檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度探索

摘要：新民訴法第55條首次確立了民事公益訴訟的法律地位，為民事公益訴訟制度構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。民事公益訴訟制度的健全和完善，原告問題是關(guān)鍵，其關(guān)系到公益訴訟能否啟動(dòng)以及訴訟能力和勝訴率。本文主要對民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)原告資格問題進(jìn)行探究，就檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度提出自己的淺見。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；原告

中圖分類號：D926.3；D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0151-02

作者簡介：郝永潔（1987-），女，漢族，河北霸州人，法學(xué)碩士，天津市靜?？h人民檢察院民事行政檢察科副科級檢察員，研究方向：民法學(xué)、民事訴訟法學(xué)。

一、當(dāng)前民事公益訴訟的立法情況

公益訴訟，顧名思義就是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，基于法律的特殊授權(quán)，對并未直接侵犯自身權(quán)益的損害公益的行為提起的訴訟。由于原告與訴訟標(biāo)的沒有直接的厲害關(guān)系，而我國民事訴訟法又堅(jiān)持當(dāng)事人適格理論，因此民事公益訴訟在我國經(jīng)歷了長期的論爭，才于2012年民事訴訟法修改時(shí)得到確立。該法第55條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。該條規(guī)定雖然對當(dāng)事人適格理論進(jìn)行了重大突破，但仍具有兩個(gè)“有限性”：一是案件范圍的有限性，只有污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類案件可以啟動(dòng)公益訴訟，對于其他損害公共利益的案件并未提及；二是原告資格的有限性，只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起，但具體是哪些法律規(guī)定的哪些機(jī)關(guān)和組織又并未說明，使得該法條缺乏具體操作性，也使得檢察機(jī)關(guān)是否可以提起民事公益訴訟在理論與實(shí)踐中仍存在很大爭議。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下稱四中全會(huì)《決定》）提出，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，為檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告提供了政策支撐。但是，2014年12月通過并于今年1月7日正式施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）第11條則明確規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第15條①的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟”。該規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟的途徑限定在支持社會(huì)組織起訴，并沒有認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟原告資格。在2月份剛實(shí)施的最高人民法院關(guān)于適用民事訴訟法的司法解釋中，專門對公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定，但關(guān)于公益訴訟原告的解釋中②，仍未提及檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟原告資格的理論爭鳴

檢察機(jī)關(guān)能否作為民事公益訴訟原告在學(xué)術(shù)界存在廣泛爭議。支持檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的學(xué)者提出以下理由：

（一）檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)具有代表公共利益的天然屬性

檢察機(jī)關(guān)是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使檢察權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定，“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利，民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行”。上述規(guī)定表明檢察機(jī)關(guān)保護(hù)社會(huì)公共利益和環(huán)境權(quán)等公民權(quán)利的職能定位，再加上其客觀公正的價(jià)值追求，最適合對侵害公共利益的行為提起訴訟。

（二）域外公益訴訟制度普遍采納檢察機(jī)關(guān)為原告

目前，世界上許多國家都有檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任公益訴訟原告的實(shí)踐：美國的環(huán)境公益訴訟被稱為公民訴訟，法律規(guī)定“任何”人都可以自己的名義提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然成為公益訴訟原告；在法國檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是維護(hù)社會(huì)公眾利益，其民事訴訟法中明確賦予了檢察機(jī)關(guān)可以作為當(dāng)事人提起民事訴訟，代表社會(huì)追究侵權(quán)人民事責(zé)任的權(quán)利；德國確定了“公共利益代表人”的檢察官制度，賦予檢察機(jī)關(guān)可以對涉及社會(huì)公眾利益的民事案件依法提起民事訴訟的權(quán)利與職責(zé)。這些都可為我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度提供借鑒。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟具備一定的實(shí)踐基礎(chǔ)

