城市公用事業治理現代化的基本邏輯

摘 要：中國城市公用事業治理現代化的基本維度，在價值定位上主要是實現公用事業治理公共性和經濟性二元價值的發展和合理平衡。在治理結構上，須進一步厘清政府、企業、公眾的角色和職能，逐步構建起政府、企業和公眾的多元對話和合作機制。而功能提升的根本路徑在于：推進政府監管、企業經營和公眾參與的多重制度創新，由此提升城市公用事業的治理能力。

關鍵詞：城市治理；公用事業管理；公用事業治理改革

收稿日期：2014-12-30

中圖分類號： 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）02-

基金項目：國家社科基金項目《當代西方左翼參與民主的理論形態與實踐模式研究》（10KS016）、湖南省社科規劃項目《公民資格發展和擴大農民有序政治參與研究》（11YBA295）、教育部人文社科重點研究基地湘潭大學毛澤東中心開放課題（14MY09）、中國博士后科學基金第53批面上資助項目（2013M531791）、湖南省省情與決策咨詢課題 （2014BZZ246）的階段性成果。

作者簡介：董石桃，男，政治學博士，博士后，湘潭大學公共管理學院副教授、碩士生導師，教育部人文社科重點研究基地湘潭大學毛澤東思想研究中心研究員，主要研究方向：行政管理理論與實踐、中國政府與政治。

城市公用事業是指從事城市供水、供熱、供氣、公共交通（公共汽車、電車、地鐵、輪渡、出租汽車及索道纜車）等建設與管理的行業。城市公用事業被認為是一個社會的“社會資本”[1]， 它關系到公眾的基本生產和生活，是城市經濟和社會發展的重要載體，其發展水平的高低直接關系到城市發展的現代化和城市居民的生活水平，因而城市公用事業治理體系和治理能力的現代化在整個國家治理體系和治理能力現代化發展居于十分重要的地位。從制度變遷和制度創新的視域來看，20世紀80年代以來，世界范圍內公用事業的管理、監管和治理方式正出現范式的轉換。由馬克斯·韋伯提出并由伍羅德·威爾遜補充的官僚制公共行政模式受到攻擊。傳統的官僚行政行政模式讓位于市場驅動的管理式領導。市場趨向的管理體制取代了原有的命令式行政管理體制。就中國而言，改革開放的推進，使中國從一個市場和企業精神被禁錮的國度，成功轉型為一個市場較為開放的全球經濟重鎮。與此同時，中國公用事業治理方式同樣正在經歷一場重要的變革，逐步打破了傳統公用事業政府直接投資、國有企業壟斷經營的單一化治理模式。黨十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。就中國城市公用事業體制改革而言，其主要問題就是：探討在新型工業化、信息化、城鎮化對城市公用事業巨大需求的背景下，如何實現城市公用事業治理體系和治理能力的現代化。我們試圖對這一問題進行探討和分析。

一、雙重目標的平衡：城市公用事業治理現代化的價值定位

公用事業與其他產業不同，首先體現在其基本屬性和價值目標上，這種基本屬性和價值目標主要表現在實現公用事業治理公共性和經濟性二元價值的發展和合理平衡。

城市公用事業的公共性和經濟性本質上根源于其生產經營需要承載雙重價值目標：即公共服務公平分配的社會目標和企業追求效益最大化的經濟目標。社會目標包括提供普遍服務，安全、穩定、連續地供質量優良、價格合理、數量充足的產品（或服務）。企業經濟目標即合理的投資回報，保障企業維持生產和擴大再生產能力。很明顯，城市公用事業的這種雙重價值目標存在著內在的二元價值沖突。公用事業的公共性與普遍服務有關，其根本目標在于追求公共利益和社會福利的最大化，其后果具有政治敏感性。從公共性的角度來看，低收費或者免費最能滿足普遍服務目標，但這必然會造成需求過度并需要政府的介入和巨額的財政支持，不具有可持續性。而公用事業的經濟性和提供服務的可維持程度有關，對承擔具體公共服務的公共企業來說，還面臨著企業利潤最大化的問題。但是如果公用事業按企業化的方式經營，由于其自然壟斷性，極易形成價格的提高和歧視性定價等，這勢必傷害普遍服務目標。公用事業公共性和經濟性價值的沖突形成了供應企業追求利潤最大化與公用事業謀求社會福利最大化的目標間的沖突以及在公用事業治理過程中如何平衡的問題。

