提高邊疆民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)科學(xué)化水平的路徑思考①

（昆明學(xué)院人文學(xué)院）

在多年實(shí)踐積累、理論提升的基礎(chǔ)上，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)的召開，全國(guó)各邊疆民族地區(qū)提高黨建科學(xué)化水平的工作又往前大大推進(jìn)了一步。十八大報(bào)告對(duì)全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平提出了一系列新的要求，例如要牢牢把握加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)這條主線，建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨等等。在基層組織建設(shè)方面，十八大報(bào)告以專節(jié)形式指出：“創(chuàng)新基層黨建工作，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。黨的基層組織是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實(shí)黨的任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。要落實(shí)黨建工作責(zé)任制，強(qiáng)化農(nóng)村、城市社區(qū)黨組織建設(shè)，加大非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織黨建工作力度，全面推進(jìn)各領(lǐng)域基層黨建工作，擴(kuò)大黨組織和黨的工作覆蓋面，充分發(fā)揮推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用，以黨的基層組織建設(shè)帶動(dòng)其他各類基層組織建設(shè)。健全黨的基層組織體系，加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層黨建資源整合，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障制度。以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。以增強(qiáng)黨性、提高素質(zhì)為重點(diǎn)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨員隊(duì)伍教育管理，健全黨員立足崗位創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用。嚴(yán)格黨內(nèi)組織生活，健全黨員黨性定期分析、民主評(píng)議等制度。改進(jìn)對(duì)流動(dòng)黨員的教育、管理、服務(wù)。提高發(fā)展黨員質(zhì)量，重視從青年工人、農(nóng)民、知識(shí)分子中發(fā)展黨員。健全黨員能進(jìn)能出機(jī)制，優(yōu)化黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。”

按照黨的十八大精神，我國(guó)各邊疆民族地區(qū)紛紛從自身實(shí)際出發(fā)，掀起了全面提高基層黨建科學(xué)化水平的新一輪探索和研究熱潮。云南繼續(xù)勇于擔(dān)當(dāng)、敢為人先，及時(shí)頒布了 《2013—2015年云南省基層黨組織建設(shè)工作規(guī)劃》，并于2013年8月14日專門召開全省邊疆黨建工作視頻會(huì)，圍繞建設(shè)基層服務(wù)型黨組織這條新的主線，總結(jié)邊疆黨建工作經(jīng)驗(yàn)，深入查找問題，研究對(duì)策措施，啟動(dòng)新一輪邊疆黨建工作，著力提升我省邊疆黨建工作科學(xué)化水平。視頻會(huì)明確提出，啟動(dòng)新一輪邊疆黨建工作，就是要圍繞建設(shè)基層服務(wù)型黨組織這條新的主線，凝聚人心、匯聚力量、強(qiáng)化服務(wù)，進(jìn)一步鞏固邊疆黨建的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。要充分認(rèn)識(shí)和高度重視邊疆黨建工作的重要性、全局性和先導(dǎo)性，按照四步走的思路扎實(shí)推進(jìn)，在強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能上下工夫，重點(diǎn)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組服務(wù)群眾、做好群眾工作的能力。針對(duì)當(dāng)前邊疆黨建工作中存在的基層基礎(chǔ)黨務(wù)不夠扎實(shí)、活動(dòng)場(chǎng)所人氣不足、黨組織作用發(fā)揮不好、關(guān)心支持基層不夠等問題，一是基層黨務(wù)干部要選優(yōu)配強(qiáng)，相對(duì)穩(wěn)定，特別要加強(qiáng)培訓(xùn)；二是確保黨員質(zhì)量，著力解決 “湊數(shù)式”和 “家族式”發(fā)展黨員等問題；三是活動(dòng)場(chǎng)所一定要建、管、用并重，村民小組活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)要注重實(shí)用性和多功能性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須辦食堂；四是形成以農(nóng)村本地干部為主體，以常務(wù)書記、邊防民警、村官、新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員、大學(xué)生村官為補(bǔ)充的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍新格局；五是實(shí)施 “紅色信貸”和“紅色股份”工程，多渠道發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；六是提高邊境縣的鄉(xiāng)、村、組干部待遇，落實(shí)基層工作經(jīng)費(fèi)；七是要進(jìn)一步理順基層黨組織設(shè)置，對(duì)軟弱渙散、作用發(fā)揮不好的要及時(shí)整頓；八是明確和強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建的第一責(zé)任，要通過隨機(jī)調(diào)研對(duì)基層黨建工作的重視程度、采取的措施及取得的成效進(jìn)行評(píng)估。

