統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視野下的城鄉(xiāng)交通一體化問題研究
——以浙江省青田縣為例

張雪雪，潘小偉

浙江省麗水市道路運(yùn)輸管理局；浙江省青田縣交通運(yùn)輸管理局

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視野下的城鄉(xiāng)交通一體化問題研究
——以浙江省青田縣為例

張雪雪，潘小偉

浙江省麗水市道路運(yùn)輸管理局；浙江省青田縣交通運(yùn)輸管理局

國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”目標(biāo)，作為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)交通一體化在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略進(jìn)程中中有著重要的地位和作用。要促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，解決城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和“三農(nóng)”問題，促進(jìn)農(nóng)民增收，建設(shè)“民富村美”的美麗鄉(xiāng)村，必須首先推進(jìn)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展。

城鄉(xiāng)交通一體化;路網(wǎng)規(guī)劃;管理養(yǎng)護(hù);客運(yùn)一體化

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理一體化。”這是國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出的內(nèi)容。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，包括了資源配置一體化、交通一體化、就業(yè)一體化等內(nèi)容。交通是基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)是支柱。沒有交通基礎(chǔ)，一切產(chǎn)業(yè)都無以立足，城鄉(xiāng)就失去了發(fā)展的依托。所以，城鄉(xiāng)交通一體化在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略進(jìn)程中中有著重要的地位和作用。城鄉(xiāng)交通一體化勢(shì)在必行，并決定著城鄉(xiāng)一體化的深度、力度和廣度。

目前，已經(jīng)編制完成的《青田縣城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃》，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共交通事業(yè)發(fā)展提出了明確要求，為推進(jìn)我縣城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展指明了方向。

一、推進(jìn)青田城鄉(xiāng)交通一體化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

近年來，我縣緊緊圍繞“完善主干線，發(fā)展主樞紐，構(gòu)建二橫三縱十三連交通運(yùn)輸網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)公路轉(zhuǎn)型升級(jí)”工作目標(biāo)，不斷加大對(duì)城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，城鄉(xiāng)道路交通建設(shè)、管理水平不斷提升，交通運(yùn)輸事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，形成了四通八達(dá)、流暢快捷、功能齊全的交通運(yùn)輸體系，促進(jìn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。

（一）城鄉(xiāng)道路基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。近年來，我縣不斷加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。“十一五”期間，共投資14.5億元用于57省道青岱線三期湯洋至將軍巖段工程、49省道青田鶴城至溫溪段改造工程、330國(guó)道路面大中修和17條縣鄉(xiāng)公路的建設(shè)。在康莊工程建設(shè)方面，青田縣通過2003年至2013年十年的努力，已建成里程為1704.6公里的農(nóng)村公路（包括通鄉(xiāng)公路路面硬化），共投入資金10.98億元。全縣436個(gè)行政村，從2002年34.4%的通達(dá)率和21.1%的硬化率，到現(xiàn)在全面完成“通達(dá)率百分百，硬化率百分百”的目標(biāo)，涉及33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，惠及人口近33萬(wàn)。

目前我縣已基本形成了以縣城為中心，金麗溫高速公路為主骨架，330國(guó)道、49省道、57省道為主動(dòng)脈，縣鄉(xiāng)道、農(nóng)村康莊公路為支撐的交通網(wǎng)絡(luò)體系。

（二）城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，為城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。目前，全縣共擁有6家客運(yùn)公司（茂源長(zhǎng)運(yùn)公司、泰源公司、迅時(shí)捷公司、北山順達(dá)公司、溫溪平安公司、溫溪匯豐出租車公司），有營(yíng)運(yùn)性客、貨運(yùn)車輛1900多輛（其中營(yíng)運(yùn)出租車127輛，635個(gè)客位；班線客車253輛，6767個(gè)客位，省際班線6條，班車8輛298個(gè)客位，市際班線30條，班車45輛1200個(gè)客位，縣際班線13條，班車21輛817個(gè)客位，縣內(nèi)班線42條，班車171輛4468個(gè)客位），共有90條班線。至2011年，全縣有436個(gè)行政村，人口總數(shù)34.372萬(wàn)人，已通客運(yùn)班線的行政村數(shù)為362個(gè)，總?cè)丝跀?shù)達(dá)到30.6953萬(wàn)人，班車通達(dá)率為83.02%；未通客運(yùn)班線行政村數(shù)為74個(gè)，人口數(shù)3.6767萬(wàn)人。