在世界范圍內，城市公用事業治理的現代化都是圍繞如何處理公共性和經濟性價值的合理平衡。城市公用事業的發展史本質就是在公共性和經濟性二元價值之間不斷發展和平衡的歷史。工業化早期，城市公用事業同其他競爭性私人產品一樣完全由市場提供，其主導價值在于經濟性目標。隨后，由于社會力量的博弈，公用事業產品和服務轉到政府一邊，公共性的價值目標開始得以凸顯。20世紀70年代以前，各國城市的公用事業產品主要采用“國有化”的模式。但是此后的歷史發展表明：公共性的發展固然是必需的，但是其國有化的實現方式卻會危及到公共企業的經濟性價值目標，從而導致公用事業產品供給效率不高，最終影響到公共性價值目標的實現。隨著技術進步，市場規模與市場范圍的變化，公用事業中合理自然壟斷領域不斷收縮。特別是由于傳統規制政策的若干缺陷，以美國為代表的西方國家率先實施政府規制放松政策，并探索有利于激勵企業在追逐利潤最大化目標的同時實現社會目標的、新的規制政策及手段。20世紀70-80年代以后，“新公共管理”受到較大推崇，伴隨著公用事業領域民營化浪潮的出現，國有資本或者退出，或者以參股、控股的形式體現自身的存在，公用事業企業也逐漸脫離國有國營的公企業的運行軌道，開始以受私法即公司法調節的公司形象出現。

就我國而言，在計劃經濟時代，在競爭性領域和包括公用事業在內的壟斷行業，企業財產組織形式和治理結構一度都曾經采用國有國營、政企不分、政資不分的運營模式。在這個歷史階段，在城市中，依托單位制和完全的國有化公有制，公用事業主要致力于實現公共性的目標，但是這種公共性又是以城鄉二元分割為基礎的公共性，國家通過產業政策來扶持城市工業部門的發展，并實行人為擴大工業制成品與農產品的剪刀差政策來推動城市工業化的發展，在這種背景下，城市公用事業也是支持工業發展的產業政策的內在組成部分，因此這一階段城市公用事業的公共性是“不完全”的公共性。同時這種公共性在經濟效率上存在著很大缺陷，即公用事業服務供給嚴重不足且效率低下。改革開放以來，特別是1992年明確改革的目標是建立社會主義市場經濟以后，我國公用事業一方面不完全的公共性問題依然存在，城鄉二元帶來的公用事業產品共享還存在問題。如有學者在公共文化服務的研究中發現，從城市、鎮上到農村，無論是公共文化設施的供給，還是個體日常文化豐富度、滿意度或者對社區公共文化生活、政府提供公共文化的評價，大致呈“差序格局”[2]。 另一方面公用事業的市場化改革得以推進，解決國有企業與市場經濟的內在矛盾，通過改革國有企業使之成為市場競爭主體和法人主體一直是改革的關鍵環節。這種市場化改革一方面提高了公用事業的效率，但是由此帶來監管和公共性實現的難題。因此，我國公用事業發展的公共性和經濟性二元價值的平衡，和西方國家存在不同，即體現在：（1）這種不平衡還存在于經濟社會城鄉二元性的基礎上；（2）這種不平衡一直存在城市公用產品的供給不足和效率不高的問題，這是由計劃經濟時代以及改革開放以來為推動國家工業化快速發展對城市公用事業產品的“歷史欠債”所造成的。因此，我們認為，未來中國城市公用事業公共性和經濟性價值的平衡是一種“價值發展性的平衡”，既一方面在城市公用事業公共性和經濟性都需要進一步發展，公共性需要擴大供給能力、舒緩供給瓶頸，解決城鄉二元分割和城市農民工新二元分割的不公平性問題，實現公用事業的服務普遍化，如當前的農民工市民化和小城鎮公用事業發展等都是處理好這一問題的重要方面；另一方面需要解決好公用企業的效率問題，尤其是公用事業國企的效率問題，需要引進市場化的競爭方式來提高公用事業的經濟效率。這方面我國公用事業同樣面臨著西歐和日本部分公用事業領域國有經濟民營化以后都需要強化對公用事業企業的政府規制并進行政府規制創新，以防止民營化帶來的對城市公用事業產品公共性的破壞問題。當然，民營化并不意味著國有資本的全部退出，公用事業企業公司治理問題將成為進一步改革的關鍵環節。endprint

