無直接利益訴求的群體性事件應對策略

摘 要：無直接利益訴求群體性事件的發生有其特殊規律，一般經歷起因小——基層反應遲鈍——事態升級擴大——基層無法控制——驚動高層——迅速處置——事態平息這樣的過程。和一般群體性事件相比，此類事件具有聚集速度快、影響范圍大、破壞程度高、治理難度大等特點。從廣西某市“6.13”群體性事件的生成過程、擴散機理和處理來看，如果在事件處理中研判不足、方法不當，很容易由一起簡單的事件迅速演變升級成大規模的惡劣的群體性事件。對這種短期內迅速聚集的無直接利益訴求的群體性事件，應當注重把握其發展演變的特殊規律，加強事前防范、事中果斷處理和事后快速恢復，才能更好地預防和化解，達到防范于未然的目的。

關鍵詞：無直接利益訴求；群體性事件；演變規律；應對策略

中圖分類號： 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）02

收稿日期：2014-12-14

作者簡介：黃傳英，女，中共南寧市委黨校公共管理教研部主任、副教授，主要研究方向為政府應急管理與法律。

中國社科院法學研究所發布的《2014年中國法治發展報告》梳理了中國最近14年來發生的百人以上的群體性事件總共有 871 起，其中2010、2011、2012年為高發期，在地域上主要分布在華南地區、華東地區、西南地區，主要由勞資糾紛、執法不當、征地拆遷、信訪維權、環境污染和交通肇事等因素造成。從發生的原因上看，絕大部分群體性事件的發生都有明確的利益訴求，只有小部分是沒有直接利益訴求的。但絕不能小看無直接利益訴求群體性事件的發生，因為此類事件存在具有較大的隱患，通常由一個普通事件引發，在不經意和想不到期間，事件迅速升級擴大，肇事行為非常過激，社會影響非常惡劣。這是因為此類事件的參與人是基于社會泄憤、宣泄不滿情緒、伸張正義、同情弱者等心理而參與到事件中來的，政府此時難以有效地滿足其具體利益訴求，因此其影響范圍、破壞程度、治理難度等都超過有直接利益訴求的群體性事件，這給政府社會治理帶來嚴峻的挑戰。近幾年來，此類事件越來越受到學術界的關注，研究角度較多，張成以湖北石首事件處置為例提出從網絡輿情監控和特定人群心理引導來應對“無直接利益沖突”群體性事件[ ]；何軍從事件特征、發生機制提出應對措施[ ]；謝海軍提出要構建動態社會穩定機制、公平公正社會利益分配機制和多元分層社會矛盾化解機制進行治理[ ]；盧漢橋、黃璇提出構建基層治理網絡進行源頭預防和化解[ ]；黃毅峰認為將群體性事件劃分直接利益沖突與非直接利益沖突從學術嚴謹性和社會現實性來看都值得商榷，應該用“無直接利益主體”更貼切[ ]，等等。從研究成果來看，盡管不同學者對概念的界定有所差異，比如有的用“無直接利益沖突”，有的則用“無直接利益訴求”，還有的用“無直接利益主體”等，筆者認為“沖突”強調參與的方式方法，“訴求”強調參與的本質需要，“主體”強調參與人員身份，在本質上并無差別，但用“訴求”更能表達參與者的特征，因此類群體性事件都是事先沒有經過組織和策劃，瞬間爆發，眾多參與者與誘發事件本身并無直接利益關系，主要是一種泄憤型的、繼發性的沖突。為此本文從實證案例分析的角度，以廣西某市2014年6月13日發生的一起群體性事件為例[ ]，系統分析事件生成過程、擴散機理和應對對策，總結此類群體性事件特殊規律和應對策略，為政府預防和化解“無直接利益訴求群體性事件”提供有效的借鑒。

一、事件生成過程：兩車相撞引發大規模群體性事件

2013年6月13日晚20時24分，陳某駕駛一輛未懸掛號牌的豐田嘉美小轎車在某市一立交橋下與莫某駕駛的桑塔納出租車發生追尾事故。事故發生后，市110報警中心接到報警后，指派轄區交警對這起交通事故進行處理，兩名交警到達現場后對事故責任進行鑒定，認定事故由陳某負全責，具體賠償數額讓雙方自行協調處理。但由于涉事雙方協商不成，在爭執過程中，陳某出手打出租車司機莫某，出租車司機莫某被打傷后，通過對講系統召集同行的其他出租車司機20多人到達現場，陳某撞車后打人的惡劣行為引發周邊大量群眾聚集圍觀。