（三）城鄉(xiāng)道路交通管理水平不斷提高。在國(guó)省道和縣鄉(xiāng)公路的管理養(yǎng)護(hù)和大中修上，縣公路管理局適時(shí)引進(jìn)新技術(shù)、新工藝，既減少了對(duì)沿線群眾生活的干擾，也保證了工程質(zhì)量的穩(wěn)定，同時(shí)保護(hù)了環(huán)境。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公路預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，至2012年10月底，全縣國(guó)省道的路面好路率達(dá)到了90%。在農(nóng)村公路管養(yǎng)方面，縣公路管理局又推出了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的資金補(bǔ)助辦法，把各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路養(yǎng)護(hù)情況通過考核的方式與補(bǔ)助資金掛鉤，提高各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的積極性。同時(shí)，在路政管理方面，路政管理大隊(duì)加大對(duì)公路上的超載、超限、撒漏和公路兩側(cè)亂搭亂建、亂挖亂埋等行為的查處力度，保障了道路暢通和路況良好，并開展了路域環(huán)境“四邊三化”綜合整治，采取凈化、綠化、美化、硬化、拆除、清理、遮擋等方式，對(duì)公路路域環(huán)境進(jìn)行治理。近兩年綠化國(guó)省道兩側(cè)100多公里，城鄉(xiāng)道路環(huán)境明顯改善。

二、推進(jìn)青田城鄉(xiāng)交通一體化存在的主要問題

（一）城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資金投入的矛盾突出。近年來，我縣開工建設(shè)的交通工程數(shù)量比較多，雖然財(cái)政投入的力度不斷加大，但是交通建設(shè)面臨的資金壓力仍然很大，仍不能滿足建設(shè)需求。如現(xiàn)在正在建設(shè)的秋爐至高崗段公路改建工程、49省道青田縣鶴城過境段改建工程等項(xiàng)目，建設(shè)資金都存在著較大的壓力，一定程度上影響了工程的順利推進(jìn)。同時(shí)，十二五期間，我縣已梳理出交通建設(shè)項(xiàng)目56個(gè)，計(jì)劃投入資金40.93億元，其中公路項(xiàng)目29個(gè)，水運(yùn)項(xiàng)目19個(gè)，公路站場(chǎng)項(xiàng)目8個(gè)。但是隨著省補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)的降低，縣財(cái)政需要投入的資金加大，所以我縣公路建設(shè)未來將面臨更大的資金壓力。

（二）農(nóng)村公路聯(lián)網(wǎng)度低，“走廊式交通”制約發(fā)展。雖然青田縣已基本完成通行政村的“雙百”目標(biāo)，但由于農(nóng)村公路受地理環(huán)境的影響，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)，村與村之間出現(xiàn)了“瓶頸路”、“斷頭路”的現(xiàn)象，聯(lián)網(wǎng)程度低，典型的“走廊式交通”制約了農(nóng)村乃至全縣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

（三）農(nóng)村公路管養(yǎng)難度很大。主要體現(xiàn)在：1、我縣地處浙江省東南部，總面積2493平方公里，地理環(huán)境較為特殊，多為丘陵低山地貌，約占90%。青田縣農(nóng)村公路點(diǎn)多、面廣、分散，多高山峻嶺，地理環(huán)境條件較差，目前管養(yǎng)總里程為1919公里，其中縣道308公里，鄉(xiāng)道99.01公里、村道1511.9公里,由全縣33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管養(yǎng)。公路交通從路網(wǎng)上來講，形成了以城鎮(zhèn)為中心，鄉(xiāng)村道為基礎(chǔ)，縱橫交錯(cuò)貫穿南北西東的格局。2、在費(fèi)改稅政策實(shí)行后,農(nóng)民集資被停止，使縣鄉(xiāng)財(cái)政收入急劇減少，建設(shè)及養(yǎng)護(hù)資金不足，鄉(xiāng)財(cái)政配套很難，養(yǎng)護(hù)資金無著落,有些農(nóng)村公路處于“四無”狀況,即無養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、無固定養(yǎng)護(hù)人員、無養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、無養(yǎng)護(hù)機(jī)具,造成農(nóng)村公路路況急劇下降的局面。3、有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路養(yǎng)護(hù)管理站剛剛成立，還不成熟，養(yǎng)護(hù)管理職責(zé)不明確，養(yǎng)護(hù)管理水平不高，在遇到一些具體問題時(shí)還無法解決。4、在公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政管理等方面得不到群眾的積極配合與支持，輿論氛圍不足，其自身利益重，大局意識(shí)、集體觀念、社會(huì)義務(wù)模糊，這是制約農(nóng)村公路發(fā)展的重要因素。