二、多元主體的合作：城市公用事業治理現代化的結構整合

如前所述，城市公用事業治理是一個復雜而動態的領域，它兼具經濟性和政治社會性，根本價值目標上須實現經濟性和公共性的發展平衡。因此，城市公用事業屬于復雜性問題治理。對于復雜性問題的治理，往往需要多元主體的合理介入和協調合作。復雜性本身就隱含著對主體多元化的需求。正如有學者指出的，“從主體看，復雜性治理源自政府，但又不限于政府，由一系列社會公共機構和行動者參與其中，它涉及集體行動的各個社會公共機構之間的權力依賴關系”[3]。 中國城市公用事業治理體制的結構整合可能更趨向于一種合作主義的邏輯，即在政府主導下政府、企業、社會之間的相互支持和合作，在進一步厘清政府、企業、社會的角色和職能基礎上，逐步構建起政府、企業和社會的多元對話和合作機制，進而達成城市公用事業治理均衡、有序和協調。

1.城市公用事業治理體系現代化中的政府責任。城市公用事業管理體系中，政府無疑居于首要的地位，在現代化城市公用事業治理體系中，政府是“公共責任人”，而不是“公共企業家”。“在公用事業治理過程中，有些事是政府應該做的，而有些事則不是；有些事情政府做得好，而有些事則做得很差”[4]， 因此，城市公用事業治理體系現代化中的政府職能需要結合公用事業推進的實踐予以調整和轉變。當前市場化是公用事業發展的基本方向，市場化不等于民營化，市場的關鍵機制是競爭，而不是民營化的所有權問題。在中國公用事業發展中，所有權不是關鍵，關鍵是如何引入市場的競爭機制。民營化容易導致簡單的私有化，各國的經驗表明，簡單的私有化并非解決公用事業經濟效益和社會效益的有效藥方。而且即使公用事業民營化以后，政府也不能完全與之脫離。“公用事業民營化并不意味著政府在提供公共物品和服務方面的責任的轉移，而是政府在其中所承擔責任的內容和方式發生了轉變”[5]。 （1）政府須通過通過科學合理的制度設計以及制度供給，規制市場來推進城市公用事業治理體系的現代化。在制度經濟學看來，政府的首要職責在于“提供一種我們可以用以修改規則的途徑，調整人們規則含義上存在的分歧，使少數不遵守游戲規則的人遵守規則。”[6] 在推進我國公用事業民營化改革有序進行的過程中，政府在減少對公用事業生產等環節不必要的干預的同時，又必須承擔起制度設計與戰略規劃的責任。城市公用事業體制改革本質是一種由政府至上而下推進的一種制度變遷。政府是城市公用事業治理體制改革的主要設計者和參與者，政府提供的核心服務應是制度的生產和維護。（3）政府需承擔有效監管的職責。市場本身具有逐利性和信息不對稱性，因此，在公用事業民營化中容易出現損害公共利益、產品價格暴漲、服務質量下降、環境污染等外部效應。為消除外部效應，政府應該適時調控，對公用事業產品的價格、服務質量等進行有效的監管。正如斯蒂格利茨所說，“缺乏有效的管制結構，民營化在實踐中既不能提高經濟效率，也不能實現其他社會目標”[7]。 （3）維護公用事業治理的分配正義，保障城市公用事業服務的普遍化。“公用事業即使民營化以后，仍然具有重要的政治意義。公用事業是服務于每一個公民的，其價格與提供的條件都屬于政治問題。”[8] 公用事業作為公眾日常生活的必需品，具有很強的公益性，政府必須保護弱勢群體在民營化改革中的利益。從政府管理的角度來看，公用事業服務應始終堅持普遍服務原則，即服務的可獲得性、非歧視性和可承受性[9]。 對于政府而言，公用事業的服務更應契合登哈特的“新公共服務”理念——“公共利益是目標而非副產品”。