現場交警只好報轄區派出所民警處理。當晚21時17分，轄區派出所民警接到報警后迅速趕到事故現場。在民警調查處理過程中，陳某先后兩次向民警表明其“軍人”身份，提出盡快處理，并向民警出示“中國人民解放軍車輛駕駛證”。經調查后，民警認定陳某負該事故全責，雙方對此無異議。此時，出租車司機莫某要求陳某當場賠償被打醫藥費10000元，陳某不同意，后在民警的現場調解下，雙方達成陳某向莫某賠償6000元的賠償協議。當現場民警準備將陳某帶離現場，前往派出所調查處理，并扣押無號牌車輛時，其他出租車司機要求民警現場處理，并起哄圍住陳某，不給民警將陳某及其車輛帶離現場。同時，部分民眾也起哄和阻撓民警執勤，這種局面持續到晚上22時多。

由于事件處理進展不順，到了23時后，聚集圍觀的群眾人數越來越多，估計達千余人左右。部分圍觀人員由于情緒失控，開始漫罵民警并歐打陳某及其女友。一些滋事人員將陳某的車掀翻，此時肇事車上掉出兩副舊式軍車牌，現場滋事人員隨后縱火焚燒了該車，一些滋事人員還推翻現場的2輛警車和1輛敞開式巡防車，并用石塊、棍棒、磚頭、酒瓶等襲擊現場執勤民警、執勤車輛及前來救火的消防車。最終造成現場秩序嚴重混亂、交通阻塞長達6個多小時、部分交通隔離護欄被破壞、多部現場執勤車輛被砸壞受損，29名現場執勤民警和協警受傷的嚴重后果[ ]。

此時，轄區派出所為防止事態繼續擴大，立即報告市應急聯動中心，申請警力支援。市公安局應急指揮中心接報后立即指令轄區分局和周邊分局等出警增援。周邊增援警力到達現場后，立即采取措施，一是用便攜式喇叭進行法制宣傳，驅散、勸離圍觀群眾；二是在現場拉設警戒線，對相關區域進行封控；三是對因事故造成的交通堵塞進行疏導；四是做好現場取證工作；五是將受傷的當事人送往醫院治療。通過公安機關依法采取上述應急措施之后，控制了26名現場滋事人員，撲滅了著火車輛，疏散了圍觀群眾，并于14日凌晨零時將受傷人員送往醫院治療。到凌晨4時許，現場事態才得到平息，圍觀群眾經勸說后，逐步疏散離開現場[ ]。endprint

事件結束后的14日下午， 針對網絡上散布的各種消息，市公安局舉行了新聞發布，對該事件的起因、經過、發展以及結果等公諸于眾，以正視聽。后經相關機關核實，肇事司機陳某所持的舊式軍隊車牌、證件均為偽造，其駕駛的豐田小轎車為無牌無證車輛。截至6月16日8時，公安機關共查獲56名違法犯罪嫌疑人，其中32人涉嫌尋釁滋事犯罪已被公安局機關依法進行刑事拘留。到7月15日上午，轄區人民法院公開開庭審理，依法對相關人員進行處理。

二、事件擴散機理：導致事件升級的直接原因與深層次原因

無直接利益訴求群體性事件的發生看似帶有一定的偶然性，實則此類事件的發生也有其必然性。通過對“6.13事件”事后深入調查后，發現該事件發生有其處置不力的直接原因，同時也有隱藏著長期積累的深層次的矛盾。

（一）直接原因

從整個事件發生的過程來看，現場民警對事件預見和判斷不足，是引發群眾圍觀，最后發展為采取違法行為掀翻、焚燒肇事車輛和警車，用石塊、棍棒、磚頭、酒瓶等襲擊現場執勤民警的大規模群體性事件的直接原因。

1.執法風險意識缺失，第一現場處置不當。在“6.13事件”處置中，參與前期處置的民警執法風險意識缺失，對事件的危害性預見和判斷不足。對涉事雙方所屬的兩類特殊群體而可能引發的矛盾沖突重視不夠，尤其是未對未懸掛號牌車輛進行有效檢查。更沒有意識到處置過程中稍有不當將會引發社會公眾的關注，造成事態升級擴大，引發新的沖突。面對“部隊軍人”出手打人、出租車司機的不滿，一線執法人員沒有及時采取措施進行有效處理，沒有預判所采取的行政執法行為可能產生的嚴重后果，對執法風險的預判不足。因此，在公眾出于對弱者的同情，而拷問現場執法人員執法行為公正性時，未能以高度的政治責任及時給予合理、有效的解釋，因而引發不滿情緒，進而造成事態進一步惡化，演變為大規模群體性事件，增加了處置難度。

