農村宅基地流轉現狀、問題與對策研究

張光輝等

摘 要：對梅州市農村宅基地流轉現狀進行了問卷調查和個別訪談，分析了當前梅州市農村宅基地流轉的主要特點和存在問題，并對農村宅基地流轉制度改革提出了一些建議：加強村鎮規劃，引導集中建房；加快相關法律體系建設，做好普法工作；明晰產權，合理分配收益；完善宅基地登記發證制度；完善宅基地管理制度；完善農村社會保障體系。

關鍵詞：農村宅基地；土地使用權；流轉

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）02-0011-06

自新中國成立以來，農村宅基地制度在促進我國農村經濟發展中扮演著極其重要的角色。然而，隨著經濟的快速發展和農民生活水平的提高、以及農村人口數量的增加，使得農村住房需求不斷增加，從而導致農村宅基地需求也不斷增加。由于目前我國農村宅基地制度仍不夠完善，農村宅基地在市場化沖擊下出現有關分配和流轉等一系列問題。這些宅基地方面的諸多問題，在很大程度上影響了我國農村社會與經濟的發展，現行我國農村宅基地制度亟待改革和完善。本文以梅州市為例，于2013-2014年對當地農村宅基地現狀和存在的問題進行了問卷調查，共發放問卷320份，實際收回有效問卷300份，有效問卷率為93.7%。在問卷調查的同時，還進行了一部分個別訪談。通過問卷和訪談結果的分析，我們掌握了目前農村宅基地流轉的基本情況，并針對所存在的問題提出一些對策建議，希望能為我國宅基地制度改革起到一定的參考借鑒作用。

一、梅州市農村宅基地流轉現狀

（一）宅基地面積超標，流轉意愿強烈

2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議修改頒行的《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”第43條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地。農村村民新建住宅，其宅基地的面積標準為：1.城市中心區內，每戶不得超過80平方米；2.城郊、農村集鎮和圩區，每戶不得超過120平方米；3.山區和丘陵地區，每戶不得超過150平方米。”

然而，在填寫調查問卷的300戶村民中，只有8%的村民其宅基地面積在120平方米以下；21.5%村民的宅基地面積介于120平方米至150平方米之間；宅基地面積超過150平方米的村民最多，約占70.5%。而且，通過個別訪談我們還發現，有個別農戶的宅基地甚至達到了驚人的300至500平方米。由此可見，當地村民擁有的宅基地面積不符合上述法律規定的現象普遍存在，絕大多數農戶沒有嚴格按規定申請宅基地，超標情況相當嚴重。

宅基地面積超標現象一方面與宅基地政策的缺失分不開。在以往很長一段時間內，國家和各級政府并沒有出臺一部關于這方面的完整法律法規，使農村宅基地在管理上存在著法律上的缺失和政策依據的不足。另一方面也與農民傳統觀念有關，大部分農民認為自己住宅建的越大越好，越有氣派，越顯得家境富裕豪華。隨著生活水平的提高，富裕起來的村民形成互相攀比，多占土地的不良風氣，進而導致宅基地面積超標現象的不斷出現，并有逐漸加劇的趨勢。

問卷調查結果顯示，農民希望宅基地流轉的意愿比較高，189戶希望宅基地能夠流轉，占調查比例的63%以上。

（二）缺乏統一規劃，不滿現有流轉制度

宅基地規劃建設是一件十分復雜的事情，這依賴于村基層管理干部是否具有前瞻性的戰略眼光，而且這還受村集體經濟實力的制約。

據調查，在鄉村規劃問題上，有267戶村民選擇 “沒有規劃”或 “不清楚”，約占受訪者的89%；訪談中大多數村民表示，幾乎沒有見到過相關的文件或通知，自己本身對鄉村規劃不是很清楚，感覺政府和村委會對這方面也不是很重視。

由于本地鄉鎮政府對村莊的土地利用沒有進行相關規劃和指導，村委會對此也基本上不管不顧，使得村民建造住房時基本上是按照自己的意愿進行。由于舊的房屋建設大部分都是改革開放以前定下的布局，有部分村民是在舊有的宅基地上面翻蓋新房，更多村民的房子則另辟新地蓋房子，新舊房子布局的不統一，使得整個村容極不美觀，顯得雜亂無章。據調查，不少村民認為無規劃條件下亂建住宅，只會造成所建造的房子東一處、西一處，布局混亂不美觀；大多數村民雖然認為建房應該有自己的主導權，但也認為統一規劃有必要。為此，縣、鎮政府職能部門必須加強村住宅規劃，這也是新農村建設的一項重要內容。