全省各地新的基層黨組織建設(shè)工作規(guī)劃的頒布，特別是全省邊疆黨建工作視頻會(huì)的召開，以及其后召開的云南省推進(jìn)邊疆黨建創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等會(huì)議，從安排部署下一步具體工作的角度，清晰勾勒出了在今后如何全面提高云南邊疆民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)科學(xué)化水平的路徑選擇。在實(shí)證性的科學(xué)研究中，對(duì)路徑問題的關(guān)注十分重要，任何學(xué)科、任何專業(yè)幾乎所有的前期探討最終都會(huì)落腳到未來路徑的選擇上來、落腳 “怎么辦”的選擇上來。阿瑟和諾思是路徑理論研究史上的代表性學(xué)者，二人曾憑借對(duì)路徑問題的杰出研究分別獲得了1990年的熊彼特經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)和1993的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。阿瑟先是以 “路徑鎖定”一詞來描述技術(shù)變遷的自我強(qiáng)化、自我積累的性質(zhì)，認(rèn)為新技術(shù)的采用往往具有報(bào)酬遞增的趨向。由于某種原因，首先發(fā)展起來的技術(shù)常常可以憑借占先的優(yōu)勢(shì)地位，利用巨大規(guī)模促成的單位成本降低，利用普遍流行導(dǎo)致的學(xué)習(xí)效應(yīng)和許多行為者采取相同技術(shù)產(chǎn)生的協(xié)調(diào)效應(yīng)，致使它在市場(chǎng)上越來越流行，人們也就相信它會(huì)更流行，從而實(shí)現(xiàn)自我增強(qiáng)的良性循環(huán)。相反，一種具有較之其他技術(shù)更為優(yōu)良的技術(shù)卻可能由于遲到一步，沒有獲得足夠的跟隨者，而陷入惡性循環(huán)，甚至 “鎖定”在某種被動(dòng)狀態(tài)之下，難以自拔。緊接著諾斯把阿瑟提出的技術(shù)變遷機(jī)制擴(kuò)展到制度變遷中，以 “路徑依賴”概念來描述過去的績(jī)效對(duì)現(xiàn)在和未來的強(qiáng)大影響力，證明了制度變遷同樣具有報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)；也可能順著原來的錯(cuò)誤路徑繼續(xù)下滑，結(jié)果在痛苦的深淵中越陷越深，甚至被 “鎖定”在某種無效率的狀態(tài)之下。一旦進(jìn)入了 “鎖定”狀態(tài)，要想脫身而出就變得十分困難，除非依靠政府或其他強(qiáng)大的外力推動(dòng)。通俗地講，“路徑依賴”類似于物理學(xué)中的 “慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑 （無論是好是壞）就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。因此，在既定的制度變遷目標(biāo)下，要正確選擇制度變遷的路徑并不斷調(diào)整路徑方向，使之沿著不斷增強(qiáng)和優(yōu)化的軌跡演進(jìn)，避免陷入制度鎖定狀態(tài)。

黨的十八大報(bào)告指出，道路關(guān)乎黨的命脈，關(guān)乎國(guó)家前途、民族命運(yùn)、人民幸福。回首近代以來中國(guó)波瀾壯闊的歷史，展望中華民族充滿希望的未來，我們得出一個(gè)堅(jiān)定的結(jié)論：全面建成小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。從宏觀上看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等各方面的建設(shè)已經(jīng)有了不僅符合中國(guó)國(guó)情，而且順應(yīng)全球時(shí)代發(fā)展潮流的基本演進(jìn)路徑，那就是既非封閉僵化的老路，也非改旗易幟的邪路的中國(guó)特色社會(huì)主義道路。但是，一方面，中國(guó)特色社會(huì)主義道路尚處于探索之中，遠(yuǎn)未成型，前方充滿了難以計(jì)數(shù)的坎坷和阻礙。另一方面，中國(guó)特色社會(huì)主義道路并不是一條單一的路，而是由若干不同的路交織而成的立體的、多元的、多層次的復(fù)雜道路集群，每條路都必須想辦法成為優(yōu)質(zhì)路徑而不是劣質(zhì)路徑，每項(xiàng)工作都必須去爭(zhēng)取走上好路而不是壞路。黨的建設(shè)也概莫能外，尤其是邊疆民族地區(qū)的基層黨建工作，一般沒有現(xiàn)成的路可走，所以，牢固樹立路徑意識(shí)，正確選擇建設(shè)路徑，是最終決定邊疆民族地區(qū)的基層黨建工作成敗的關(guān)鍵所在。黨的十七屆四中全會(huì)提出的黨建科學(xué)化要講科學(xué)的理論、科學(xué)的方法、科學(xué)的制度，匯聚起來就是科學(xué)的路徑，路徑選擇集中地反映出整個(gè)黨建理論是否科學(xué)、黨建制度是否科學(xué)、黨建方法是否科學(xué)，反映出邊疆民族地區(qū)黨的基層組織建設(shè)科學(xué)化水平的高低。

根據(jù)十七屆四中全會(huì)以來黨中央的一系列相關(guān)精神，結(jié)合不斷深化和拓展之中的黨的建設(shè) “云南經(jīng)驗(yàn)”，在如何進(jìn)一步提高邊疆民族地區(qū)基層黨建科學(xué)化水平的路徑選擇上我們應(yīng)該做到三點(diǎn)。有了這三點(diǎn)，方可保持道路的平穩(wěn)，有了三點(diǎn)連成的三角，便可校正道路的走向。

