農村空心化的困境與應對：基于城鄉一體化的視角

張良悅　曾賞　程傳興

摘 要：我國農村“空心化”近幾年愈演愈烈，不僅嚴重浪費了土地資源，影響了鄉村的生態景觀和居住環境，而且還錯誤地引導了農民對鄉村房屋的無序投資，并進而阻礙農村消費方式的轉變與升級，使鄉村呈現一種“衰退”的景象。本文通過實地調研和調查分析發現，要從根本上解決農村空心化問題，走出農村衰退的困境，不能延續“二元”的發展政策，應該基于城鄉一體化的視角，從城鄉協調發展、土地整理和現代農業等方面加以轉變，實現“二元”向“一元”的過度。

關鍵詞：空心化；城鄉一體化；鄉村衰落

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）02-0034-07

農村空心化是在我國“二元”經濟社會結構下，隨著城市化進程而出現的一種鄉村衰落現象，是農村與城市發展嚴重不協調的產物，是“三農”問題的綜合體現。自1978年改革開放之后，特別是近年來城鎮化的加速推進，農村社會在組織、產業、人口、住宅、生態等方面發生了系統性退化，失去了原有的發展活力，使原有的鄉村逐步由緊密的共同體狀態衍化為松散的空心化狀態。從發展的角度看，農村空心化打破了經濟發展過程中城鄉和工農之間正常的升級流動狀態，只是表現為城市經濟的起飛，而不是整體經濟的起飛，農村區域現代化的通道被嚴重“堵塞”，使發展在一種低水平的框體內徘徊?；谶@一狀況，黨的十八大報告提出了“城鄉一體化是解決三農問題的根本出路”，十八屆三中全會更是第一次將城市和農村問題一起解決，提出“二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”。這表明，農村空心化的整治或者鄉村建設將成為我國未來農村區域發展的一個重要內容。

一、相關文獻回顧與農村空心化的基本內涵

農村空心化是我國在改革開放之后，隨著經濟的起飛和農村人口的流動而出現的一種社會經濟現象，并引起經濟學者、社會學者和地理學者等領域內學者的高度關注，認為空心村是一種在空間形態、地理意義上的宅基地空廢、土地流失的現象[1-5]，是由于農村優質人力資源外流而引起的經濟社會發展人才資源極度匱乏而導致發展活力喪失的結果[6，7]。從已有的研究文獻看，農村空心化的基本內涵可以從以下三個方面加以理解。

首先，農村空心化表現為村莊空間形態、地理意義上的空心化。這一含義即是我們通常所說的空心村現象，是一種外在的表現。例如，劉彥隨認為農村“空心化”是城鄉轉型發展過程中農村人口非農化引起“人走屋空”，宅基地普遍“建新不拆舊”，新建住宅向外圍擴展，導致村莊用地規模擴大、原宅基地閑置廢棄加劇的一種不良演化過程[8]。

龐兵認為“空心村”是在農村建設住房持續升溫的情況下，村莊規劃滯后，新建住宅“攤大餅”式不斷向四周擴張，而村莊中心存在大量無人居住的宅基地等閑置土地，形成外實內空的用地現象[9]。

本來，改革開放之后，隨著農村貧困的解決及農民收入的增加，農村住宅的改建成為一個正常消費現象，但是，由于鄉——城人口流動不暢及相應的宅基地制度變革的滯后，導致農村住宅面積的盲目攀比和宅基地建設的四處蔓延，造成農村聚落的“外擴內空”和土地資源的嚴重浪費。據國研網統計資料顯示，1990-2010年農村居住人口由7.92億人減少到7.69億人，而居住面積卻由1990年20.3平方米增加到2010年的31.6平方米。另據劉守英的研究，1996年至2008年，農村人口密度從55.87人/公頃降到42.60人/公頃，但是農村人均居住用地卻從193平方米增至229平方米[10]。

其次，農村空心化表現為人口和產業的空心化，使農村發展喪失活力。這一含義即是我們常說的農村老人和留守兒童問題，是一種產業衰退的內在表現。農村空心化雖然在形態上表現為房屋的空置，但這種空置主要是人口流動的結果。當然，如果人口能夠完全融入到城鎮區域，也不會表現為住宅空心化現象，但這種流動由于戶籍制度等原因導致的是一種不完全的遷移，即“非農勞動力”的遷移而非家庭的遷移；“候鳥式”遷移而非永久性遷移。在這樣的情況下，勞動力的遷移受到了嚴格的篩選，僅僅是農民工的“非農化”就業。結果，人口流動導致農村人口下降和農村青壯年人口比例下降，農村剩下的人口大多數是老人、婦女和兒童[11]。另一方面，農村產業的空心化又是農村人口、資金等要素流向城市，引起農村主體弱化、經濟衰退和社會結構變革的結果。工業化和城鎮化的發展，使得農業的弱勢產業愈加凸顯，農業收入在農民純收入中所占比重逐步下降，農業兼業化和副業化現象越來越明顯。在農村推力和城市拉力的促進下，農村勞動力不斷大規模的涌入城市，導致農村人口和青壯年勞動力比重下降，村莊人口不斷減少。因此，農村人口和產業的空心化是經濟意義和地理意義上的衰落相互交織的結果[12]。