在所調查的農戶中，對目前宅基地流轉現狀滿意的只有8人，占2.7%；不滿意的有147戶，占49%；不了解的有146戶，占48.5%。由調查可知，對于目前農村宅基地流轉的現狀，不滿意和不了解的人占了絕大多數，說明農民對農村宅基地流轉的意愿是比較強烈的，但同時對相關的法律法規卻不是很了解。

（三）一戶多宅，權屬不清

我國人口眾多，人均耕地面積尚不足0.1公頃，國家大力提倡節約和合理利用土地，對于宅基地而言，《土地管理法》早就明確規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，即一戶一宅。然而，在調查中發現，一戶多宅的現象卻極為嚴重。據調查，沒有宅基地的有3戶，占1%；1處宅基地的有51戶，占17%；2處宅基地的有131戶，占43.7%；3處宅基地以上的有116戶，占38.7%。

一戶多宅現象直接造成了單戶宅基地面積超標，是農村土地資源浪費的重要原因。通過調查走訪，我們認為造成這一現象的原因主要有以下幾方面：

一是相關法律法規的宣傳力度不夠，管理機關的執法力度較弱。通過調查，我們發現多數村民不知道法律上有一戶一宅的規定，有的村民即使聽說過也不清楚一戶一宅在法律上的具體規定，因此，要求村民按這些具體規定建住宅實際上是很難做到的。村干部對此聽之任之，睜只眼閉只眼，只有在出現糾紛時才會出面調和。

二是生產生活的需求。在農村，除建造住房居住外，還需要別的土地用于建放置農機具、籮筐等的雜物房、豬雞舍、牛羊圈、糧食儲備室、甚至庭院等附屬設施，等等。這樣一來，法律規定的宅基地面積就不能滿足農民的需要，造成超占、多占、“一戶多宅”現象比較普遍存在。

三是建新不拆舊或申新不退舊。近年來，農戶占地建造新房，沒有拆除舊房，村委會也沒有現場監督拆除舊房，從而保留了舊房面積，出現了建新房而不退舊房的現象，造成了“一戶多宅”的事實。

四是依法繼承和轉讓。農村家庭子女眾多，當子女長大成家后，與父母分戶建新房成了必然趨勢。但父母過世后，作為父母財產的宅基地也由其子女合法繼承，這樣子女就會擁有兩處或兩處以上的宅基地， “一戶多宅”的現象就這樣自然而然地出現了。

針對宅基地流轉過程可能會出現的問題所作的問卷調查，結果顯示：農民最為關心的是權屬問題，共有208戶，占總數的69%以上。由于宅基地流轉帶來不菲的經濟效益，農戶通過繼承得來的宅基地，必然會造成權屬的糾紛。

（四）宅基地登記和發證制度不健全

宅基地登記發證工作是目前農村宅基地管理最前沿、最基礎性的任務，是農民享有宅基地使用權的基本保證。長期以來，由于農村宅基地登記發證制度不健全，鄉鎮、村委干部依法監督管理登記發證意識淡薄，加之登記人員專業技術不強、責任心差，大部分農村宅基地缺乏有效登記，造成了宅基地管理混亂。

所謂宅基地發證是指由縣級人民政府依法頒發給村民的宅基地使用權證，是確認其所使用的農村宅基地的面積及地上建筑物等相關內容的權利證書，是村民享用宅基地的法律憑證。宅基地登記和發證制度對于農村土地管理極為重要，不僅可以幫助土地管理部門及時掌握每戶村民擁有宅基地的面積、數量、轉讓等基本情況等，還能作為依據來解決糾紛。

盡管發放宅基地使用權證極其重要，但實際的發證情況卻不容樂觀。調查結果顯示，大部分村民的舊有宅基地都沒有登記發證，回答有宅基地使用權證的比率還不到15%，更多的是沒有領證。