一、深化服務(wù)主線

以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，既是踐行黨的宗旨的必然要求，又是鞏固黨的執(zhí)政地位的迫切需要，更是廣大人民群眾的熱烈期盼。普通群眾對(duì)基層黨組織的最大愿望，就是想能夠得到組織提供的一些服務(wù)。在貧窮落后的邊疆民族地區(qū)，廣大群眾的自組織能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力極為薄弱，尤其需要黨的基層組織不斷發(fā)掘服務(wù)的廣度和深度。很久以來，正是因?yàn)榉?wù)不太到位，境外勢(shì)力、宗教勢(shì)力、封建殘余勢(shì)力等其他勢(shì)力時(shí)刻都在蠶食著黨的基層組織的管轄區(qū)域，明里暗里與黨拉開了群眾基礎(chǔ)爭(zhēng)奪戰(zhàn)。可以認(rèn)為，邊疆民族地區(qū)不同政治勢(shì)力的競(jìng)爭(zhēng)在很大程度上就是服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。看到國(guó)外上學(xué)容易、醫(yī)療費(fèi)用不高，我們的邊民跑出去了；看到生有人關(guān)心、死有人過問，我們的邊民皈依入教了……而我們的黨和政府只要針鋒相對(duì)地采取措施，情況即可獲得明顯改觀。例如，從2001年起，云南對(duì)邊境沿線義務(wù)教育階段學(xué)生實(shí)行免教科書費(fèi)、免雜費(fèi)和免文具費(fèi)的 “三免費(fèi)”政策，跑到境外去的邊民又紛紛跑回家來了。所以，邊疆民族地區(qū)群眾的政治認(rèn)同理由是比較簡(jiǎn)單的，主要就是看你為他們的利益提供了什么服務(wù)。基于利益在量上可分為存量和增量?jī)煞N，服務(wù)也可分為保障性的服務(wù)和促進(jìn)性的服務(wù)。保障性服務(wù)旨在保障群眾的既有利益，尤其是一定的基本生存利益；促進(jìn)性服務(wù)旨在增加群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，尤其是不僅滿足于增加利益的數(shù)量，還應(yīng)盡可能增加利益的質(zhì)量。改革開放至今，我國(guó)猛然邁入了一個(gè)各種利益交錯(cuò)出現(xiàn)的綜合性社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，一方面保障性服務(wù)長(zhǎng)期闕如，例如把國(guó)家尊重和保障人權(quán)的條款寫入憲法不過才是2004年的事，一方面促進(jìn)性服務(wù)需求激增，例如 “發(fā)展”成了比 “建設(shè)”更熱門的詞語，科學(xué)發(fā)展觀成了黨的指導(dǎo)思想，講發(fā)展不再光講1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森批評(píng)的只關(guān)注國(guó)民生產(chǎn)總值、工業(yè)化、技術(shù)改造等數(shù)據(jù)，即只關(guān)注財(cái)富或收入的狹隘發(fā)展觀，而是開始講起了森所主張的聚焦于人類自由的更加廣闊的發(fā)展觀：免于饑餓、保持健康、接受教育、隨意遷移、公正選舉之類的實(shí)質(zhì)自由或可行能力是發(fā)展的目的而不單是發(fā)展的手段。這樣一來，服務(wù)問題就變得日益重要和復(fù)雜起來了，服務(wù)功能一向偏弱的邊疆民族地區(qū)基層黨組織最需要補(bǔ)服務(wù)的課、走服務(wù)的路。誠(chéng)如鄧小平同志所言：“什么叫領(lǐng)導(dǎo)？領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)。”直接與群眾面對(duì)面打交道的邊疆民族地區(qū)基層黨組織，理所當(dāng)然更是要強(qiáng)化服務(wù)型組織的建設(shè)速度和力度。

云南在邊疆民族地區(qū)的基層黨建工作中倡導(dǎo)服務(wù)是比較早的，盡管推進(jìn)并不總是一路順暢，且經(jīng)歷過孟連事件等慘痛的教訓(xùn)，但云南一直有著把抓黨建與抓服務(wù)相結(jié)合的優(yōu)良傳統(tǒng)，發(fā)展到今天，明確提出要圍繞建設(shè)基層服務(wù)型黨組織這條新的主線，啟動(dòng)新一輪邊疆黨建工作，提升邊疆黨建工作科學(xué)化水平。云南建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的最新舉措是于2013年12月10日至11日在孟連縣召開了全省推進(jìn)邊疆黨建創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，要求認(rèn)真學(xué)習(xí)、總結(jié)推廣升級(jí)版的 “孟連經(jīng)驗(yàn)”，運(yùn)用 “八四三三”這一實(shí)在管用的做法，切實(shí)把基層黨組織的重心轉(zhuǎn)到全國(guó)組織工作會(huì)議提出的服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員上來，實(shí)現(xiàn)云南建設(shè)服務(wù)型黨組織的三年目標(biāo)：一年布局突破、兩年全面展開、三年實(shí)現(xiàn)三個(gè)顯著，即基層黨組織的服務(wù)意識(shí)顯著增強(qiáng)、服務(wù)能力顯著提高、服務(wù)效能顯著提升。扎實(shí)推廣升級(jí)版的 “孟連經(jīng)驗(yàn)”，是指對(duì)以干部直接聯(lián)系群眾為主要內(nèi)容的 “孟連經(jīng)驗(yàn)”的深化、拓展、充實(shí)和提升， “直接聯(lián)系”升格為“直接服務(wù)”。今后，要以 “八四三三”為主要措施，推進(jìn)全省基層黨建工作。一要鎖定 “八有”服務(wù)目標(biāo)，即有服務(wù)核心、服務(wù)隊(duì)伍、服務(wù)保障、服務(wù)陣地、服務(wù)體系、服務(wù)載體、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)業(yè)績(jī)；二要扎實(shí)構(gòu)建 “四級(jí)”服務(wù)體系，抓緊縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)為民服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)，形成縱向延伸的覆蓋體系；三要健全完善 “三聯(lián)”服務(wù)機(jī)制，以村組為點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為軸、縣市為面，形成組織聯(lián)建、服務(wù)聯(lián)辦、制度聯(lián)創(chuàng)的服務(wù)機(jī)制；四要按照項(xiàng)目化、集成化、網(wǎng)絡(luò)化要求推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織創(chuàng)建工作。項(xiàng)目化就是要一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)項(xiàng)目地抓在手上、抓出成效。集成化就是 “各炒一盤菜、共辦一桌席”，各個(gè)項(xiàng)目都放到一個(gè)平臺(tái)上服務(wù)群眾。網(wǎng)絡(luò)化就是 “從農(nóng)民跑到干部跑，從干部跑到網(wǎng)絡(luò)跑”，為群眾提供高效便捷的服務(wù)。