（四）城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理發(fā)展相對(duì)滯后。目前，我縣城鄉(xiāng)公交客運(yùn)體制二元化，縣城公交和農(nóng)村通達(dá)班車分屬兩個(gè)部門管理，縣城公交線路偏少，覆蓋面窄，難以滿足城市發(fā)展和市民出行的需要，公交首末站用地缺乏保障，停車面積小、服務(wù)設(shè)施差，難以滿足公交車輛的停靠問題。目前縣城公交車還沒有一個(gè)像樣的停靠站，還只是暫時(shí)停開在公路上。農(nóng)村客運(yùn)線路由于是自主經(jīng)營(yíng)，車輛保養(yǎng)、維護(hù)水平低，超員、超載現(xiàn)象嚴(yán)重。通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的客運(yùn)線路基本沒有設(shè)置停靠站點(diǎn)，采取“招手即停”方式，經(jīng)常造成道路堵塞和交通混亂。全縣除少數(shù)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，基本沒有客運(yùn)站，“隨意停放、亂停亂放”現(xiàn)象嚴(yán)重。由于農(nóng)村公交車采用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式，很多村莊都出現(xiàn)“有路無車”現(xiàn)象。

三、推進(jìn)青田城鄉(xiāng)交通一體化的對(duì)策

（一）著眼推進(jìn)城鄉(xiāng)交通一體化，進(jìn)一步完善公路網(wǎng)規(guī)劃。要實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”目標(biāo)，除了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還要因地制宜加快農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。2012年青田縣交通運(yùn)輸局完善并通過《青田縣公路水運(yùn)交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，建議著眼于推進(jìn)城鄉(xiāng)交通的一體化，按照“著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，超前規(guī)劃”的原則，繼續(xù)修正完善《青田縣公路水運(yùn)交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。

1.提升國(guó)省道、縣鄉(xiāng)道公路等級(jí)，干線公路連接全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

根據(jù)《青田縣公路水運(yùn)交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，我縣將逐步完善干線公路網(wǎng)、提高國(guó)省道干線公路等級(jí)，建立公路主樞紐、提高班車通達(dá)率，構(gòu)建“三縱二橫十二連”公路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。建議對(duì)該公路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行進(jìn)一步論證細(xì)化，完善全縣路網(wǎng)框架，使縣城到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有干線公路直接聯(lián)通。

2.完善農(nóng)村公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，編織多層次公路網(wǎng)。

農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路建設(shè)是完善農(nóng)村公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的重要途徑，是農(nóng)村通村公路的延續(xù)。“康莊工程”雖然解決了鎮(zhèn)村之間的道路連接，但受青田縣地理環(huán)境影響，村與村之間聯(lián)網(wǎng)度低，導(dǎo)致了“斷頭路”、“瓶頸路”的形成，根據(jù)省委省政府要求，在通行政村目標(biāo)完成后，要展開農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路建設(shè)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“走廊式交通”向“網(wǎng)絡(luò)化交通”的轉(zhuǎn)變，將一個(gè)個(gè)分散的村落聯(lián)點(diǎn)成線，編織成一張多層次聯(lián)接的農(nóng)村公路網(wǎng)。

（二）多渠道融資加大對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。針對(duì)國(guó)省道和縣鄉(xiāng)道公路建設(shè)，要抓住當(dāng)前國(guó)家重視加大基礎(chǔ)設(shè)施投入的機(jī)遇，通過加大財(cái)政投入力度、政府適當(dāng)舉債、向上級(jí)多爭(zhēng)取部分資金、受益企業(yè)再投入等方式多渠道籌措資金。對(duì)于農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路建設(shè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要充分發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾建設(shè)農(nóng)村公路，積極向在外的知名人士、私營(yíng)業(yè)主發(fā)出捐款修建農(nóng)村公路的倡議書，加強(qiáng)相關(guān)政策的宣傳，激發(fā)群眾修建公路的熱情，充分調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)各界的積極性，實(shí)行多方位的融資機(jī)制，爭(zhēng)取突破“部省支持一點(diǎn)，地方補(bǔ)助一點(diǎn)，社會(huì)捐助一點(diǎn)，群眾自發(fā)出一點(diǎn)”的“四點(diǎn)”模式的融資方式，進(jìn)一步拓寬融資渠道。對(duì)于農(nóng)村客運(yùn)站點(diǎn)建設(shè)，要積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入。