出現這種情況主要歸因于村民的法律觀念薄弱，權利意識不夠。在訪談中，大部分村民認為只要自己占著地，村里人認同就行，沒必要多此一舉，表現出對辦證缺乏應有的興趣和需求。所幸的是，也有部分村民表示要是不麻煩的話，辦個證也好，以防以后發生什么事有個憑證；但他們當中多數人對辦理流程了解甚少，也沒有主動了解的意愿，希望由村委會帶動發起。還有一個重要原因是，以往鄉鎮政府、村委會等基層管理組織的忽視，不積極宣傳普及，且辦理流程復雜繁瑣，令村民有“即使申請了也不一定能辦下來”的想法。

為了有效改善這一現狀，2014年11月10日我國國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局聯合下發了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證納入不動產統一登記制度的實施進程，強調要為建立城鄉統一的建設用地市場奠定產權基礎。

（五）為獲得經濟收益而私自轉讓

近年來，在市場經濟的推動下，農村興起了私自流轉宅基地的熱潮，且有越演越烈的趨勢，學術界對宅基地使用權流轉問題也越發關注起來。我國政府已將農村集體建設用地使用制度改革提上了議事日程，正在制定有關政策。

農民買賣住宅，盡管表面上不是單純買賣宅基地，但賣出房子的同時宅基地顯然也隨之轉移到買方手里，這也是遵循典型的“地隨房走”交易原則。據調查，有4戶村民賣出了房子，算上買方的話，交易的一共有8戶，只占總戶數300戶的2.7%。但在城鄉結合部，房屋租用的情況比較多，據問卷調查統計，共有63戶的房屋長期租用給別人，占總戶數的21%。

調查中發現，農民希望宅基地流轉的原因比較多，主要表現在以下幾個方面：宅基地閑置的，占29.5%；因宅基地面積較大、希望宅基地能夠流轉的，占12.5%；希望獲得貨幣收益的，占49%；其他原因希望流轉的，占9%。

在法律層面上，農村宅基地是不能夠在集體外自由流通的，但農民在私下里卻存在一些變相的交易行為，從問卷的調查來看，變相交易的方式可謂五花八門，主要集中在入股、出租和繼承等方式，約占總數的83%，有關農戶宅基地流轉方式情況詳見表2。

二、梅州市農村宅基地流轉存在的問題

（一）流轉缺乏相應的法律支撐

我國目前沒有任何一部法律能從流轉條件、方式、范圍、期限、收益分配及流轉后土地產權關系的調整等方面對農村宅基地的流轉進行明確規定，而與農村宅基地相關的《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《物權法》等法律，其中關于宅基地的規定不僅內容過于簡單，而且各方面并不統一，缺乏系統性的規定。面對農村宅基地流轉客觀存在的事實，盡管地方政府針對當地實際情況制定了一些配套管理辦法，然而所出臺的只能算做地方性規定或紅頭文件，缺乏法律效力。而且各地的規定不盡相同，在法律上難以統一。由于缺乏完備的法律制度規范，不僅增加了管理的難度，還造成大量宅基地流轉私下進行，使得宅基地流轉出現混亂局面，嚴重擾亂正常的土地市場秩序，阻礙了農村經濟發展。一旦發生矛盾和糾紛，更是無法可依。因此，必須在原有法律的基礎上增加關于農村宅基地流轉的針對性規范，才能滿足宅基地流轉的需要和社會發展的需求。

（二）產權不明晰阻礙流轉

由于宅基地登記發證工作滯后或未能全面普及，致使產權不清、主體不明，嚴重阻礙了農村宅基地的流轉。明確宅基地使用權及所有權主體的內涵及責權范圍，對登記合理使用宅基地的農戶發放《集體土地使用權證》、《房屋所有權證》等，將這些宅基地權屬證書作為農戶宅基地權利的法律憑證，從法律上承認農戶宅基地使用行為，通過法律的形式對農民宅基地使用權、占用權、收益權、抵押權、轉讓權、租賃權等產權予以明確的界定。明確宅基地各種權益是促進其合理流轉的的必要前提條件。