第三，農村空心化表現為基礎設施和社會服務的空心化。這一含義表明隨著經濟的發展，農村公共產品不是增加，反而減少，是農村區域整體發展停滯的表現。農村基礎設施、文化等資源相對困乏，在村莊常住人口減少、大量房屋閑置的狀況下，公共生活服務設施保障條件進一步衰退，村莊整體格局和景觀風貌受到極大破壞。其中，最為突出的一是農村基礎設施衰落所導致的農村整體風貌的破舊，村容不整，衛生堪憂，活力不存；二是農村基礎教育步步衰退，不少村莊小學教育都無法保留，九年制義務教育的質量提高還有艱難的路程；三是傳統的鄉村文化和歷史傳承逐漸遺忘。造成這些狀況的原因，最主要的是農村經濟發展的活力消失，引起整個鄉村形態、組織運行、村容村貌支撐基礎的喪失。特別是由于農村集體經濟的衰退甚至消失，使整個原來維持村莊運行的一整套制度近乎于癱瘓。

二、鄉村衰落及空心化的困境

農村空心化是鄉村衰落的一種發展現象，既阻礙了農村經濟的發展，形成了“三農”問題，又導致了資源的嚴重浪費，還影響了城市化的健康發展。

首先，農村空心化導致了土地資源的嚴重浪費，加重了耕地資源保護的壓力。我國農村居民在建設用地上實行的是“一戶一宅”制度，出現了大量的空心村現象，表明存在著“一戶多宅”，或者是“住戶空宅”的現象，大量的住宅空置本身就是一種對土地資源的浪費。不僅如此，在村莊蔓延的過程中，還出現了建筑面積不斷膨脹的現象。例如，我們通過對河南430個行政村調研，發現農村空心化問題相當嚴重，其中，舊房完全空置的農戶占9.61%，舊房廢棄的農戶占4.62%，兩項合起來完全空置的農戶占14.23%；半空置占33.73%；到村外另建新房的農戶占18.66%（參見表1）。

其次，農村空心化加劇了鄉村的衰落，助推和固化了“三農”問題。農村空心化是農村資產沉淀和鄉村資源價值坍陷的結果。從形態上來看，農村空心化反映的是農村發展的蔓延狀態，是村莊周邊房屋的興起和村莊內部的頹廢。但從本質上看，這種現象是農民發展無奈的結果，是一種發展的扭曲。因為農民無法（無能力）在城市獲得合理的不動產，所以，他們只能將自己的收入轉化為農村的不動產，并將其不動產作為社會保障的替代。盡管是空心村，但農民在其房屋建筑上的成本并不低。然而，農民建成之后，在外出打工期間又不常住，所以，房屋的使用價值并沒有很好地發揮。因此，從這一角度上說，房屋的建筑是一種資產的沉淀，不利于農村經濟的發展。另一方面，由于農村住宅實施免費使用，沒有完善的退出機制，這樣，即使已經轉移出去的農民，他們也會仍然保持其原有的住宅。在這種情況下，農村的整個建設規劃就會受到影響，特別是在道路、公共設施上受到影響，進而影響到村莊整潔和生態景觀，使其整個鄉村資源呈現價值塌陷的狀態。

第三，農村空心化和鄉村衰落影響城鎮化的健康發展，這就是城鎮的空間擴張而非人口集聚，城市發展的投資驅動而非消費驅動，城市經濟的粗放發展而非服務型升級。農村空心化的一個主要驅動力是，農民工將從城市打工掙回的錢投入到農村建房，使正常的國民經濟循環發生了農村住房的“漏出”①。這種漏出對城市化有兩個不利的影響：一是不利于城市的房地產業發展，我國在城市化率的統計中，將農民工作為常住人口統計進去，一般來說，房地產的開發是依據城市人口的規模進行的，農民工無法在城市正常購買開發出來的房產，不利于房產的銷售和房產投資的回收；二是無法形成真正的內需，特別是對服務型產品的需求。由于戶籍制度和城市移民的安置成本，農民工并沒有真正融入城市生活之中，所以，其生活方式仍是農村的消費模式，不斷地進行農村住宅建設和更新是其生活的一部分，他們對非耐用型商品和服務型商品的消費沒有期望的那么高。

