我國土地流轉法律的困境與突破

摘要：新中國成立以來，我國一直致力于對農村土地問題的解決。在目前我國全面推行土地流轉制度的背景下，本文對土地流轉過程中遇到的法律制度不健全、土地資源市場混亂、以權謀私、農民參與積極性不高等問題進行分析，并對問題的突破進行初步的探索。

關鍵詞：土地流轉；法律；困境；突破

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0088-02

作者簡介：段怡帆，男，漢族，黑龍江黑河人，黑河學院，研究方向：法學研究。

從1955年的土地集體化到1958年的“大躍進”和“人民公社”運動，再到1980年家庭聯產承包責任制，我國一直在探索一條適合中國國情，并能夠推進我國經濟可持續發展的道路，去推動農業生產效率提高的土地制度改革。如今，我國的城鄉一體化改革正加速進行，我國農業能否持續高效發展、農民能否增收，農村是否穩定直接影響經濟的可持續發展。理論與實踐證明，完善農村土地制度是解決“三農”問題的根本。十八屆三中全會明確提出了要“用現代經營形式推進農業，促進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化。”農村土地經營模式的變革是土地制度變革的核心，其中最為重要的是農村土地流轉制度的改革和創新。我國社會主義市場經濟體制已經基本建立，但由于長期受傳統的城鄉二元體制限制，農村土地的資源市場化與集約化程度偏低，在土地流轉過程中會遇到許多法律方面的困境。因此，完善農村土地流轉的法律法規，推動土地資源的合理流動，是提升土地競爭力的必然要求。

一、我國土地流轉過程中存在的困境

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》自2005年3月1日起施行，全國上下都在為農村土地經營流轉進行著探索，然而這并不是一條平坦的大道，在前進的過程中諸多問題逐漸浮現出來。

（一）我國土地流轉法制化的困境

在土地流轉方面我國的立法存在缺失和沖突，由于我國《憲法》、《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》、《農業法》等法律在立法的時間上跨度大并且在立法時由于先前農村土地承包經營權流轉存在歷史背景、流轉方式、流轉規模等差異，各項法律之間在對農村土地承包經營權的流轉規范上不系統不統一，甚至還出現兩法或者多個法律之間存在相互抵觸的現象。比如《土地管理法》第37條“承包經營耕地的單位或個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包耕地”[1]；而《農村土地承包法》第26條則規定“承包期內發包方不得收回承包地”除非“承包期內，承包方全家遷入設區市，轉為非農業戶口的”[2]；《土地管理法》第14條僅從條件和程序上對土地調整作了一般規定[1]而《農村土地承包法》第27條則規定不得調整承包地，除非出現“承包期內，因自然災害嚴重損毀承包地等特殊情況”[2]。在法律中對于土地所有權的主體并沒有作出明確詳細的規定，主體的不明確造成在土地流轉中法律關系等諸多不確定性，特別是在土地使用權資本性運作過程中所必需的市場價值評估、抵押和違反合同后違約責任等的法律規定模糊，這些都使農村土地進行規范有序的流轉受到制約。在法律規定中允許將農業用地承包經營權進行轉包、入股、合作、租賃、互換、抵押等方式出讓經營權，使土地得到流轉。任何投資都是存在失敗的風險，如果農村土地承包經營權進行了資本化運作，在破產后應如何進行清償，法律對此并沒有相應的規定。

（二）我國土地流轉市場的困境

如今我國的經濟體制已經由計劃經濟向市場經濟轉變，市場經濟解放了生產力，推動了城市化進程。目前，農村集體建設用地的流轉僅存在于農村土地的利用范圍內，并沒有放開集體建設用地進入土地一級市場的限制，集體建設用地使用權和國有建設用地的使用權尚不能完全在國家統一的土地市場上參與流轉。

在我國法律中對農村宅基地的流轉沒有明確規定，但并沒有明令禁止農村房屋的轉讓與抵押，因而導致我國的農村，特別是城市周邊郊區農村中普遍存在房屋買賣的現象，而依據房地一體原則，農村房屋的買賣、抵押必然引起農村宅基地的流轉問題，這與我國現有的相關法律相矛盾。

（三）我國土地流轉過程中的違法現象

當前，全國都在積極推行土地流轉制度來增加農民收入，促進農業產業化發展，在推行過程中個別地方政府為了追求政績，片面地理解土地流轉含義，盲目追求土地的集中，并且出現違背農民意愿強制流轉土地，盲目不切實際地實行農業生產的產業化生產，種植不合理的農作物，導致農業生產成本增加，而加重農民的負擔，違背土地流轉制度堅持農戶自愿原則。如有的鄉把全鄉土地100%進行了流轉；有的鄉變相克扣農民糧食補貼，變相增加農民負擔。在推進土地規模集約化過程中，某縣在農戶土地流轉出后把住房拆除，把宅基地恢復成耕地，但相應的補貼資金不足，導致部分農戶住房被拆除后無房可住，因而造成因土地流轉致貧而加劇社會矛盾。另外還存在將農用地違規轉為建設用地，以在短期內提高政績的現象，這違背了《物權法》第一百二十八條規定：“未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。”[3]《物權法》第一百五十二條規定，農村集體土地承包經營權是指土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產[3]。《農村土地承包法》第三十九條，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第三十五條的規定，出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營[4]。如此種類繁多的違法方式制約著土地流轉的正常發展，對于此類問題應當有所作為。