以服務(wù)為主線，勾勒出了未來邊疆民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)的基本路徑，大家對(duì)這一點(diǎn)已經(jīng)沒有任何異議了。隨著人民群眾民主意識(shí)和法制意識(shí)的增強(qiáng)，原來那種管理型的基層黨組織越來越不受歡迎，日趨陳舊過時(shí)。在廣袤的邊疆民族地區(qū)，牢牢把握將功能定位從管理轉(zhuǎn)到服務(wù)上來這一關(guān)鍵，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、造福農(nóng)民群眾，成了農(nóng)村基層黨組織的根本職責(zé)。各個(gè)基層黨組織都在進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)理念，把帶領(lǐng)群眾共同致富作為工作重心，實(shí)打?qū)崱⑿馁N心地造福農(nóng)民群眾。任何積極適應(yīng)體制環(huán)境、社會(huì)條件新變化，大力推進(jìn)基層黨建工作內(nèi)容形式、方法手段創(chuàng)新的探索實(shí)踐，都得到了積極的鼓勵(lì)和評(píng)價(jià)。更多的有利于增強(qiáng)基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力的做法，有利于發(fā)揮黨員先鋒模范作用的做法，有利于促進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、密切黨群關(guān)系的做法，都處在大膽嘗試之中。可以預(yù)見，認(rèn)真總結(jié)包括云南在內(nèi)的全國(guó)邊疆民族地區(qū)基層黨建經(jīng)驗(yàn)，在把握規(guī)律中不斷提高促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾的水平的各項(xiàng)工作，必將做得越來越好。但是，既然我們研究的是科學(xué)化問題，真正提供科學(xué)的服務(wù)、構(gòu)筑科學(xué)的服務(wù)路徑，還需要繼續(xù)打牢一個(gè)深層次的支撐點(diǎn)，那就是邊疆民族地區(qū)基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)應(yīng)該法治化。

法治化是制度化的剛性表現(xiàn)，用科學(xué)的制度確保黨的建設(shè)科學(xué)化，最根本的就是用法治去保障黨的建設(shè)，提高黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。法治思維強(qiáng)調(diào)尊重法律權(quán)威、遵循法治原則、體現(xiàn)法律理性；法治方式強(qiáng)調(diào)按照法律規(guī)則協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決沖突糾紛，遵循法治規(guī)律行使權(quán)力、治理社會(huì)。運(yùn)用法治思維和法治方式治理國(guó)家和社會(huì)，有利于全社會(huì)形成理性共識(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安和社會(huì)和諧穩(wěn)定。法治思維和法治方式的核心是實(shí)施依法治國(guó)基本方略，而依法治國(guó)內(nèi)在地要求執(zhí)政黨必須首先做到依法執(zhí)政。依法執(zhí)政有兩方面含義，一方面是堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。另一方面，是執(zhí)政黨要立足于 “憲法為上、黨章為本”，不斷建立健全黨內(nèi)法規(guī)。按照姜明安等學(xué)者的意見，國(guó)法和黨規(guī)兩者是協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動(dòng)的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)必須嚴(yán)格遵守憲法和法律的規(guī)定、原則和精神；把黨內(nèi)法規(guī)中一些成熟的制度規(guī)定適時(shí)經(jīng)過法定程序上升為國(guó)家法律，是立法的一個(gè)重要源頭。所以，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施對(duì)保障憲法和法律的實(shí)施大有助益，黨依法執(zhí)政即是要依據(jù)憲法和法律治理國(guó)家，又要運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來，各級(jí)黨組織制定頒布了一大批黨內(nèi)法規(guī)，為管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)提供了重要的依據(jù)。但是，由于頂層統(tǒng)籌規(guī)劃不夠等原因，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)總體上顯得滯后，“碎片化”“無效化”之類的現(xiàn)象較為突出。由此而帶來的一個(gè)影響是，邊疆民族地區(qū)基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)工作處于人治化、運(yùn)動(dòng)式狀態(tài)的時(shí)候居多，常常出于領(lǐng)導(dǎo)者的善意去搞服務(wù)，弄不清黨組織的服務(wù)活動(dòng)與服務(wù)型黨組織并非一碼事，以為一些封建統(tǒng)治者就曾有過的親民愛民言行也是在打造服務(wù)型黨組織。在公民個(gè)體方面，向給了他一點(diǎn)服務(wù)的黨員干部下跪謝恩等奴性行為一直層出不窮。