2.事故處理效率不高，敏感性不強。現場處置民警積極有效的采取措施，是防止交通事故轉化為群體性事件最重要的一步。在判斷為一般的交通事故認定事故責任后，當事民警想通過讓雙方自行協調處理的簡單方式來解決問題，在雙方2次協商還無法達成一致并發生爭執后，仍不能及時將事故人員帶離現場處置。更嚴重的是，在因兩車相撞而引起圍觀人員越來越多，且質疑肇事者“軍人身份”等質疑聲出來后，仍然沒有做出充足的及時研判。一是沒有在第一時間作出解釋，表明態度，認真調查肇事者的真實身份，堅決按照法律程序進行處理；二是對當事人及圍觀重點人群沒有進行有效的現場溝通，及時地對現場激動、不安、焦躁的情緒進行疏導，防止因消極情緒引發的過激行為的發生；三是沒有有效地疏散圍觀人群，導致事故現場更加混亂，群眾情緒惡化，事態后果升級。由此可見，當事民警對事故現場處置效率的低下，以及對事態發展的敏感性不強等，也是直接引發出租車司機和現場圍觀群眾不滿的重要因素。

3.各職能部門快速響應不足，應急聯動性較差。群體性事件的發生，從爆發點到惡化點的時間非常迅速，其破壞性和對社會穩定的威脅非常大，如果此時部門間沒有快速反映，第一時間采取措施，很容易導致事態惡化。在“6.13事件”處置中，涉及的公安、運管及他相關部門第一時間響應不足，缺乏多部門綜合聯動應急，未能及時采取有效措施來應對。具體表現在，首先是未能對圍觀聚集的群眾進行及時有效的疏散，以至錯失小規模聚集時最佳處置時機，造成在較長時間的時間處置過程中，逐步演變成大規模暴力群體性事件。其次是在事件處置過程中，部門間缺乏有效配合，過分依賴公安部門，而當現場警力不足時，又因警力集結慢而導致應急處置不力。須知，突發群體性事件的應對是一項復雜的系統工作，單靠一個部門是無法提供處置的人力、物力和財力的，需要政府相關部門和社會個方面協調聯動，共同治理。

（二）深層次原因

德國哲學家尼采在《道德的系譜》講到：“怨恨是最危險的爆炸材料”。民眾積怨則是無直接利益訴求群體性事件爆發的最深層次的原因，該類事件爆發之前，都有一個不滿情緒的積累醞釀過程。

分析某市“6.13事件”的深層原因，主要有以下幾個方面：

1.出租車行業改革引發從業人員產生不良情緒。作為一種特定行業的人物，在事發前2個月，某市出臺了《某某市出租汽車駕駛員經營行為考核辦法（試行）》，規定從2013年4月1日至2014年3月31日，開展出租汽車經營行為規范整治活動，重點對出租汽車拒載、拼客、提前打表宰客、中途甩客、故意繞道及交通違法等違法違規經營行為進行整治[ ]。據市道路運輸管理處統計，5月份出租車被投訴拒載、拼客、議價多收費、故意繞道等嚴重違規經營行為的共計249起，因嚴重違規行為被查實的共6人，已經由所屬出租汽車企業解除與其所簽訂的承包合同。這一整治活動，直接影響了部分出租車司機的利益，造成部分出租車司機心里積蓄不良情緒，很容易抱團在一起，所以當被打的出租車司機叫其他的出租車司機幫助時，很快20多人就聚到一起。

2.特權人物、特權車輛現象引起群眾不滿。社會不滿情緒的積累與長期的環境有關，身份不同帶來機會、收入和福利的差異[ ]，給很多人員帶來不公平感。長期以來，老百姓對特權人物、特權車的霸道早有怨氣，在沒有辨別出是否是真假軍人和軍車的情況下，認為警察和軍人是特權階層，是官官相護的利益團體，當民警單獨將“軍人”和“特權車”帶走時，他們認為會有不正當的處置，所以進行阻撓，并采取違法行為，導致事態升級。

3.流動人口聚集區域容易引發生態惡化。事件發生在該市某立交橋下，此處是該市流動人口最密集的地區，當地城中村的村民和外來人口比較集中，無事都經常聚集，更何況此處發生交通事故并引發了爭執？城中村居民和流動人口生活在社會底層，平時為生活不斷在奔波，或多或少對社會不公有一定的怨言，這些群體的不滿情緒往往不能通過制度化的渠道宣泄出來，其利益受損狀況往往沒有得到有效的補償和解決，容易成為無直接利益訴求群體性事件的高發人群。在兩車相撞這一交通事故的導火索點燃之下，極易借題發揮，將平時的不滿和怨恨釋放出來。endprint