二、我國土地流轉制度困境的突破

面對困境，我們并不是無能為力的，我們應當有所作為。具體問題具體分析，對相應的困境提出相應的解決辦法，去克服困難，戰勝困境。

（一）完善法制建設，規范相關程序

修訂我國現行法律法規中不合理與自相矛盾的規定。農村土地承包經營權在表面上具有債權的特點，但實際上具有不動產物權的屬性。《物權法》在立法過程中結合實際情況對土地承包經營權、物權化進行了創新性立法，有效保障了農戶的土地權益，特別是農民在土地承包經營權發生糾紛時，有了相關法律依據，但該法對于這一部分的規范性較強，對具體的法律操作缺乏可行性，使得司法部門在具體的法律運用中無從下手。因而進一步細化農村土地承包經營權的物權實施細則，有利于對法律法規的把握，以便更好地保障農民權益。土地流轉糾紛屬于民事糾紛，在農民遇到相關問題并進行訴訟時，常會遇到舉證難等問題。承包者在進行民事訴訟過程中，按照民事訴訟法“誰主張誰舉證”的原則，對土地流轉的舉證責任需承包人來完成，然而在實踐過程中這一要求的實現較為困難。村集體組織民主程序多為形式，甚至很多不經過民主程序直接進行分包。即便有，通常也不會主動將證據資料交予承包人。同時，在合同變更、終止時對地上附著物折價賠償。例如機井灌溉設施價格等相關問題缺乏統一的鑒定，因而導致爭議不斷。訴訟制度在涉及此類訴訟案件中可以考慮采取嚴格責任舉證制度以便保證糾紛中舉證弱勢一方利益。

（二）完善農村集體土地資源流轉市場機制

市場經濟是法治經濟，法律通過規范財產的占有和支配關系，為市場的形成和發展奠定必要的基礎。[5]

在社會主義市場經濟體制下，充分發揮市場對配置土地資源的基礎性作用與宏觀調控作用，是對農村集體土地流轉的支持與推進，進而形成完善的農村集體土地流轉的政府宏觀調控機制，集體土地流轉資源供給、需求配置機制，土地流轉的土地市場價格機制和土地流轉社會組織參與機制。在我國農村用地一直存在著人多地少等矛盾，家庭承包式的小農經營模式導致土地面積碎化。隨著農村精壯勞動力的大量轉移和農戶整體遷入城鎮生活，出現了農村土地大面積撂荒的現象。農村土地市場是土地流轉的主要市場，完善農村土地市場制度需建立農村土地的有形市場，完善農村土地市場的主體制度，加強農村土地整理和管理，培育土地流轉市場的中介服務組織。土地管理機關或集體可以引導農民采用大型機械化挖掘作業，將土地集中連片，對農村土地進行統一登記，為土地的大規模流轉創造條件。

（三）加強對職權的監督，將權力關進法律的籠子里

加強法律建設，注重司法監督。政府與司法部門應認真領會中央促進農村發展的精神，熟悉關于農村發展政策，充分發揮司法調解功能，妥善處理各級各類流轉糾紛問題。特別是在處理農村土地流轉過程中，關系到農民最根本利益的問題時，司法機關作為解決糾紛的最后防線，要切實履行好職責，確實降低農民運用司法保護自身利益的成本，加大法律援助力度，縮短案件審結期限，提高執行速度，促使農民在涉及土地流轉相關糾紛中多利用法律來解決問題。同時，還應加強司法監督，將權力關進法律的籠子里，防止地方政府與司法機關的不作為與瀆職行為發生，建立多種渠道解決農民糾紛的機制。在我國政府、團體組織和個人的觀念中，對于公共利益、社會利益、國家利益、政府利益的認識比較混亂，因此我們應當明確的將這些利益界定清楚，尤其是不能許可隨意地編造“公共利益”的目的，打著公共利益的旗幟，實為部分人、少數人的利益行使公權力，消滅民眾的權利。更不能許可為了征服的利益而損害民眾利益的情況出現。[6]

隨著中國的崛起與對外開放力度的加大，我國農業的生產與發展面臨著國內市場與國際市場的雙重挑戰。我國農業主要存在農產品科技含量低、質量差、商品轉化率與市場競爭地位弱的問題。在WTO框架背景之下，要想解決問題并且能持續發展就必須適時適度地實行農村土地流轉與集中機制，借助農村土地流轉制度的創新與適度的規模化經營來得到效率的提升，從而全面提升我國農業的素質與能力，真正實現農業利用兩個市場、兩種資源走可持續發展的道路。目前我國土地流轉制度還處于成長階段，現存等待解決的問題還很多，存在的問題也有很多。我們可以借鑒日本、法國等發達國家的經驗，結合我國實情，探索出一系列符合我國國情的土地流轉制度。

[參考文獻]

[1]中華人民共和國土地管理法.2004（8）.

[2]中華人民共和國農村土地承包法.2002（8）.

[3]中華人民共和國物權法.2007（3）.

[4]農村土地承包經營權流轉管理辦法.2005（1）.

[5]賈登勛，遲方旭.物權法析論[M].北京：中國社會科學出版，2010（3）.

[6]曹圣明.土地征收法律制度及完善[M].北京：法律出版社，2013（4）.