因此，政黨服務(wù)與服務(wù)型政黨應(yīng)予嚴(yán)格區(qū)分，一切政黨行為都可以說是在提供服務(wù)，歷史上某個(gè)黨公然謀取自身利益最大化之舉甚至也可以被拔到 “全心全意為人民服務(wù)”的高度。服務(wù)型黨組織則是一個(gè)無論其自身是否有著服務(wù)人民的善良意愿，都能為社會(huì)公眾提供例如建立維護(hù)公共機(jī)構(gòu)和公共工程等公共產(chǎn)品的組織。從政黨服務(wù)走向服務(wù)型政黨的分水嶺就在于法治的保障，法治與服務(wù)型黨組織的連接點(diǎn)在于二者具有一種基于權(quán)利本位的缺一不可的共生關(guān)系，即服務(wù)相對(duì)于高高在上的管制而言，強(qiáng)調(diào)便民、利民，法治相對(duì)于隨心所欲的人治而言，強(qiáng)調(diào)治黨、治權(quán)。便民、利民的前提正是治黨、治權(quán)，治黨、治權(quán)才能夠更好地便民、利民。為了切實(shí)置身于法治化的運(yùn)行軌道，十八大召開不久，我黨就連續(xù)推出了一系列建立健全黨內(nèi)法規(guī)的重要舉措。其中，最為引人注目是黨中央于2013年11月27日下發(fā)了首個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》將實(shí)踐亟須的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)列為一大工作目標(biāo)，“加強(qiáng)基層組織”即在目標(biāo)范圍之內(nèi)，明確提出：修改完善 《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，抓緊制定國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例，制定關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見，明確各領(lǐng)域基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的目標(biāo)要求、主要任務(wù)、保障措施，健全黨的基層組織工作制度體系，推動(dòng)服務(wù)群眾、做群眾工作制度化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化。毫無疑問，《綱要》展示了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和整體布局，勾畫了法規(guī)制定的時(shí)間表和路線圖，保證了制定黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性，這對(duì)目前一部分擔(dān)心基層黨組織的服務(wù)是刮一陣風(fēng)、飄一片云，有頭無尾、有始無終的邊疆群眾來說，是一大利好消息。黨組織的存在本身即是服務(wù)的夢(mèng)想，將不再是一個(gè)遙不可及的夢(mèng)，而是活生生的現(xiàn)實(shí)。云南在推動(dòng)邊疆民族地區(qū)基層黨組織的服務(wù)轉(zhuǎn)型方面，應(yīng)該說已接近了基于善意的最大邊緣，發(fā)揮空間受限。在法治化層面做文章，建設(shè)起一個(gè)整天都不忘圍著服務(wù)轉(zhuǎn)的基層黨組織，以一種 “無人值守”的方式無須愛民動(dòng)機(jī)和悲情恩賜而自然產(chǎn)生民利、增加群眾幸福，才是使今后的工作科學(xué)化程度更高、收獲更多的康莊大道。2014年伊始發(fā)布的 《中共云南省委關(guān)于貫徹落實(shí) 〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的意見》和 《云南省干部直接聯(lián)系和服務(wù)群眾制度》均明文規(guī)定 “推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織創(chuàng)建”“創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織”，把鎖定“八有”服務(wù)目標(biāo)，構(gòu)建 “四級(jí)”服務(wù)體系，健全 “三聯(lián)”服務(wù)機(jī)制，落實(shí) “三化”服務(wù)要求，推動(dòng)各領(lǐng)域基層黨組織工作重心向服務(wù)轉(zhuǎn)移，工作方式向服務(wù)轉(zhuǎn)變等內(nèi)容正式寫入地方黨組織規(guī)范性文件，這就真的昭示了不少全新的東西。

二、明確問題導(dǎo)向

2013年9月17日，中共中央召開黨外人士座談會(huì)，征求對(duì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定的意見。會(huì)上習(xí)近平總書記發(fā)表了一個(gè)新穎的觀點(diǎn)，認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問題。可以說，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中深化。35年來，我們用改革的辦法解決了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展中的一系列問題。同時(shí)，在認(rèn)識(shí)世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會(huì)產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。他強(qiáng)調(diào)指出，改革開放是當(dāng)代中國(guó)最鮮明的特色，也是我們黨最鮮明的旗幟。面對(duì)人民群眾新期待，我們必須堅(jiān)定改革信心，以更大的政治勇氣和智慧、更有力的措施和辦法推進(jìn)改革。全面深化改革，關(guān)鍵要有新的謀劃、新的舉措。要有強(qiáng)烈的問題意識(shí)，以重大問題為導(dǎo)向，抓住重大問題、關(guān)鍵問題進(jìn)一步研究思考，找出答案，著力推動(dòng)解決我國(guó)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題。

通過問題倒逼、問題導(dǎo)向來堅(jiān)定不移地沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗，是與以往那種喜歡說成績(jī)是主要的、問題是次要的乃至不存在的看法很不一樣的。在理論研究方面，波普爾等學(xué)者業(yè)已證明，問題比答案重要得多，左右科學(xué)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵因素往往是問題而不是答案。答案不僅分對(duì)錯(cuò)，自己就是問題，一些問題甚至永遠(yuǎn)都不會(huì)有答案，只可能有一個(gè)問題指向另一個(gè)問題的 “問題鏈”，一個(gè) “能指”后面跟著出現(xiàn)的是更多的 “能指”而不是最終的 “所指”。問題當(dāng)然也分真假大小、遠(yuǎn)近深淺，但問題本身是個(gè)好東西，從問題出發(fā)才是科學(xué)的思維方法、科學(xué)的實(shí)現(xiàn)路徑。波普爾認(rèn)為，人的認(rèn)識(shí)必定始于既定的某個(gè)或模糊或明朗的問題、成見、期待，中間經(jīng)過提供一個(gè)至數(shù)個(gè)興許帶有錯(cuò)誤的嘗試性解釋理論，并借助于批判性討論或判決性實(shí)驗(yàn)以盡量消除錯(cuò)誤的復(fù)雜階段，最后再次落腳到一個(gè)常常是自發(fā)地從特殊的境況關(guān)系里冒出來的新問題上。這種以問題始又以問題終的反歸納主義的認(rèn)識(shí)過程 （波普爾稱之為 “發(fā)現(xiàn)的邏輯”而非 “發(fā)現(xiàn)的心理學(xué)”）可以簡(jiǎn)示如下：