總之，農村衰落和空心化問題涉及面廣、危害嚴重，不僅破壞了鄉村地區的人居環境，造成了土地資源和經濟資源的雙重浪費，進而阻礙我國農村地區土地資源的可持續利用和農村經濟社會發展的可持續性，還影響城鎮化的健康發展，影響我國經濟的轉型升級，已成為統籌城鄉和城鄉一體化面臨的首要難題。

三、農村空心化形成的制度分析

農村空心化是改革開放以來城鄉發展不平衡導致的鄉村衰落，快速的經濟發展使得鄉村經濟和社會形態無法及時調整是其根本原因，但是，現有的制度缺失是一個重要的促成因素，這些制度包括勞動力遷移制度、土地財產制度以及城鄉二元制度。

首先，從勞動力遷移制度上看，沒有形成農村向城鎮移民完整的遷移制度和機制。2005年以來，中國城鄉居民收入差距一直在3倍以上，如果加上公共服務上的差距，城鄉居民收入差距應該在5-6倍[13]，所以數以萬計的農村居民被“吸引”進入城鎮務工。而在城鎮遷入地，農村居民受到戶籍制度的“阻隔”，無法融入城市生活；在遷出地，農村居民又受到“土地資產”無法置換的退出障礙。中國的戶籍制度具有福利性質，城市戶籍具有城市住房、教育、社會保障的制度性福利，以及幾乎免費的其他城市公共產品；農村居民具有無償使用農村集體土地的福利性質[14]。農民工遷入城市，如果沒有城市戶籍制度，就不會享受城市居民應有的戶籍福利②，其城市生活成本就會大幅提高。比如，能否正常享受低收入住房政策，孩子能否按城市戶籍一樣正常入學，等等。我們在豫北區域的調研中也證實了這一事實：農村居民進入城市中務工，最擔心的是社會保障難以解決，占27.49%；其次是戶籍難以解決，占22.75%，擔心就業、子女上學和住房問題分別占16.27%、10.63%和14.48%。

這些安置成本僅僅靠農民的工資性收入是無法解決的，所以，是城市的高生活成本“阻礙”了農民工的遷入。如果農民工能夠用其農村的資產來解決城市的安置成本，依靠其工資性收入來解決其日常的生活支出，那么，也可以部分解決農村移民的遷入問題。但問題是，農村居民無法將其農村的資產轉移到城市中去，或者說，農民在農村中房產不具有資產性價值，在農村居民流動時無法進行置換，這又從退出方面增加了農村居民遷入城市的困難。

既然農民無法依靠自己的辛勤努力實現城市移民，那么，作為理性的經濟人，他們在農村修房蓋屋進行不動產投資也就是合理的選擇，所以，農村蔓延和空心化同時并存也就成為一種必然的發展現象。

其次，從土地財產制度上看，我國的土地財產制度助長了農民對宅基地的占有、擴張沖動、違規違法行為。我國農村宅基地的使用是一種福利性質的分配，例如，《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。這就是說，凡是可以自立家戶的，都可以獲得應有的宅基地。所以，隨著目前農村人口的增加和核心家庭的增多，宅基地的擴張是必然的。另一方面，宅基地退出制度不健全，缺乏可操作性?！锻恋毓芾矸ā芬幎ā稗r村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權”，并原則性規定了宅基地收回的幾種情形，但對宅基地收回設計的具體政策界限、退出程序、補償標準等卻沒有做出具體規定[15]，特別是宅基地的資產置換無法實施，所以，現行宅基地收回制度基本失效。這種分配制度在農村實際執行的結果是，宅基地只能分配出去，不能退出回流，從而使得農村建設用地不斷增加，村莊不斷蔓延。按理說，無主人的土地應該自動轉歸國家或集體，但在農村也行不通，即使無人居住，無直系親人繼承，也不能收回，因為，在農村血緣家族關系下，其他的非直系親屬會阻擾收回，從而自己占用。還有一個重要原因，是農村宅基地使用的無償性，無論宅基地的面積是大還是小，都不需要支付費用。因為沒有持有成本的約束，結果導致了農民對宅基地占有的沖動：有權勢者利用權勢多占有宅基地，一戶多宅，無權勢者則違法開發自己的承包地，違法建宅③。