（三）充分完善農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)制度。根據(jù)青田縣人民政府出臺(tái)的《青田縣農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)辦法》、《青田縣農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)實(shí)施細(xì)則》、《青田縣農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)資金管理辦法》等相關(guān)政策，明確了政府和各有關(guān)部門的管養(yǎng)責(zé)任，全縣31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立健全了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)站，使管養(yǎng)工作網(wǎng)絡(luò)覆蓋全縣；由縣鄉(xiāng)政府組織籌措農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金和水毀專項(xiàng)基金，建立由中央燃油稅返還收入、財(cái)政一般預(yù)算以及其他資金共同組成的多渠道農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌措機(jī)制，即以省市財(cái)政為主，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村及社會(huì)各界籌集為輔；開設(shè)公路養(yǎng)護(hù)管理人員培訓(xùn)班，聘請(qǐng)公路管理專業(yè)人員講授公路養(yǎng)護(hù)的基本知識(shí)、方法，提高養(yǎng)護(hù)人員的技術(shù)水平，逐步提高鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍的整體素質(zhì)和建立一支強(qiáng)有力的農(nóng)民養(yǎng)護(hù)工隊(duì)伍；建立信息網(wǎng)絡(luò)，將96266舉報(bào)電話延伸到全縣各農(nóng)村，從而形成“路政部門管理、養(yǎng)護(hù)人員參與、社會(huì)群眾監(jiān)督”的模式，并將農(nóng)村公路路政管理工作列入對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度目標(biāo)考核。

（四）推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化。樹立“大交通、大公交”的發(fā)展理念，將城市公共交通作為政府的公共資源，完善現(xiàn)有客運(yùn)管理模式，整合城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸資源，打破城鄉(xiāng)公交車界限，完善運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公交相互銜接、資源共享。盡快明確統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)公交統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的管理體制，實(shí)行統(tǒng)一歸口管理的模式，發(fā)揮行業(yè)主管部門的導(dǎo)向作用，明確其管理職責(zé)。成立城市公交公司，加快公交改革步伐，實(shí)現(xiàn)公車公營(yíng)。要加快城鄉(xiāng)客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照“城有樞紐、鎮(zhèn)有站點(diǎn)、村有亭（牌）”、“道路成網(wǎng)，暢通安全”的原則，加快完善城鄉(xiāng)客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。加快農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)準(zhǔn)四級(jí)客運(yùn)站的建設(shè)速度，根據(jù)集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把這項(xiàng)工作擺到重要議事日程上，使“車能進(jìn)站，人能歸點(diǎn)”，杜絕車輛亂停、亂放、沿線拉客等不良局面。新建或改建農(nóng)村公路時(shí)，要充分考慮“路、站、運(yùn)”一體化，做到同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步建成驗(yàn)收。將縣城通往溫溪、山口、船寮等中心城鎮(zhèn)的客運(yùn)方式由班車客運(yùn)改為公交客運(yùn)，降低票價(jià)、增加發(fā)車密度。在城區(qū)充分考慮班車客運(yùn)、出租客運(yùn)以及公交客運(yùn)的有機(jī)銜接，將原來分散、凌亂的基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃和整合，對(duì)交通運(yùn)輸體系重新調(diào)整，為城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化系統(tǒng)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、結(jié)束語(yǔ)

推進(jìn)城鄉(xiāng)交通一體化，有利于打破城市公交與農(nóng)村客運(yùn)二元分割格局，整合城鄉(xiāng)客運(yùn)資源，方便群眾出行，促進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于改善投資環(huán)境，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，推進(jìn)城市化進(jìn)程。要加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)交通一體化推進(jìn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)布局，認(rèn)真協(xié)調(diào)處理城鄉(xiāng)交通一體化推進(jìn)中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，加大投入力度，完善相關(guān)政策措施，不斷拓展延伸城鄉(xiāng)交通一體化的覆蓋范圍，使廣大人民群眾特別是農(nóng)村群眾充分享受改革開放成果和交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展所帶來的方便和實(shí)惠。

[1]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年（2011-2015年）規(guī)劃綱要》

[2]《青田縣公路水運(yùn)交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》