2.城市公用事業治理體系現代化中的企業角色。城市公用事業治理體制改革對政府和企業都提出了新的要求，企業與政府各自的角色要重新定位，改變過去政府做企業事、企業做政府事的狀況。在城市公用事業治理體系現代化中，企業的角色定位主要體現在：（1）實現自主經營，積極推進企業技術和管理創新，追求合理利潤。公用事業企業的第一個身份是“企業”，公用事業企業需和其他市場上的企業一樣，實現自主經營，追求合理利潤，逐步成為真正意義上的市場主體。目前的市場化改革，意味著政府和企業的職責正在逐漸分離，各方的責任也逐漸清晰。對于市場化改革過程的公用事業企業來說，首先必須轉變觀念，直面市場競爭。長期以來，在計劃經濟體制影響下，許多公用事業企業仍然是傳統的、與原有計劃經濟文化相吻合或相沿襲的“以產定銷”的觀念，這些觀念無法引導公用事業企業提高自身的創新能力和運行效率。在未來的發展中，政府給予公用事業企業的政策性補貼會逐漸減少。所以，企業應以高效、優質的產品和服務，積極爭取各類社會資本投資企業，以解決企業的資金問題。同時，由于公用事業企業提供的產品具有準公共產品的性質，容易產生 “搭便車”問題的困擾，所以，企業應通過科技創新，建立合理、公正的收費模式，維持企業的發展和服務的供給。此外，公用事業企業一般都是高耗能企業，利用技術革新來降低成本、節能減排也至關重要[10]。 （2）公用事業企業必須平衡好企業盈利和社會責任的關系。公用事業企業與普通的私人企業不同，其產品是關系社會運行和發展基礎的水、熱、氣、公共交通（公共汽車、電車、地鐵等，公用事業產品的公益性特點，決定了公用事業企業不得因追求利潤而忽視公眾利益和社會的責任。在公用事業企業經營的基本思路應是“保本微利”。“保本微利”就是在保證公用事業服務安全、有效、高質量供給的前提下，使企業能夠獲得一定的盈利。“公用事業企業應更突出社會責任感，應追求企業價值最大化，追求合理利潤而不是利潤最大化。合理利潤保障企業經營與可持續發展投入，保障企業更好提供優質公共產品與服務，并以此有效推動落實企業社會責任履行”[11]。 近年來，發生了一些公用事業企業因為債務糾紛而隨意斷水斷電，就在于忽視了公用事業企業社會責任建設的一面。

