檢察機關提起公益訴訟的法理分析

摘要：十八屆四中全會之后，關于檢察機關提起公益訴訟的制度有望構成，其能否及以何種身份提起民事公益訴訟的討論成為熱點。檢察機關在民事訴訟中應處于原告的訴訟地位，與一般民訴案件中的當事人享有平等的訴訟權利義務，判決的效力也應當及于未參加訴訟的實體權利義務人。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；主體地位

中圖分類號：D925.1；D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0039-02

作者簡介：錢誠（1991-），男，漢族，浙江海寧人，華東政法大學經濟法學院碩士研究生。

一、檢察機關提起公益訴訟的法律地位檢討

檢察機關提起民事公益訴訟時的法律地位是最本源的問題，也是首先應當要解決的問題，目前學術界學說觀點大致如下：

其一，作為法律監督機關參與介入民事公益訴訟。檢察機關提起民事公益訴訟時是作為國家的法律監督者，是因為要履行本身的法律監督職能而參與介入到民事公益訴訟中。其在法律監督過程中自然地擁有這種權利，或者說提起民事公益訴訟的權利來自于它自身的法律監督權，是實施法律監督的一種手段。①

其二，作為原告介入到民事公益訴訟中。該觀點的主要思想是，從表面上觀察可知，檢察機關在參與到民事公益訴訟中時，此時它和任何普通民事訴訟的原告權利義務應該是相當的，和這些原告的角色幾乎是相同的，根本的不同在于其權利來自法律的特別規定。因而在此種情況下，檢察機關應當和原告的身份是相同的，不應有什么特別的待遇。②

其三，作為公益代表人而介入到民事公益訴訟中。該觀點的說法是，當國家社會的公共利益受到侵害，但是又沒有可以對侵害者進行制裁的恰當手段。檢察機關在這些事件中扮演著一種維護國家公共利益的高尚使命，其可以通過民事公益來糾正侵權者的行為，請求適當賠償，以維護國家社會的公共利益。在該理論觀點下，檢察機關很接近于公益代表人這樣的角色定位。③

其四，作為民事公訴人而參與到民事公益訴訟中來。認為檢察機關是民事公訴人的觀點認為，檢察機關在刑事訴訟和民事公益訴訟中，并沒有什么自身的特別利益，其僅僅是處于維護公法秩序和社會公共利益的目的。④這一學說的特別之處在于其希望尋求檢察機關在刑事訴訟和民事訴訟的相同之處，人為地尋求檢察機關在訴權理論中的統一協調，不致于互相矛盾。

其五，兼顧原告和法律監督機關的雙重屬性。這種觀點有調和矛盾之嫌，其指出，形式上其處于原告的地位，但實質上，檢察機關是在履行著國家的法律監督機關的角色，在這里無論它是哪種身份，它并不同于一般的原告。可以說，法律既規定了檢察機關原告身份參與和介入民事公益訴訟，又賦予其法律監督者的重大使命。

本文的觀點是，檢察機關參與到民事公益訴訟就是以原告的身份，這樣的設計更為合理，也符合司法實踐的做法。

首先分析作為法律監督機關而提起民事公益訴訟?！吨腥A人民共和國憲法》第129條和《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條都規定了檢察機關是國家的法律監督機關，人民檢察院通過行使檢察權……保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產。

即使是這樣，檢察機關應當如何在民事公益訴訟中去實現它的法律監督權一直是令人困惑的問題，直到十八屆四中全會的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要建立檢察機關提起民事公益訴訟，這一問題的解決有了一定的政策導向和指引。檢察機關對民事公益訴訟的法律監督涉及到公益訴訟的事前調查、事中審判和事后接受抗訴。問題是，如果在事中階段，檢察機關即作為民事公益訴訟的原告，同時作為民事公益訴訟的法律監督者監督審判機關的審判行為，這顯然是違背民事訴訟的基本原理。一般的民事案件中，檢察機關的法律監督多以接受申訴的方式進行，因為其數量巨大，而檢察機關的人力有限，不可能進行全面的監督；那么在檢察機關參與介入民事公益訴訟的案件中是否有必要讓檢察機關以法律監督者的身份出現呢？筆者認為履行法律監督職能這一觀點是不妥當的。

第二，檢察機關作為公益代表人參與到民事公益訴訟這一說法也有較大的漏洞?！肮嬖V訟人”這個稱謂看似合理，從訴訟的目標和結果來看是相符合的，但是翻看多數的權威資料可以知道，民事公益訴訟代表人并不是一個專門的法律概念，而且這種學說在程序法的運用上也很難解釋，并沒有相關的法律理論可以支撐該觀點，所以將檢察機關定位為公益代表人并不合適。

第三，將檢察機關在民事公益訴訟中作為公訴人看待為實務界人士和檢察機關系統內部人員所贊同和支持。但這個思路并不可行：其一，公訴是刑事訴訟中的專門概念，它是指人民檢察院對犯罪嫌疑人的犯罪行為向法院提出控告，要求通過審判確定犯罪事實、懲罰犯罪人的訴訟活動，是以查明真相到定罪量刑的過程，相比檢察機關提起民事公益訴訟，性質是截然不同的；其二，民事公益訴訟的原告資格是可以擴張的，就一般的個人或社會團體而言，參與到公益訴訟時雖然也是為了社會公共利益，目的是相一致，但唯獨將檢察機關區別開來，視作公訴人是不合適的。⑤

而另一方面，在檢察機關提起民事公益訴訟案件中，將檢察機關視為一般的原告身份是符合法理，并在實務運行中是可行的：

第一，民事訴訟區別于刑事訴訟，其主要是原被告的兩方對立。民事訴訟中要有相對的原、被告雙方當事人才能正常開展，檢察機關提起民事公益訴訟也不得例外。其然并不是為了自身的利益而是為了維護國家和社會公共利益，但其仍然應以自己的名義向法院起訴，因為其本身就是國家機關，負有維護國家利益的職責，故應當屬于程序上的原告。