圖中的P1即初始問題，TT即試探性理論，EE即消除錯(cuò)誤，P2即新生問題。注意TT需涉及相互競(jìng)爭(zhēng)誰的信息量更大的兩個(gè)以上的理論，EE則是指用一個(gè)單稱的經(jīng)驗(yàn)陳述去證偽而不是證實(shí)一個(gè)全稱的理論陳述，P2既與P1一樣不屬于觀察或歸納，同時(shí)較之P1又應(yīng)該深刻得多、有預(yù)見得多，并非對(duì)P1原封不動(dòng)的化妝轉(zhuǎn)換。波普爾想表明的是，重視問題與否是科學(xué)和偽科學(xué)的一大分野。

在中國(guó)共產(chǎn)黨革命和執(zhí)政近百年的歷程中，抓不抓問題、抓什么問題常常從一開始就決定了工作的成敗或成績(jī)的多少。只要盯住了問題，盯住了真問題、大問題、根本問題，潛心于如何解決問題，我們的事業(yè)總會(huì)有起色、受好評(píng)。這方面最新的成功例子是黨在2013年開展的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。教育實(shí)踐活動(dòng)的鮮明特點(diǎn)是集中向形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)宣戰(zhàn)，對(duì)作風(fēng)之弊、行為之垢來一次大排查、大檢修、大掃除。“四風(fēng)”是當(dāng)前群眾深惡痛絕、反映最強(qiáng)烈的問題，也是損害黨群干群關(guān)系的重要根源。 “四風(fēng)”問題解決好了，黨內(nèi)其他一些問題解決起來也就有了更好條件。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，云南開展教育實(shí)踐活動(dòng)伊始便把查擺問題、開展批評(píng)作為活動(dòng)的關(guān)鍵，并在2014年即將轉(zhuǎn)入第二批教育實(shí)踐活動(dòng)前夕，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要及早找準(zhǔn)第二批活動(dòng)單位存在的共性問題，做到心中有數(shù)，從解決具體問題入手，有針對(duì)性地研究制訂方案。以問題為引領(lǐng)、拿問題做倒逼，成了教育實(shí)踐活動(dòng)順利開展的法寶和利器。2014年1月20日，黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)第一批總結(jié)暨第二批部署會(huì)議在北京召開，會(huì)上習(xí)近平同志就強(qiáng)調(diào)說，第一批教育實(shí)踐活動(dòng)之所以能夠取得重要成果，主要是我們堅(jiān)持中央和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭示范，堅(jiān)持開門搞活動(dòng)，突出問題導(dǎo)向，以問題整改開局亮相，以問題整改注入動(dòng)力，以問題整改交出答卷，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把關(guān)，不斷擰緊螺絲、上緊發(fā)條，保證活動(dòng)不走過場(chǎng)。據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站2013年12月26日發(fā)布的全國(guó)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題匯總表，截至2013年11月30日，共查處違規(guī)情況21149件，其中省部級(jí)1件，地廳級(jí)82件，縣處級(jí)1098件，鄉(xiāng)科級(jí)19968件；處理違規(guī)人員26855名，其中省部級(jí)1名，地廳級(jí)71名，縣處級(jí)1014名，鄉(xiāng)科級(jí)24769名。邊疆民族地區(qū)的基層黨組織主要指村一級(jí)組織，同時(shí)部分延伸到鄉(xiāng)科級(jí)組織，鄉(xiāng)科級(jí)官員常被稱做 “村官”，加上鄉(xiāng)科級(jí)組織是與村級(jí)組織的結(jié)合部，對(duì)村級(jí)組織建設(shè)負(fù)有直接責(zé)任，其干部違規(guī)最多，達(dá)百分之九十二以上，成為違規(guī) “重災(zāi)區(qū)”，這雖跟他們基數(shù)龐大有關(guān)，但也反映出整個(gè)基層黨建出現(xiàn)了一些非抓不可的嚴(yán)重問題。正因如此，2014年中央 “一號(hào)文件”甚至以異常嚴(yán)厲的措辭要求：“加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村基層干部教育管理和監(jiān)督，改進(jìn)農(nóng)村基層干部作風(fēng)，堅(jiān)決查處和糾正涉農(nóng)領(lǐng)域侵害群眾利益的腐敗問題和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為。”于是，過去有的活動(dòng)人們唯恐避之而不及，現(xiàn)在還沒搞教育實(shí)踐活動(dòng)的地方大家卻盼著趕快搞起來，理由就是活動(dòng)可使問題得以暴露、得以解決。

