論我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善

摘要：憲法的生命和權(quán)威都在于實(shí)施。保障憲法實(shí)施應(yīng)建立“憲法監(jiān)督制度”還是“違憲審查制度”的爭(zhēng)論應(yīng)暫且擱置。完善以全國(guó)人大及其常委會(huì)為根基的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是當(dāng)前要解決的緊迫性和基礎(chǔ)性問題。憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善要注重方法論的問題，做到于法有據(jù)、響應(yīng)實(shí)踐的需求和統(tǒng)籌兼顧。

關(guān)鍵詞：憲法實(shí)施；憲法監(jiān)督；全國(guó)人大及其常委會(huì)；完善

中圖分類號(hào)：D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）20-0225-02

作者簡(jiǎn)介：許志華（1990-），男，漢族，廣東廉江人，廣州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”[1]。黨的第十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（下簡(jiǎn)稱《決定》），其中，一共有38處提到了“憲法”，而且其都是直接或間接的強(qiáng)調(diào)了要保障憲法的有效實(shí)施，維護(hù)憲法權(quán)威。由此可見切實(shí)保障憲法有效實(shí)施之重要性與緊迫性。

一、“憲法監(jiān)督制度”與“違憲審查制度”爭(zhēng)論之?dāng)R置

針對(duì)如何保障憲法的有效實(shí)施這個(gè)問題，學(xué)者們?cè)缭?0世紀(jì)80年代初[2]就開始討論，而且出現(xiàn)了應(yīng)該建立“憲法監(jiān)督制度”還是“違憲審查制度”這兩大陣營(yíng)。在中國(guó)知網(wǎng)上可以檢索到，題目包含“憲法監(jiān)督”的文章有393篇，題目包含“違憲審查”的文章有875篇。從文章的數(shù)量上看，“違憲審查”似乎“更勝一籌”，但是，直至今日，兩者的交鋒也仍在繼續(xù)。然而，“憲法監(jiān)督制度”與“違憲審查制度”的爭(zhēng)論應(yīng)暫且擱置。因?yàn)椤稕Q定》明確提到“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。這也指明了我國(guó)現(xiàn)階段保障憲法實(shí)施的制度是“憲法監(jiān)督制度”，而且這個(gè)制度的建構(gòu)基礎(chǔ)是全國(guó)人大及其常委會(huì)。至于“憲法監(jiān)督制度”是否要包含違憲審查，也不是現(xiàn)階段討論的重點(diǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)階段的重點(diǎn)是“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”。

由上可見，我們應(yīng)摒棄“憲法監(jiān)督制度”與“違憲審查制度”之爭(zhēng)，把現(xiàn)階段研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何完善我國(guó)的憲法監(jiān)督制度上面。然而，我國(guó)的特殊國(guó)情決定了我國(guó)憲法監(jiān)督制度的完善是一個(gè)需要合理和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的系統(tǒng)性工程[3]。根據(jù)《憲法》第六十二條和第六十七條的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，其在保障憲法的有效實(shí)施方面起著基礎(chǔ)性作用。因此，在現(xiàn)階段，如何完善以全國(guó)人大及其常委會(huì)為根基的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是一個(gè)基礎(chǔ)性的重點(diǎn)、難點(diǎn)課題。

二、完善憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)之重要性

（一）完善憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是完善憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)性工作。憲法監(jiān)督制度包括憲法監(jiān)督的主體、憲法監(jiān)督的對(duì)象、憲法監(jiān)督的啟動(dòng)方式、憲法監(jiān)督的程序等內(nèi)容，然而憲法監(jiān)督的主體是其中的核心要素和前提。因?yàn)榫唧w的制度需要具體的機(jī)構(gòu)、具體的人去執(zhí)行、去實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，只有先確定了憲法監(jiān)督的主體才能根據(jù)其法定權(quán)限去確定相應(yīng)的監(jiān)督對(duì)象、啟動(dòng)方式和程序等內(nèi)容。否則，如果作為憲法監(jiān)督主體的問題都沒解決好，其他相關(guān)的配套制度可能會(huì)出現(xiàn)不相對(duì)稱的問題。

（二）完善憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是對(duì)實(shí)踐需求的響應(yīng)。我國(guó)《憲法》第六十二條和第六十七條規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)，但是該規(guī)定也實(shí)踐中屢屢受人詬病。因?yàn)槿珖?guó)人大及其常委會(huì)直至今日沒有真正行使過其監(jiān)督憲法實(shí)施的職能，沒有改變或者撤銷任何一個(gè)法律、法規(guī)。然而，全國(guó)人民代表大會(huì)每年才開一次會(huì)，人大代表本身的能力又足以適應(yīng)憲法監(jiān)督這種專業(yè)性、技術(shù)性較高工作，因而無暇顧及到憲法監(jiān)督；全國(guó)人大常委會(huì)的開會(huì)頻率為沒兩個(gè)月一次，而且立法任務(wù)繁重，對(duì)憲法監(jiān)督也力不從心[4]。這樣是影響我過憲法實(shí)施和憲法權(quán)威的一個(gè)比較重要的因素。