3.城市公用事業治理體系現代化中的社會參與功能。公用事業最終是服務于社會的，服務于社會的生產和生活。社會建設是公用事業發展的根本歸宿與依歸，這是城市公用事業體制改革必須要明確的。因此，城市公用事業體制改革中社會的參與是根本的一環，這一環在中國的過去沒有凸顯，而在接下來的改革中將逐步加以重視。社會參與包括兩部分：一般公眾的參與和社會組織的參與。公眾是公用事業企業產品和服務的直接消費者和質量的監督者。公用事業與人民群眾的生活密切相關，所以，公眾參與公用事業治理是社會公眾在社會治理中的主體性和自主性的體現和必然要求。在推進城市公用事業治理體系現代化過程中，公眾的作用主要體現在：（1）公眾應該通過多種渠道參與到公用事業的決策中，提高公用事業決策的民主性和科學性。城市公用事業涉及的是與市民生活息息相關的公用事業運營問題，其決策屬于重大城市公共決策。公用事業決策適用于彼得斯所說的“參與模式”，即“政府決策是通過對話方式作出的，公民有機會對政策世家重大影響。公民有權反映自己的愿望和要求，并同不同政策觀點的其他公民進行直接的辯論，由此公共利益得以實現。”[12] 公用事業走上市場化改革路線之后，各地掀起轉讓公用事業的熱潮，一些地方政府將市政公用事業的市場化和民營化當成“一賣了之”，引發公眾所說的“甩包袱”的質疑，其根本原因在于公用事業的改革和決策缺乏公眾參與。公用事業改革的核心問題并不在于把政府的決定事后告訴公眾，而是要在決策過程中有充分的公眾參與和討論，全程公開透明。公用事業改革，不僅僅是政府與企業的兩邊關系，公眾必須有知情權、參與權，通過人大等權力機構對基礎投入、利潤空間等原則問題表達態度、施加影響[13]。 （2）公眾應該通過各種渠道對公用事業的運營和產品質量實施有效監管。政府在市政公用事業特許經營之后，仍然應當擔負起保證公眾利益不因公共服務提供者的趨利性而受到侵害的職責，但是這種監管也必須依托于公眾的積極參與才能完成。市政公用事業領域的博弈中，任何一方主體的缺少，都將導致其他方力量的失衡。僅憑政府一己之力，是很難對市政公用事業特許經營進行有效監管的。因此，必須構建政府與公眾之間的合作伙伴關系，建立公眾參與制度，使公眾參與市政公用事業特許經營監管的全過程[14]。 在目前的市政公用事業監管實踐中，社會公眾的力量恰恰是被嚴重忽略的。（3）社會組織的參與功能須在公用事業管理過程中逐步凸顯。在城市公用事業管理過程中，社會組織主要有兩類：一類是公用事業行業性組織，主要包括水、電、氣、公共交通等行業性協會組織。公用事業行業大都建立了這類組織，但是由于公用事業行業國有化和自然壟斷性的原因，這類組織的功能還未有效發揮出來。隨著市場化的推進，行業協會將逐步顯現社會組織的性質，在行業的自律性管理、行業標準化的制定和實施，行業內部的監督上將慢慢發揮重要的功能。另一類公用事業社會組織是與一般公眾和一些產業行業協會相關的，它們是公眾和產業行業協會組織化參與的重要渠道，主要包括城市的一些產業協會組織，城市居民服務組織和城市環保組織，在公用事業的管理過程中，這些組織為公用事業的消費者提供了組織化的參與渠道。endprint

三、多重制度的創新：城市公用事業治理現代化的功能提升

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度”，由此顯示，制度創新是改革的根本，改革的過程歸根結底是制度創新的過程。城市公用事業體制改革主要是改制度，推進城市公用事業治理體系和治理能力的現代化，必然要求以制度創新作為最高形式。當前我國城市公用事業治理現代化的功能提升的根本路徑在于：以政府、企業和社會三方合作為基礎，推進多重制度創新，提升城市公用事業的治理能力。