（三）非法流轉引致不安全

由于受政策法規的限制，致使農村宅基地流轉大多是自發、隱形。通過房屋買賣、抵押等形式的宅基地私下流轉，缺乏法律依據所以無法進行土地登記。不規范的流轉程序，不僅危害到投資者的利益，還會波及其他利益相關者的利益。交易的不安全使得法律糾紛不斷，有的還釀成重大社會案件，嚴重影響社會安定。

（四）流轉收益分配不合理

根據我國《土地管理法》、《物權法》的規定，我國農村宅基地屬于村集體經濟組織所有。當前我國宅基地的價格評估機制尚未建立，宅基地流轉涉及集體經濟組織、集體經濟組織成員和相關政府部門的利益，其分配不平衡在我國宅基地流轉中普遍存在。農村宅基地流轉收益涉及多個主體，如何在集體、農民、國家和宅基地不同使用者之間合理分配收益，這是解決宅基地流轉問題的關鍵。

（五）現行宅基地管理制度混亂

目前我國宅基地管理制度采取的是政府與農村集體組織共同管理。村民申請宅基地必須先經村集體組織即村委會同意，再由村委會報鄉鎮一級政府批準。雖然名義上村委會參加了宅基地管理，但是起決定作用的是鎮級以上政府。在實踐中，該管理體制引起了一些混亂，主要表現在以下兩個方面：（1）農村住房建設混亂，缺乏統一規劃。大部分村莊規劃建設不科學，住房選址不當，布局不合理，造成了土地資源的浪費。（2）宅基地使用權分配制度缺乏監督。村委會在審查宅基地申請時缺乏一定的規范和標準，往往由幾個主要的村干部說了算，“權力宅基”和“人情宅基”的現象時有發生。

三、促進梅州市農村宅基地流轉的建議

（一）加強村鎮規劃，引導集中建房

目前我國農村大部分村莊建設都存在缺乏土地規劃的現象。加強村鎮規劃，積極引導村民集中建房，是促進農村宅基地合理流轉的前提條件。具體可以從以下幾方面進行規范：第一，對于宅基地使用權申請，必須嚴格遵守一戶一宅制度，且其面積不得超過法律法規的標準。嚴格執行拆舊建新制度，村民在原地翻建、改建符合村莊規劃的，批準后給予保留。對一戶多宅的廢棄、空閑宅基地，由村組織規劃、整理后，統一建房。第二，鄉鎮政府及土地管理部門積極指導，村組織統籌安排，組織工作小組調查了解該村宅基地實際情況，廣泛聽取群眾意見，科學整合現有土地資源，充分利用閑地、荒地，制定符合農村經濟發展的統一土地規劃，力求宅基地在用地結構、標準、空間布局等方面合理布局。第三，加強監督懲罰力度，在宅基申請使用各流程中，嚴格規范建設行為。受理申請前必須實地審查，確保申請人符合條件，以及申請地符合規劃；依法批準后，要實地丈量用地的實際面積；住宅建成后，要實地檢查是否按照規劃使用土地；對于不符合規劃的建房，一律予以拆除。

（二）加快相關法律體系建設，做好普法工作

建議盡快出臺一部專門性的法律——《農村宅基地流轉法》，對宅基地流轉等各方面進行明確規范，以做到宅基地流轉有法可依。要做好農村地區有關土地方面的法規宣傳工作，增強村民法律意識。這樣，一方面可以使村民明白自己的合法權益，教育村民當利益受到損害時運用法律手段去依法維護；另一方面，可以營造一個良好的依法用地氛圍，使各種違法用地的念頭被消滅在萌芽狀態。對于如何做好普法工作，村委會可以成立一個專門的普法小組，定期進行法律宣傳活動，爭取進門入戶講解。司法政府及相關土地管理部門也可以牽頭聯系執業律師，委派律師到基層村莊進行普法講座，現場解答村民的法律問題，采用互動的形式，充分調動村民學法、守法的積極性。

（三）明晰產權，合理分配收益

為了幫助農村宅基地在房地產市場上順利流轉，必須通過法律的手段，明晰宅基地產權，確立農民產權主體的地位，并向其核發合法的宅基地使用權證。在農村社會保障制度不完善的情況下，宅基地是農民最主要的生產要素，也是基本生活的重要保障條件。明晰產權，不僅使農民能分享宅基地流轉所帶來的利益，還能有效避免各種矛盾和摩擦，有利于農村經濟的發展和社會的和諧。在這種產權制度下，土地流轉收益的相當一部分應歸農民所有；而作為土地所有者的村集體經濟組織也應該從流轉中得益；在土地使用過程中， 開發者、經營者對土地的投入使得土地增值的，流轉時也應從中得到補償；用地規劃或建設基礎設施等政府行為而使土地升值的，政府可通過稅收獲取一定的收益。