因此，在現(xiàn)階段，完善憲法監(jiān)督制度的關(guān)鍵是要完善以全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)為根基的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這或許也是十八大四中全會(huì)《決定》的目的或者初衷之一。

三、我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善

無論是憲法監(jiān)督制度還是憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善，都要特別注重方法論的問題，明確目標(biāo)，節(jié)省成本。因此，憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善要依法進(jìn)行的，都是要為憲法監(jiān)督實(shí)踐服務(wù)的，都是要兼顧各個(gè)制度之間的銜接的。

（一）憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善要于法有據(jù)。首先，這是“全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的時(shí)代要求。任何一項(xiàng)改革都必須符合憲法、法律的規(guī)定，否則，這項(xiàng)改革本身給法治帶來的傷害或許更大。其次，這也是基于法的穩(wěn)定性和法的權(quán)威的考慮。全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)由《憲法》、《立法法》和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》等法律作了明確規(guī)定，基于法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，特別是《憲法》和憲法性法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性的考慮，不可鼓吹撇開現(xiàn)時(shí)的法律制度，通過修改《憲法》和憲法性法律另辟法律制度來完善。再次，這也是基于成本的考慮。在現(xiàn)有的法律制度下進(jìn)行制度改良，應(yīng)該是成本較低也較容易被公眾接受的一種方式。

（二）憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善要響應(yīng)實(shí)踐的需求。完善以全國(guó)人大及其常委會(huì)為根基的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)要以本土的實(shí)際情況為根基，正如“美國(guó)憲政文化的特殊性注定了司法審查體制不可能不改頭換面，就在歐洲大陸獲得‘本土化”[5]一樣。如前所述，我國(guó)現(xiàn)時(shí)的全國(guó)人大及其常委會(huì)被人詬病的原因在于其沒有真正行使過《憲法》和《立法法》等法律規(guī)定的“監(jiān)督憲法實(shí)施”的權(quán)力。這個(gè)是我們當(dāng)前最需要改變的現(xiàn)狀，也是最迫切的實(shí)踐需求。至于憲法訴訟這類的違憲審查模式或許不是我們當(dāng)前要推進(jìn)的改革。因?yàn)閺倪`憲審查產(chǎn)生的歷史淵源及其發(fā)展?fàn)顩r來看，世界上大多建立違憲審查制度的國(guó)家，其憲法都可以直接適用于具體的案件，同時(shí)其違憲審查機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)的。而且，在大多國(guó)家中，法官在違憲審查機(jī)構(gòu)中行使實(shí)際的違憲審查權(quán)，法官的地位特別突出。在這方面，美國(guó)的特點(diǎn)最為明顯。美國(guó)“最高法院的威信，主要來源于其判決書所代表的正義得到人民的支持，人民的認(rèn)可是最高法院權(quán)威的最終保障”[6]。然而，我國(guó)《憲法》當(dāng)前并不具有可訴性，不能適用于具體的案件之中；同時(shí)《憲法》第六十二條和第六十七條規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)是我國(guó)行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，不享有具體審查個(gè)案的職能。因此，如何結(jié)合實(shí)踐需求，完善以全國(guó)人大及其常委會(huì)為根基的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是我們研究的重點(diǎn)，至于憲法訴訟這類違憲審查的討論或許顯得不那么迫切。

綜上，筆者認(rèn)為，全國(guó)人大及其常委會(huì)的人員專業(yè)化和備案審查態(tài)度主動(dòng)化是一個(gè)重點(diǎn)突破口。關(guān)于憲法監(jiān)督態(tài)度主動(dòng)化，2015年新修訂的《立法法》第五章做了一些規(guī)定，今后的研究重點(diǎn)是如何落實(shí)這些規(guī)定以及探討全國(guó)人大及其常委會(huì)的人員專業(yè)化的問題。

（三）憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善要統(tǒng)籌兼顧，要有“制度群意識(shí)”[7]。本文強(qiáng)調(diào)以全國(guó)人大及其常委會(huì)為根基的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性，并非要孤立其他制度。相反，這是要突出問題的主要方面或者主要矛盾，為統(tǒng)籌其他制度打好基礎(chǔ)。如前所述，《憲法》、《立法法》和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》等法律不僅對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)作了較明確規(guī)定，還對(duì)地方人大及其常委會(huì)以及其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力做了較明確的規(guī)定。我們?cè)诳紤]對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行完善的同時(shí)，要兼顧其他制度的協(xié)調(diào)性，比如全國(guó)人大及其常委會(huì)與地方人大及其常委會(huì)在備案審查方面的分權(quán)等。因此，要使以全國(guó)人大及其常委會(huì)為根基的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善能夠切實(shí)有效，還要注重制度之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

[參考文獻(xiàn)]

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