面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題和保護(hù)環(huán)境利益的司法需求，多地檢察機(jī)關(guān)曾進(jìn)行民事環(huán)境公益訴訟的探索和嘗試。如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠案，2008年廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇錫山區(qū)檢察院針對李華榮、劉士密在滬寧高速公路盜伐防護(hù)林提起的環(huán)境公益民事訴訟案等，都是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的成功范例。

反對檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的人則提出以下幾點(diǎn)理由：

1.檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的法律依據(jù)不足

盡管有許多域外成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，也有各地檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐基礎(chǔ)，但是我國法律上卻并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有民事公益訴訟原告資格。新民訴法第55條、《環(huán)境民事公益訴訟解釋》、最高法關(guān)于適用民訴法的司法解釋均堅(jiān)持由環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的“社會(huì)組織”提起公益訴訟，并沒有提及檢察機(jī)關(guān)可以作為原告，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟始終缺乏法律依據(jù)。

2.檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟與本身監(jiān)督職能沖突

我國的檢察制度不同于大陸法系和英美法系的檢察制度，檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的目的也與世界各國的檢察機(jī)關(guān)并不完全相同，我國檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在民事訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)在于對訴訟活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督，也就是說檢察機(jī)關(guān)處于監(jiān)督者的地位。而檢察機(jī)關(guān)作為一方當(dāng)事人提起公益訴訟，則有“運(yùn)動(dòng)員”兼“裁判員”之嫌，難保法院不會(huì)因?yàn)楹ε略獾娇乖V等監(jiān)督而向檢察機(jī)關(guān)一方傾斜，從而違背公正原則。

3.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟違背民事訴訟平等原則

民事訴訟最重要的一項(xiàng)原則就是當(dāng)事人雙方的訴訟地位平等，然而在被告多為公民或者法人的民事公益訴訟中，如果由以國家為后盾的檢察機(jī)關(guān)作為原告，則有公權(quán)壓制私權(quán)的嫌疑，難以保證訴訟雙方的地位平等以及由此保證的訴訟結(jié)果的實(shí)體公正。例如檢察機(jī)關(guān)享有的調(diào)卷權(quán)、調(diào)查核實(shí)權(quán)、詢問權(quán)等，明顯優(yōu)于其他民事主體的取證能力，如果在民事公益訴訟中依然行使這些權(quán)力，就會(huì)造成訴訟地位的不平等。

（四）檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有資源配置不具備提起公益訴訟能力

此次民訴法修訂，拓展了檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟的監(jiān)督范圍和監(jiān)督手段，這就意味著檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門將面臨案件數(shù)量驟增的辦案壓力以及對新的訴訟監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)踐探索的任務(wù)，在現(xiàn)有民行部門規(guī)模不變的情況下，恐怕無暇再去開展民事公益訴訟。另外，民事公益訴訟具有較高的專業(yè)性，對于民行部門檢察人員尤其是基層檢察院的檢察人員來說，其專業(yè)知識和取證的能力恐怕難以擔(dān)當(dāng)起公益訴訟原告的角色。

三、對檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的構(gòu)想

綜合雙方觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為我國法律之所以未將檢察機(jī)關(guān)確定為公益訴訟原告，不是因?yàn)槠洳荒芎芎玫卮砉怖妫且驗(yàn)槠洮F(xiàn)有職能定位與民事訴訟制度存在沖突。但為了回應(yīng)社會(huì)需要，在尚未立法的領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)踐探索是必須的，這也是四中全會(huì)《決定》提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的理由所在。

對于目前我國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的探索，筆者提出以下幾點(diǎn)構(gòu)想：