（四）完善宅基地登記發證制度

加強住宅地的登記發證工作，可以借此對各家各戶所擁有的宅基地進行徹底清查，掌握宅基地流轉情況。完善該制度可以從以下幾方面入手：一是簡化登記流程、提高發證效率；二是宣傳相關的法律、法規，培育村民登記辦證意識；三是有關部門對登記發證過程嚴格監督檢查，防止弄虛作假。建議實行網上審批，將登記發證的資料全部存入電腦里，有關部門實行共享，做到可以快速查取土地用戶的資料，避免重發。為了避免“一戶多宅”多次登記發證的情況，還要要求村民在備注欄填入全家姓名，發證機關對申請人家族關系嚴格把關。而且為了加快農村登記發證的步伐，在條件允許的情況下應注重采取批量的登記發證方式來開展此項工作，結合簡化的審批程序，既能提高效率，又可以節省登記費用。現實中，農村宅基地的登記發證工作雖意義重大，但困難重重。為此，政府、土地管理部門、村委會等應該積極面對工作過程中遇到的問題，努力探索解決方案，加快推行農村宅基地登記發證制度。

（五）完善宅基地管理制度

宅基地流轉涉及多方利益，在管理機制方面，可以建立專門的機構，授權該機構獨立開展管理和監督工作。明確的監管主體，有利于創新監管方式和提高管理效率。除此之外，通過引入權威機構、媒體等第三方社會機構，可以對流轉中各主體的行為進行有效監督，防止宅基地非法流轉現象，保障利益相關者的合法權益不受侵害，保護土地資源，避免集體土地資源的流失。在管理制度上，首先，建議制定宅基地使用期限制度，通過書面形式明確規定宅基地免費使用年限以及宅基地依法流轉期限。目前我國現有宅基地管理制度并無這一規定，這是造成農村土地資源浪費的一個重要原因。其次，由于宅基地的轉讓不僅關乎農戶本身利益，還與其所有者——農村集體經濟組織的利益密切相關，為此，應建立如下決策機制：宅基地的對外流轉必須征得村民大會的過半數同意，否則，該轉讓視為無效。而且，在同等條件下，轉讓時應優先考慮集體經濟組織的內部成員，賦予內部成員優先購買的權利。最后，針對農村土地閑置、浪費現象，要建立閑置收回制度，界定具體的閑置期限，一旦超過期限，村集體組織就有權回收農戶的土地使用權，通過重新規劃、整理，以提升農村宅基地的經濟價值。

（六）完善農村社會保障體系

以往在農村社會保障嚴重缺乏的背景下，宅基地具有濃重的社會保障色彩，農民普遍把土地視為最基本的生活保障，對流轉土地存在后顧之憂。然而，隨著市場經濟的發展，宅基地的社會保障功能已不能滿足農民尋求養老、醫療、社會救助等一系列社會保障的需求。要想在農村建立全面小康社會，必須建立健全農村的社會保障體系。目前我國農村社會保障體系仍極不完善的條件下，對于促進農村宅基地流轉，建議完善農村社會保障體系，建立健全的養老、醫療、社會救濟等制度，實現農村村民與城市居民在社會保障制度上的平等待遇。這樣一來，即使農民離開了其賴以生存的土地，也不必擔心吃飯、養老等基本生存問題；農民還可以通過有效的市場價格機制從宅基地轉讓中受益，有助于農村經濟的發展和農民生活水平的提高，從而縮小工農之間、城鄉之間的收入差異。全面構建農村的社會保障體系，解除農民的后顧之憂，切實維護農民利益，是實現宅基地使用權流轉市場化的一個重要的社會條件。此外，國家還應輔以必要的立法支持，嚴格規范失地農民社會保障制度，從而使宅基地流轉得以有效運行。

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（責任編輯：熊 飛）