1.政府監管制度創新。實現城市公用事業體制改革的功能提升，首先需推進政府監管制度的創新。如前所述，在城市公用事業體制改革的過程中，政府始終要發揮主導性作用，因此，處理好政府與市場關系，政府監管制度創新是關鍵。推進政府監管制度創新，應該從如下幾方面著手：（1）優化行業主管部門組織體系。從內部來看，需要按照機構和事權相匹配的原則，合理設置城市公用事業組織內部結構對推進城市公用事業管理制度創新意義重大。為此，須調整職能部門的機構設置，明確權責關系，整合并強化行業處室的相關權利，加強監管能力建設。從外部來看，需要理順主管部門和其他部門在監管中的關系。現實中經常出現橫向不同部門監管職能界定不清，職權交叉重疊、監管責任不明確等問題。從這個方面來說，大部門制可能是一種較好的創新思路，“大部制作為一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是‘大職能、寬領域、少機構”[15]。 大部制的發展趨勢會形成城市公用事業機構整合的催化劑。解決該問題的關鍵是建立制度性的多部門協調機制，明確各自職責，加強溝通和協調，同時構建12319等公共服務系統等信息共享協調的平臺。（2）進一步強化政府的監管制度供給。必須改變政府過度依賴于行政手段直接管理的方式，突出和強化間接管理和宏觀調控，從管企業轉變為管行業，觀市場，從對企業負責轉變為對公眾負責、對社會負責。目前，我國公用事業的行業法規建設還滯后于行業發展的步伐，行業法規與行業改革發展相脫節的情形依然普遍存在。主要體現在城市公用事業行業法規滯后于社會環境的新變化，以及法規之間存在沖突、銜接不力。為此，需建立健全法律法規體系，真正實現依法監管。以法律形式明確投資者、經營者和管理者的權力、義務和責任，明確政府與投資者、經營者之間的法律關系。對于改革中的一些關鍵問題，如市場準入、產品和服務標準、產權界定、價格收費機制、稅收優惠政策、土地使用方式、項目經營期限、應急管理機制等問題，也應以法律法規的形式加以明確。法律法規體系的建立需要中央和各級地方政府共同努力，地方立法的進度更應加快，以滿足改革進程的需要。（3）加強監管機制創新。如在具體的監管機制上，可以綜合運用行政合同、行政指導手段，加強行業自律和社會監督。通過行政合同方式既發揮了市場資源配置的優勢，又體現了間接行政的最新理念，包含了對被監管者的平等合作與協商的精神，有助于被監管者積極主動遵守相關法律法規，保障監管工作的有效落實。同時，作為市場調節與政府監管缺陷的補救者，行政指導的多樣性、自愿性等特征，符合現代監管的精神與理念，應該在實際監管過程中承擔越來越大的作用。此外，應該多運用合同約束取代行政管理。政府可以多通過合同的方式與服務的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關系。如果服務沒有達到質量標準，政府有權重新選擇服務者，一旦出現糾紛，可以采用司法途徑解決，這樣市政公用設施服務真正具備了市場經濟的素質。（4）加強政府監管績效考核制度創新。加強城市公用事業監管，離不開對監管主體的“監管”，通過監管績效考核制度建設可以有效加強對監管主體的“監管”。目前國內許多城市公用事業監管體制已經初步建立，但由于缺乏對監管實際績效的考核，難以對政府主管部門的監管活動產生激勵約束作用。忽視監管成本、監管效果的現象在各行業還比較普遍。因此，需要盡快建立針對各行業監管部門的績效考核管理體系，確立監管績效考核的主體、流程。要重點制定合理全面的監管績效指標體系，量化包括人財物在內的監管成本，將市政公用事業服務考核指標納入監管績效考核指標，從而推動政府監管績效和功能的切實提升。

2.企業經營制度創新。企業是城市公用事業管理體制創新的主要主體。城市公用企業是公共服務的直接提供者，因此企業改革是城市公用事業改革的重要內容，推進公用企業經營制度創新，可以從如下幾個方面著手：（1）有效推進城市公用事業企業經營的民營化。民營化是提高公用事業效率的重要途徑，對推進企業經營制度創新至關重要。但是在中國城市公用事業實行民營化， 并不意味著城市公用事業都應由民營企業經營。正如學者指出的，國有企業與民營企業的分布應取決于城市公用事業業務領域的性質。管道燃氣、自來水和污水處理等產業通常被認為是典型的城市公用事業， 但并不等于這些產業的所有業務領域都是具有自然壟斷性的。也就是說， 對特定城市公用事業而言，總是既有自然壟斷性業務， 又有競爭性業務， 自然壟斷性業務主要是指那些固定網絡性業務（ 如燃氣管道網、自來水管網、污水管網等） ， 其他領域的業務則屬于競爭性業務。由于自然壟斷性業務是城市公用事業的核心業務，其規模經濟與范圍經濟非常顯著， 在相當程度上決定整個城市公用事業的運行效率， 因此， 自然壟斷性業務領域應由一家或少數幾家國有企業控制。競爭性業務的規模經濟和范圍經濟并不顯著， 可由多家企業競爭性經營； 由于在競爭環境下， 民營企業具有較高的效率， 所以，競爭性業務領域應首先向民營企業開放[16]。 總體而言，中國城市公用事業的民營化應該根據不同業務的特點有序推進，其根本目標是提高公用事業產品的供給效率，防止一哄而起不加區分的民營化道路。（2）推進公用企業產權制度創新。推進公用企業現代企業制度建設，著重做好清產核資， 界定產權。目前“國有民營”改革主要在公交企業實行， 下一步可以擴展到供熱、第三產業等方面。同時加強探索組建企業集團，組建集團公司，對現有企業實行公司化改造。同時需要加強企業的內部管理，劃小核算單位， 提高企業素質， 為建立現代企業制度奠定基礎。（3）推進公用企業履行社會責任制度創新。公用事業產品的公益性特點，決定了公用事業企業不得因追求利潤而忽視公眾利益和社會的責任。公用企業社會責任的履行需要制度化的保障。目前比較好的制度模式，在內部管理上，主要有“服務承諾制度”，它以詳實具體的量化標準形式，對社會公布公開，直接接受政府、社會、消費者的監督，尊重維護消費者權益，讓政府和公眾滿意。在外部行業管理上，可以通過建立標準化的管理體系促進和保障社會責任的履行，比如以顧客為關注焦點的ISO9000質量管理體系，順應環境保護，適應國際經濟貿易發展需要的ISO14000環境管理體系，以及以員工勞動保護為核心的社會責任管理體系SA8000等等。endprint