三、事件應對策略：預防和化解無直接利益訴求群體性事件的對策建議

群體性突發事件的發生有其演變規律，一般都經歷民意——民憂——民怨——民怒的過程，在此演變邏輯過程中隱含著錯綜復雜的深層次原因，凸顯了政府相關部門在執政理念、管理方式、制度建設和治理能力上可能存在不合理性和不適應性。為此處理無直接利益訴求的群體性事件應采取綜合治理的有效措施加以應對。

1.事前加強防范：樹立危機意識，做到防治并重。 群體性事件具有突發性，為了防止事發時政府相關部門人員出現措手不及的現象，做好前期的預防準備工作，有效抑制事件的進一步惡化至關重要。

首先是暢通利益表達渠道，疏導民眾情緒。如果利益訴求渠道不通暢，特別是利益絕對或相對受損的群體的利益訴求，得不到有效的制度途徑進行救濟，他們會對政府產生懷疑和怨恨，強烈地感到整個社會的不公平。就某市“6.13事件”中的當事人出租車司機來講，在該市政府出臺《某某市出租汽車駕駛員經營行為考核辦法（試行）》的整治規定后，部分司機由于利益受損而產生怨言，心理積累了一定的不良情緒，當遇到誘因事件的出現，他們很快聚集在一起，發泄平時蓄積的不滿情緒。同樣，作為生活在社會底層的流動人口，每天為生活勞累還過不上自己認為的“有尊嚴的生活”，他們對社會分配不公、特權階層享受的特殊待遇有一定的怨恨，當積累的怨恨沒有得到及時的疏導和化解，一旦遇到導火索，很容易參與到事件中來，讓事態升級演變。所以，針對無直接利益訴求群體性事件的規律特點，應對特殊行業、特別地區、重點問題、特殊人群以及民眾關注的熱點難點問題進行定期排查和專項調研，建立健全協商對話、信訪、投訴舉報、社會輿論監督和民意調查等制度，暢通民眾利益表達渠道，疏導群眾不良情緒，促進政府和群眾間的平等對話和民主協商，讓群眾在法律范圍內自由表達自己意愿，理順情緒，達到心理平衡[4]。

其次加強先期研判，防止事態升級。先期研判是對事件潛在風險的預測，通過搜集相關信息進行匯總分析，提前介入，做到早發現、早化解、早處置。無直接利益訴求的群體性事件一般經歷“起因小——基層反應遲鈍——事態升級——基層無法控制——驚動高層——迅速處置——事態平息”的過程。事件的升級擴大往往在“想不到”的瞬間就發生轉變，這里的“想不到”就是信息搜集、研判不及時。在“6.13事件”中，包括4月份出臺的出租車管理規定和5月份的處理情況及當時社會反響等方面的信息搜集，社會上對“軍人”等特權人群的不滿情緒的信息搜集都存在不足，沒有及時進行研判。為此，有關部門應及時加強先期研判工作，當遇到特殊問題時，能準確預測事件的發展趨勢。這就需要善于運用底線思維的方法，在事件處理的過程中，凡事做到：想到最壞的結果，做最充分的準備，才能遇事不慌，牢牢把握主動權。當然要達到這一要求，需加強基層執法人員的危機管理教育，提高處理各類突發事件的能力。

2.事中快速處置：掌握現場處置策略，防止事態升級。對待群體性突發事件，在處理時要講究策略和方法，進行科學處置。講策略和方法必須要遵循一定的原則與程序，堅持以人為本、及時處理、信息公開和整體利益的原則，遵循五個快速（快速報告、快速出動、快速到位、快速展開、快速介入）——迅速調查研究——迅速制定決策——及時貫徹實施的程序，有條不紊地處理。

首先要依法及時進行處置，第一時間迅速平穩控制事態。群體性突發事件要求政府必須采取與常態管理不同的緊急措施和程序，必須第一時間作出正確反應，采取果斷的決策來控制事態的發展。從這一點來看，不管什么性質的群體性事件，都要求事發地主要負責人第一時間親臨現場、靠前指揮，嚴格依照法律程序，迅速沉著應對事態，依法果斷采取措施，使得事件在極短時間內得到平息，避免進一步的升級和擴大。從一起普通的交通事故演變為群體性事件的過程中，要求政府以積極的態度、果斷的措施將直接參與者和圍觀的人分隔開來，防止事態的擴大。