所以，宅基地無償無期限使用及限制性流轉，造成農戶退出宅基地的動力完全喪失，這是宅基地低效利用、空心村大量出現的根本原因。一方面，取得的無償性、使用的無期限性和持有的零成本，使得村民傾向于占有更多的宅基地；另一方面，宅基地限制流轉，使得眾多已經城市化的原農村居民不能通過讓渡宅基地使用權來實現宅基地的財產權益，使得這些宅基地長期處于空置狀態，造成空心村的普遍存在。

第三，城鄉二元制度對農村衰落的影響。長期以來，在計劃經濟思維的影響下，對工業和城市實行偏向化發展戰略，忽視農村經濟的發展。特別是改革開放以后，實施家庭承包責任制，農村集體經濟逐步縮小甚至消失，農村的形體規劃便失去了權力的約束和支撐，使農村處于一種散亂的蔓延發展狀態。城鎮化加速發展之后，農村土地成為城市發展被征用的對象，但農村發展卻無人問津。即使后來的城鄉建設用地增減掛鉤政策在實施過程中也被扭曲，將增減掛鉤視為低成本擴張城市用地的突破口，農民“被上樓”，補償安置不到位，農民的財產權益得不到充分保證。

應該承認，對農村衰落的形態進行整治，需要統一規劃和更新投資。這些規劃和投資如果僅靠鄉村內部的經濟實力和資源難以解決。一方面，在宅基地的退出方面缺少相應的制度與資金支持，無論是貨幣補償，還是社保補償，或是資產置換；無論是主動退出，還是被動退出，都需要在對宅基地確權的基礎上實施退出補償。另一方面，在宅基地復墾方面需要進行整體規劃才能達到理想的效果，空心村土地整治的一個主要困難是，空置和居住交錯在一起，村內空置住宅更新改造協調困難或投資意愿極度偏低，往往是一戶空置導致相關住宅空置。所以，對于位于村莊里面的夾心房或連體房類的宅基地，只有實施村莊整體退出才能進行復墾。所以，要真正解決鄉村的衰落和空心村問題，必須破除原來的二元發展思路，改變城鎮化的偏向，實施城鄉統籌發展和城鄉一體化的新理念。

四、鄉村更新與空心村整治：基于城鄉一體化的視角

1.從新農村建設到城鄉一體化

城鄉統籌發展和城鄉一體化，是新時期我國解決城鄉“二元”結構的探索。黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展；黨的十七大提出建立“以工促農、以城帶鄉”的長效機制，加快形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局；黨的十八大則進一步提出城鄉一體化是“三農”問題解決的根本途徑。從十多年來政策的演變可以看出，城鄉一體化的基本政策含義是：新農村建設必須跳出僅局限于農村的發展思路，不能再用“二元”的觀點來解決農村發展問題，必須以城鄉一體化的理念去重構鄉村建設和城鄉關系。從發展動力和發展形態上看，城鄉一體化的本質是新型城鎮化，是一種一元化的發展模式，是通過城鄉一體化來解決農村問題和城市問題。

相應地，作為一種發展戰略，“三農”問題的解決就不僅僅是農村區域的發展問題，而是整個社會經濟發展的大問題，對“三農”問題的解決必須由原來的“新農村建設”轉向“城鄉一體發展”，即由原來的“外生”的援助機制轉向“內生”的生成機制（參見圖1）。

作為解決“三農”問題的根本路徑和城鎮化的一種方式，從發展的結果上來看，城鄉一體化的鄉村必須在生產方式和生活方式上發生質的變化。就生產方式來看，城鄉一體化的鄉村必須有產業支撐，增加鄉村社區發展的活力；就生活方式來看，能夠為社區居民提供完整的公共產品，使居民在鄉村地區過上城鎮的生活。當然，之所以強調城鄉一體化，主要在于強調其鄉村元素，更加注重現代農業和生態文明建設[16]。

2.城鄉一體化的根本在于鄉村更新

所謂鄉村更新是指在城鄉一體化的規劃下，對鄉村進行的空間、產業、人口的重新布局和建設，主要包括對農村空宅和廢舊建設用地的整治，對農業耕地的調整與整治，對農村勞動力的有序轉移，是一個集土地資源、農業發展、人口流動于一體的發展載體。其核心目標是重構區域性人口集中、產業集聚、土地集約的城鄉國土空間新格局，遏制鄉村衰退，恢復發展活力，為城鄉統籌和城鄉一體化提供一個很好的實施平臺[17]。