3.社會參與制度創新。公眾的參與是城市公用事業決策科學化、民主化及其順利貫徹實施和滿足公眾需求、實現社會公正的重要途徑。城市公用事業管理中的社會參與制度創新，應該重點突出如下幾個方面：（1）完善公用事業與企業的信息采集和發布制度。確保城市公用事業的信息規范、全面公開，維護公眾對公用事業行為的知情權，及時將產品和服務質量檢查、檢測、評價的結果和整改情況以一定的方式向社會公布。實現公用事業的公開化和透明化，公開披露公用事業尤其是其中的國有企業在董事會任命、經營計劃、財務報表、職務消費、高管薪酬、業績考核、審計監督等方面的信息，有利于公眾參與公用事業監督，對公用企業產生有效的激勵和約束。這其中的重點是公用企業的成本公開，公用企業的成本公開應該是常態的公開，而不是迫于形勢壓力作一兩次公開[17]。 政府的主管部門要對經營部門進行核算，要監督審核。還可以委托第三方參與成本監管。在信息公開規定之中，地方政府可以對企業公布哪些項目進行盡量詳細的規定，以便經營者更好地接受政府、公眾和媒體的監督。（2）推進城市公用事業決策過程中相關利益群體的參與和協商制度創新。民營化以后，部分企業在容易通過提供低質量、不安全的產品和服務來獲得較高收益，損害公眾利益。為此，要轉變側重維護在位廠商利益的做法，加強對主導廠商行為、產品和服務質量的監管，把監管目標集中在促進產業發展、強化競爭和保護用戶利益等方面。要建立具有廣泛代表性的不同利益集團之間的協商機制，完善公示和征求意見的程序，并通過咨詢、聽證、對話等形式來實現。監管機構應要求相關企業設立處理用戶投訴的機構，改進投訴處理程序，力求在企業和行業內部解決用戶投訴。監管機構不僅要調查用戶投訴的問題，而且要調查運營商對投訴的處理是否得當。用戶關于公用事業服務的投訴和詢問，可以與運營企業聯系。如果投訴和詢問沒有得到解決，用戶可以向監管機構投訴[18]。 同時，我們還應抓好公眾評價和機制建設，開展以社會滿意度調查為核心的社會績效評價，賦予公眾更多的知情權、參與權、監督權和評議權。通過健全信息標準規范政府績效信息行為，限制政府績效信息管理權限、保障公眾績效信息使用權[19]。 （3）推動社會組織參與制度創新。公用事業體制改革的重要方面是發揮社會的積極性來進行體制創新，激發公用事業管理體制改革的活力。要重視公用事業行業協會組織建設，通過制度創新，逐步凸顯行業協會組織的獨立性、自主性和規范化。使行業協會組織在推動公用事業行業的自律性、行業標準制定，行業發展戰略規劃，規范行業規范競爭等方面發揮重要作用。同時，注重賦權公眾社會組織，擴大社會組織活動的空間，甚至可以將一些公用事業監管的職能逐步委托給社會組織來做，使公眾類社會組織獲得良好的發展環境，為公眾在監督公用事業產品質量，公用事業發展決策，公用事業重大規劃上提供組織化的有效參與渠道。endprint