第二，檢察機關在提起民事公益訴訟后，其享有的民事訴訟權利和承擔的民事訴訟義務是相一致的。和一般的民事訴訟原告相對應的，檢察機關享有提出回避申請、收集提供證據、進行辯論等權利，另一方面，它也依法遵守訴訟秩序、履行生效法律文書等，其與被告或者其他訴訟參與人的法律地位原則上是平等的，不容許享有特殊的權力。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的民訴理論支撐

（一）程序當事人理論與民事訴訟當事人理論的沖突

反對檢察機關提起民事公益訴訟的觀點認為，以一般傳統民事訴訟訴權理論看，訴權與實體權利是緊密聯系的，訴權的享有者同時應當為訴訟標的之實體權利義務承擔人。現代民事訴訟中，雖然程序意義訴權與實體意義訴權在相關的領域已經顯現出分離的現象，但這還不足以成為支撐我國檢察機關提起民事公益訴訟的理論依據。⑥即便是有學者推出訴訟信托制度的觀點，其認為該制度可以為支持訴權分離理論提供證據和支持，但還是不足以肯定檢察機關參與介入到民事公益訴訟的正當性，反對的意見指出，進行訴訟信托運作必須有起訴人進行實體法的授權，畢竟它是一種法定訴權。⑦

然而這一問題并不能成為否定檢察機關提起公益訴訟的依據。首先，現代訴訟法的當事人概念早已經突破了傳統的利害關系當事人的理論。⑧社會經濟生活的發展，使得訴訟理論進步。隨著某些團體性、公共性利益遭受損害，與之相對應的司法救濟途徑卻十分缺乏，團體訴訟、集團訴訟、現代型訴訟這些特殊的訴訟制度的誕生正是為了解決這一問題。在這些特殊訴訟制度中，原告不僅是為了自身的利益，而如果規定起訴人必須是利害關系人的話，這樣的設計顯得呆板僵化，也和司法實踐操作不適應，不利于保護公共利益。上述問題不應成為阻礙該制度的理由。

其次，如果一定要堅持實體利害關系當事人理論，檢察機關提起民事公益訴訟同樣存在一定的依據。檢察機關作為國家機關，負有維護國家利益的責任，只要通過法律賦予其正當權利參與到民事公益訴訟中，這樣的操作就是合乎邏輯的。

最后，訴訟信托理論的確可以成為支撐檢察機關提起民事公益訴訟的法理基礎。在2012年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條，明確了相關機關和組織可以提起民事公益訴訟，可以說這就是訴訟信托制度的一種體現。但是相關機關和組織的起訴權仍然需要相關實體法予以明確，進而賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權利，在法理法律法規方面使其具有正當性。

（二）制度的優勢與可行性

民事公益訴訟并非只能由檢察機關提起，但檢察機關在其中肯定是最重要的角色。其好處在于：

首先，檢察機關提起公益訴訟具有憲法上的最高依據。我國憲法明確規定，作為國家法律監督機關，檢察機關有權對任何嚴重損害社會公益的行為進行司法救濟。

其次，檢察機關因為作為專門的司法機關的緣故，其在取證調查中享有一定便利性，檢察機關可利用相關的技術措施進行民事公益訴訟的取證活動，有利于訴訟活動的開展，維護公共利益。但是需要強調的是，這種便利性絕不是說檢察機關可以因為在刑事訴訟中的一些技術措施優勢而濫用，其自身調查取證的方式、程序和相關的限制都必須由相關的法律進行規范。

最后，檢察機關參與介入民事公益訴訟，可以推動生成法律公共政策。檢察機關提起民事公益訴訟另一個的獨特優勢在于，就是通過該制度可以促使正確的法律政策形成，也有利于推動現行的實體法，促進法治社會的形成。檢察機關是司法實踐者，是社會正義的維護者，是法治社會的推動者，其與人民法院在政策的理解和把握性上更為接近，在公共政策方面易于取得共同的認識，使民事公益訴訟能夠有效地朝著正確的方向開展，減少訴累，降低訴訟成本。

檢察機關提起民事公益訴訟制度的構建，既需要理論上的論證，更需要實證上的分析。理論和實踐的證成，方可回應理論界的質疑，消除實際操作中的分歧。在十八屆四中全會之后，在政策上有了一定的指導，該制度的建設也更為迫切和必要。檢察機關提起民事公益訴訟的制度設計，可明確檢察機關的職能，為檢察機關正確和有效地提起公益訴訟提供充分的法律依據，是黨推動依法治國的重要措施，其有利于避免公益訴訟起訴權的濫用，更好地維護國家社會公共利益。

[注釋]

①廖中洪.檢察機關提起民事訴訟若干問題研究[J].現代法學，2003，25（3）：130-137.

②肖建國.民事公益訴訟的基本模式研究[J].中國法學，2007（5）：129-146.

③蘇家成，明軍.公益訴訟制度初探[J].法律適用，2000（10）：38-39.

④朱孝清.檢察官客觀公正義務及其在中國的發展完善[J].中國法學，2009（2）：159-180.

⑤江偉，楊劍.檢察機關提起民事公益訴訟若干問題探討[J].國家檢察官學院學報，2005，13（5）：66-73.

⑥楊廣權.民事公益訴訟原告適格問題研究[J].法治論壇，2010（1）：268-270.

⑦肖建華.訴權與實體權利主體相分離的類型化分析[J].法學評論，2005，20（1）：139-145.

⑧江偉.民事訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2007.39.