為什么要進行鄉村更新或者說鄉村城鎮化？首先，鄉村發展活力喪失，鄉村區域經濟急劇衰退。目前，鄉村經濟的發展受到兩方面的擠壓，一是隨著農村溫飽問題解決之后，隨著工業經濟和城市經濟的快速發展，農業生產逐漸被兼業化和副業化，由無法外出的農村人口（主要是老弱和婦幼）來承擔生產；二是在1980-1990年代興起的鄉鎮企業，或者由于改制不成功，或者由于受到城市民營和國有企業的競爭壓力，已經不再成為鄉村經濟的增長點。由于這兩方面的原因，鄉村區域經濟的發展處于一種萎縮的狀態。其次，鄉村空心化問題得不到根本的治理。這種空心化既包括村莊內部的空宅增多，也包括村莊的蔓延，而且，即使新建住房也存在半空置狀態（只是春節期間回家居住，其余時間長年空置）。第三，城鎮化產業結構的調整與配置必定會促進現代農業的發展。隨著傳統農業生產方式的轉變，與之相適應的鄉村居住形態和社會服務功能都將發生變化，如果單靠簡單的“維護”和“修補”已無濟于事，需要在產業調整的基礎上，在人口流動的環境下進行重構。

基于上述的認識，我們認為鄉村更新必須與農村形態建設、現代農業發展、鄉村產業結構升級以及生態環境相聯系。

（1）與農村形態建設相結合。主要是對空心村的整治。對空心村的整治看似對空置的宅基地進行整理，實質涉及到村莊農民的分層流動問題（即哪些農民要流入到城鎮中去，哪些農民繼續留下來從事農業生產）、資產置換問題（流動到城鎮的農民如何將自己的承包經營權和房屋財產權置換到流動地）等核心問題，需要通過制度設計來加以解決。通過規劃建設新型農村社區、產業園區，以及重新利用農村廢棄閑置的土地，不僅可以防止村莊建設擴展蔓延，促進農村土地資本化和增加農民資產性收益，還能促進土地流轉和大面積經營，從根本上改變目前農村土地細碎化經營的現狀?？傮w看來，土地整理是解決農村空心化的基本方法，通過土地整理對土地利用和社會經濟關系進行調節，達到科學

規范、合理布局，提高土地利用效率的目的，最終實現經濟效益、生態效益和社會效益的良性循環[18]。

（2）與現代農業發展相結合。農業現代化是實現工業化、城鎮化的前提與基礎，為工業化、城鎮化的發展提供了保障；工業化推動城鎮化進程、提升農業現代化發展水平，城鎮化促進工業化和農業現代化的發展，三者是協調統一的關系。在我國目前農業弱勢產業的情況下，要實現城鄉一體化就需要大力發展現代農業，在信息化基礎上實現現代農業、工業、城鄉發展協調統一。

土地整理不僅能夠對農村空宅進行調整和重新開發，節約出一定的土地面積，而且，還能夠在此基礎上對農業耕地進行整治。因為，隨著流動人口對宅基地的退出，其承包經營權的轉讓也就是自然而然的事情，從而能夠帶動土地流轉和現代農業發展。在對農地進行整治過程中，一方面，通過土地的平整、田塊規模的擴大、田塊外形的規整、田間基礎設施的完善，耕作限制因素的消除為現代農業的發展提供基礎條件；另一方面，通過產業用地的整治、復墾、掛鉤等，實現產業用地布局的調整，從而優化產業體系，推動產業的優化升級改造。同時，通過土地整治，形成現代農業產業集群和產業園區，發展休閑農業、觀光農業、設施農業，使現代農業成為涉及一、二、三產業的大農業，就地吸納從傳統農業中轉移出來的勞動力。

五、總結

我國農村空心化表現為空心村、人口和產業的空心化以及農村公共產品供給的嚴重短缺。從我國經濟發展的轉型進程來看，農村空心化不僅呈現出系統性的衰退和固化現象，而且也影響到城鎮化的健康發展，影響到產業結構的正常升級和經濟由投資向消費轉變的整體推進。二元結構的制度因素是導致我國經濟發展過程中農村空心化的根本原因，不能形成正常的鄉--城人口流動（農民工市民化），農村土地資產的大量沉淀與無法置換，以及在城市偏向化戰略下對現代農業發展的忽視等多種因素共同促成了農村區域經濟發展的停滯和系統性的退化。而要解決農村空心化，必須實施城鄉一體化發展戰略，實行“四化”同步發展，在現代農業發展的基礎上對鄉村區域進行更新建設。

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（責任編輯：陳愛軍）