云南在剛剛啟動(dòng)的新一輪邊疆黨建工作中，也是自覺以問題開道，著力提升邊境地區(qū)和藏區(qū)的基層黨建科學(xué)化水平。全省邊疆黨建工作視頻會(huì)有一個(gè)讓與會(huì)者難以忘懷、廣為傳頌的細(xì)節(jié)內(nèi)容，那就是觀看了一部名叫 《問題是個(gè)好東西》的專題片。片子是省委組織部深入全省各邊疆地區(qū)開展隨機(jī)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的黨建工作存在問題的濃縮與剪影，主要反映了基層黨務(wù)工作不夠扎實(shí)、村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所活力不足、村黨組織作用發(fā)揮不好、關(guān)心支持基層力度不夠四類突出問題。正是為了弄清楚問題、進(jìn)而解決好問題，為了針對(duì)問題建立一系列科學(xué)合理的配套工程，云南邊疆民族地區(qū)的基層黨組織建設(shè)才有很多突破和創(chuàng)新，能創(chuàng)造性地開展工作，亮點(diǎn)紛呈。僅以調(diào)研方式為例，全省上下認(rèn)真貫徹落實(shí)組織系統(tǒng)隨機(jī)調(diào)研工作制度，不打招呼、不定線路，直接進(jìn)村進(jìn)組，實(shí)地走訪，與村組干部和群眾面對(duì)面交流，掌握第一手資料，真實(shí)了解各項(xiàng)工作的開展情況，有目的、有方向開展隨機(jī)調(diào)研，努力實(shí)現(xiàn)隨機(jī)調(diào)研常態(tài)化、長(zhǎng)效化。之所以要采取隨機(jī)調(diào)研方式，首先就是因?yàn)槲覀兊恼{(diào)研工作自身在相對(duì)長(zhǎng)的一段時(shí)間出了問題， “假調(diào)研”“偽調(diào)研”“被調(diào)研”一度泛濫成災(zāi)，事先打好招呼，視察前呼后擁，調(diào)研者如同霧里看花，聽不到真話、看不到真相，被調(diào)研對(duì)象背好臺(tái)詞，與登臺(tái)演戲無異。查找問題離不開調(diào)研，倘若調(diào)研就是個(gè)問題，怎么可能又靠調(diào)研去揭示問題呢？所以，改變調(diào)研方式與注意到調(diào)研出了問題構(gòu)成了最直接的因果關(guān)系，其次才是通過調(diào)研覺察到某些問題的根子在上而不僅僅在下之類的深層次問題。例如，2012年，省委組織部派人到某州隨機(jī)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一個(gè)黨支部原來只有2名黨員，接著1次就發(fā)展8名，第二年卻因?qū)嵲诓缓细裰缓们逋?名。這是怎么回事呢？調(diào)研的結(jié)論是，問題根源并不在基層。省委組織部曾有過不成文的規(guī)定，一是要消滅黨員空白村民小組；二是10個(gè)黨員的黨支部可以給錢建村民小組活動(dòng)室。基層為了完成任務(wù)和得到好處，自然就降低了對(duì)黨員的標(biāo)準(zhǔn)。很顯然，疾病診斷準(zhǔn)了，藥方也就容易開了。

的確，問題是個(gè)好東西。再不明白這一點(diǎn)，有的同志就會(huì)一直為 “我們費(fèi)了很大力氣抓惠民項(xiàng)目，感覺給群眾做了很多事情，但群眾還是有很多不滿意的地方，這是為什么？”等煩心事而苦惱不已，因?yàn)樗麄冄壑械膯栴}并不是群眾眼中的問題，于是他們失去了問題，與干脆覺得無事可干混日子沒有本質(zhì)的區(qū)別。從哲學(xué)的高度講，“失去問題”（loss of problem）甚至等同于失去了存在，本身就是一個(gè)生死攸關(guān)的元問題、本體論問題，后果極其嚴(yán)重。更為糟糕的是，雖然都屬于失去了問題的表現(xiàn)，不作為者只是令人厭惡，亂作為者不僅會(huì)白做無用功、浪費(fèi)寶貴的自然和社會(huì)資源，還可能毀掉別人已有的東西，創(chuàng)造純粹的 “負(fù)價(jià)值”。全國(guó)各地一些 “新招”變成了罵聲一片的 “昏招”，一些 “民心工程”變成了損人利己甚或損人不利己的 “傷心工程”，很大程度上都是不重視問題研究帶來的苦果。