（一）應(yīng)當(dāng)確立檢察機(jī)關(guān)有限介入的原則

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定的精神來看，立法還是側(cè)重于由職能機(jī)關(guān)和社會(huì)組織等民事主體來擔(dān)當(dāng)公益訴訟的原告，因?yàn)檫@既符合民事訴訟雙方地位平等的原則，同時(shí)也能保證原告的合法性、專業(yè)性和一定的訴訟能力。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重這種立法精神，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)先通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持有關(guān)組織或者督促有關(guān)機(jī)關(guān)起訴，實(shí)踐證明檢察機(jī)關(guān)通過支持起訴能夠很好地達(dá)到維護(hù)公共利益的目的③。只有當(dāng)沒有適格的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起訴訟或者有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織因客觀原因無法提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能以原告身份提起訴訟，即檢察機(jī)關(guān)提起訴訟是順位在后的、補(bǔ)充性的。

（二）明確對民事公益訴訟的事后監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟的監(jiān)督是針對法院訴訟行為和執(zhí)行行為的，是對公權(quán)力的監(jiān)督，不偏向于任何一方當(dāng)事人。在檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟中，雖然檢察機(jī)關(guān)既是當(dāng)事人又是監(jiān)督者，但其監(jiān)督仍需秉持中立立場，只是針對法院訴訟行為的程序公正性進(jìn)行監(jiān)督，并且參考《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（下稱《監(jiān)督規(guī)則》）第96條的規(guī)定，檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動(dòng)違法的，應(yīng)當(dāng)待休庭或者庭審結(jié)束之后，以人民檢察院的名義提出檢察建議，而不會(huì)在庭審過程中干預(yù)審判。即使抗訴，也是要等到判決以后，通過審查確定法院在認(rèn)定事實(shí)或適用法律上確有錯(cuò)誤才會(huì)提起。所以，對于民事公益訴訟的監(jiān)督，應(yīng)是程序性監(jiān)督和事后監(jiān)督，不得在審判過程中施加影響。

（三）依法行使調(diào)查核實(shí)權(quán)等權(quán)利

公益訴訟本就是一種特殊類型的訴訟，是為了保護(hù)公共利益免受侵害而起訴，即使獲得賠償也是要?dú)w國家或集體，因此作為公益訴訟原告的檢察機(jī)關(guān)不會(huì)像維護(hù)私益的民事主體那樣不擇手段或者濫訴，其調(diào)查取證行為會(huì)在法律框架內(nèi)進(jìn)行。而這種依法進(jìn)行的調(diào)查核實(shí)取證，不但不是檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的弊端，反而是其優(yōu)勢所在——正是因?yàn)橛羞@樣強(qiáng)有力的訴訟能力，才能切實(shí)維護(hù)公共利益。

（四）強(qiáng)化人員配置和素質(zhì)提升

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟最終還是要落實(shí)到“人”上，辦案人員的能力決定了公益訴訟的質(zhì)量。然而目前檢察機(jī)關(guān)能夠挑此大梁的人員配置令人堪憂。一方面由于民事公益訴訟案件數(shù)量的有限性，檢察人員對民事公益訴訟的監(jiān)督少之又少，沒有為其擔(dān)當(dāng)公益訴訟原告積累足夠經(jīng)驗(yàn)；另一方面，目前法定類型的公益訴訟案件，尤其是污染環(huán)境的案件，多涉及專業(yè)性的理論、繁瑣的檢測和復(fù)雜的技術(shù)分析，對于檢察人員來說欠缺專業(yè)能力。因此，在探索提起公益訴訟前，需要通過招錄專業(yè)人才、組織專業(yè)培訓(xùn)、到相關(guān)職能部門掛職學(xué)習(xí)或聘請專業(yè)人員擔(dān)當(dāng)專職顧問等形式，擴(kuò)大隊(duì)伍和提升能力雙管齊下，實(shí)現(xiàn)辦案能力上的提升，為提起公益訴訟打好基礎(chǔ)。

[注釋]

①機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴.

②該解釋第284條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，可以提起公益訴訟.但這兩部法律中只規(guī)定了社會(huì)組織作為公益訴訟原告.

③2014年12月江蘇泰州的“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”就是檢察機(jī)關(guān)支持社會(huì)組織提起公益訴訟的成功案例.

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