其次應當控制“觸點”，進行必要的接觸面談，緩解緊張氣氛。因為此類事件發生前，都存在觸發點，才引發群眾圍觀，群眾在圍觀的過程中，平時不滿情緒在此特定氛圍中爆發。“6.13事件”的觸發點是兩車相撞，而車主的“特殊身份”是事件升級的觸點，也是無直接利益訴求群體性事件爆發的核心區，這必須及時加以控制。同時政府與群眾直接對話，是平息群體性事件最有效的方法。如果有關領導能及時出面，特別是主要領導能及時到現場進行講話，認真聽取民眾的意見和反映，解答民眾的問題與疑慮，闡明政府的態度和誠意，在接觸和交談中表現出解決問題的誠意，就可以爭取到大多數群眾，增進群眾的理解與信任，消除誤解和對立情緒，這對緩解不良情緒，扭轉緊張局面有很好的效果。

再次保持信息暢通和公開，有效引導輿論。事件發生后，社會各方面出現了很多傳言和謠言，特別是網絡媒體充斥著各種負面信息與評論，政府要及時發布事件信息，表達官方的態度和立場，有力回擊和澄清有些媒體的不實報道，讓群眾了解事實的真相，避免和減少不良不實信息的傳播擴散，爭取群眾的理解和支持，避免事態失控。當然信息公開的形式很多，政府可以采取多種方式進行多次發布，不能等到事件結束后才一次性進行全面的發布，這樣容易造成謠言的產生和民眾的猜疑，給政府帶來負面影響。在“6.13事件”發生過程中，當時很多不明真相的圍觀群眾通過微博發布警察打人的信息，導致大量違背事實真相的謠言、圖片、視頻等負面信息在互聯網上放大傳播，這些負面信息混淆視聽，激起不明真相的網民對政法機關產生不滿與憤怒，給司法機關造成極大的負面影響，危及政法機關的權威和公信力。直到事發第二天下午南寧市公安局才發布事件相關信息，澄清事件真相，才避免輿論造謠。

3.事后恢復秩序：做好售后處置工作，防止類似事件發生。在群體性事件事態得到控制之后，必須及時進行善后處置，彌補群體性事件造成的損失和糾正混亂的社會秩序，讓民眾回歸到正常的生活中來。

首先做好安撫和教育工作。對在事件發生過程中人員傷亡應當及時組織搶救和治療，不區分是參與鬧事的群眾還是政府工作人員，都應當一視同仁進行救治，及時對受傷人員及其家屬進行安撫，以爭取民心，得到多數人的支持。同時做好群眾的思想政治工作，教育引導群眾正確認識問題，矯正不良心態，消除不良情緒，讓事件正真得到平息。

其次要依法處理違法者。無論參與者以怎樣的心態和動機參與沖突，只要其在群體性事件中參與打、砸、燒等違法行為的，必須依法依規予以追責，絕不允許任何觸犯法律底線的行為存在。在“6.13事件”結束后，該市政府及時處理參與違法行為的肇事者，查清直接當事人是假軍人的身份，恢復了中國軍人在普通民眾的良好形象。只有嚴懲違法者，維護法律的權威，才能打消法不責眾心理，強化群眾的法律意識，養成依法辦事的良好習慣。

再次總結經驗教訓，防止類似事件發生。恩格斯曾經說過這樣一句話：“一個聰明的民族，在災難和錯誤中學到的東西會比平時多得多。”善于總結經驗和教訓，對處置工作進行評估，找出工作中存在的問題，可為以后處置工作提供方法和依據。在“6.13事件”結束后，該市認為在處置過程中，存在對事件預見和判斷不足、不能及時將事故人員帶離現場處置、沒有有效疏散人群、警力集結應急預警預案不完善、對網絡輿情缺乏有效的監控等方面的嚴重不足，才導致事故現場一片混亂，群眾情緒惡化，事態升級嚴重的后果。為了修復政府的形象，重塑政府公信力，7月30日該市在事故發生地附近舉行了一場與“6.13事件”相似的群體性事件應急演練，進一步吸取教訓，防止類似事件的發生。

總而言之，無直接利益訴求的群體性事件的發生都是在一定誘因的引導下演變而成的，往往由于基層反應緩慢，研判不足，無直接利益相關者迅速參與其中，借機發泄不滿情緒，導致事態升級擴大。一旦引發大規模群體性事件，其影響范圍、破壞程度和政府處理難度都比有直接利益訴求的群體性事件大得多。因此，對于無直接利益訴求群體性事件一定要掌握其應對策略，在處理時遵循其發生的規律，在平時加強防范，化解社會矛盾，在事發時果斷處置，以最快的速度控制事態發展，在事后要盡快恢復社會秩序，吸取經驗教訓，防止類似事件發生。

參考文獻：endprint