷了較為漫長的過程，開創了國家部委、地方政府的許多第一，為以后類似項目提供借鑒。

（作者單位：中國石油長慶蘇里格南作業分公司）