所以，從事邊疆民族地區(qū)的基層黨建工作，有必要把 “問題是個(gè)好東西”這句貌似樸質(zhì)無華、實(shí)則深刻無比的話語時(shí)時(shí)掛在嘴邊、放在心上，用問題意識(shí)貫穿整個(gè)工作的始終，切實(shí)做到問題引領(lǐng)、問題倒逼。在強(qiáng)調(diào)服務(wù)第一的今天，我們?nèi)羰峭高^問題的眼光去審視服務(wù)，把服務(wù)當(dāng)成問題，不營(yíng)也是在搞 “服務(wù)”，是在為服務(wù)提供底層的 “服務(wù)”，確保服務(wù)型基層黨組織的服務(wù)范圍最廣、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)、服務(wù)效益最大。例如在服務(wù)效益問題上，有的地方由于服務(wù)工作才剛剛起步，尚處于外力驅(qū)動(dòng)階段，難免以為完成了上級(jí)安排下來的某項(xiàng)任務(wù)就是效益，而沒有想到效益問題關(guān)注的是讓作為服務(wù)對(duì)象的各族群眾獲得實(shí)實(shí)在在的收益，不是增加了收入，就是降低了成本。從系統(tǒng)論角度分析，當(dāng)作為服務(wù)主體的黨組織和作為服務(wù)對(duì)象的各族群眾兩大要素被整合為一個(gè)系統(tǒng)之后，會(huì)產(chǎn)生三種截然不同的效益：或者彼此間顯得不可或缺、相得益彰，呈現(xiàn)出一種 “一加一大于二”的正和效應(yīng)；或者兩個(gè)要素只是簡(jiǎn)單的相加，碰個(gè)面就形同陌路，呈現(xiàn)出一加一最多等于二的零和效應(yīng)；或者一個(gè)要素不是充實(shí)而是拖累了另一個(gè)要素，二者互害而不互利、兩敗俱傷，呈現(xiàn)出一加一小于二甚至小于一的負(fù)和效應(yīng)。正和效應(yīng)標(biāo)志著服務(wù)主體和服務(wù)對(duì)象是一種內(nèi)在的組合，是具有血肉聯(lián)系、不可分割的整體；零和效應(yīng)標(biāo)志著服務(wù)主體和服務(wù)對(duì)象沒有必然關(guān)聯(lián)，他們與對(duì)方的關(guān)系是多余的、暫時(shí)的；負(fù)和效應(yīng)標(biāo)志著服務(wù)主體和服務(wù)對(duì)象之間是一種敵對(duì)關(guān)系，一方趕快擺脫另一方才是上策、才有前途。因此，不能籠統(tǒng)地說基層黨組織搞起服務(wù)就有效益了，不能簡(jiǎn)單地說短期內(nèi)緩解了基層黨組織服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)能力不足、服務(wù)手段單一、行政化傾向突出、關(guān)門抓黨建等問題，黨組織的服務(wù)也就更能產(chǎn)生效益了。且不論有的服務(wù)本質(zhì)上依舊是翻牌的管理，某些即便是真心實(shí)意地提供的服務(wù)照樣可能坑人害人，不是正和意義上的效益。而一旦真正明確了問題的導(dǎo)向作用，邊疆民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)好心辦壞事之類的悲劇必將減少很多，服務(wù)創(chuàng)造的正和效益有望大大增加。走科學(xué)化之路，就是帶著問題上路，隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)問題，根據(jù)問題調(diào)整路上的一切。

三、打造質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)

在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的征程中，我們先是需要開條路出來、有條路可走，接著我們又會(huì)要求路要好走，路的質(zhì)量要高。與整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展從注重又快又好正在轉(zhuǎn)入強(qiáng)調(diào)又好又快一樣，當(dāng)今中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)也面臨著一個(gè)如何從靠數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)取勝的黨向憑質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)執(zhí)政的黨轉(zhuǎn)型的嚴(yán)峻形勢(shì)。從數(shù)量上來分析，全中國(guó)、全云南黨的建設(shè)的大部分指標(biāo)都可用“龐大無比”四個(gè)字來形容。僅以黨員數(shù)量和基層黨組織數(shù)量為例，中央組織部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)達(dá)8512.7萬名，比上年增加252.5萬名，增幅為3.1%；黨的基層組織總數(shù)達(dá)420.1萬個(gè)，比上年增加17.5萬個(gè)，增幅為4.3%。云南省委組織部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2012年底，云南的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)達(dá)235.1萬名，比上年增加10.4萬名，增長(zhǎng)4.6%；黨的基層組織總數(shù)達(dá)15.1萬個(gè)，比上年增加3000個(gè)，增長(zhǎng)2%。這些數(shù)據(jù)一方面表明，想入黨的人多、入了黨的人多，當(dāng)然是因?yàn)辄h獲得了人民群眾的衷心擁護(hù)，黨的執(zhí)政地位越來越鞏固，量多就是黨建工作的一大成就，必須予以充分肯定。但在另一方面，數(shù)量過度的膨脹并不是件好事情，孫應(yīng)帥等學(xué)者便用數(shù)量本身的比較闡釋過我們的黨員多得有些離譜了：以建國(guó)初全國(guó)總?cè)丝诩s5.42億為基數(shù)，按2009年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的13.21億人估算，60年來全國(guó)人口年均增長(zhǎng)1298萬人，增長(zhǎng)率為2.4%。黨員的發(fā)展以1949年449萬名黨員為基數(shù)，至2009年的7593.1萬人，60年來黨員人數(shù)年均增長(zhǎng)119萬人，增長(zhǎng)率約為26.5%。黨員的發(fā)展速度以十幾倍之差明顯高于總?cè)丝诘陌l(fā)展速度，黨員占總?cè)丝诘谋壤矎?949年的0.83%增長(zhǎng)到2009年的5.75%。到不久的將來，我黨人數(shù)突破9000萬，已經(jīng)是指日可待的了，再不予以控制，顯然是不行的，甚至可能會(huì)走向事情的反面，因?yàn)闅v史經(jīng)驗(yàn)早就證明黨員絕對(duì)數(shù)與比例增加過快同黨員的質(zhì)量不存在必然聯(lián)系。例如，1927年大革命失敗時(shí)，黨員數(shù)量從6萬降到4萬，出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，但黨員總體質(zhì)量和在全國(guó)的影響力并未因數(shù)量的減少而降低。而在 “文革”時(shí)期，不少 “突擊入黨”者雖然使黨員的數(shù)量增加了，但黨員的總體質(zhì)量卻沒有隨著數(shù)量的增加而提高，反倒下降，呈惡化狀態(tài)。

列寧在談到俄國(guó)布爾什維克黨的建設(shè)時(shí)曾指出：“徒有其名的黨員，就是白給，我們也不要。世界上只有我們這樣的執(zhí)政黨，即革命工人階級(jí)的黨，才不追求黨員數(shù)量的增加，而注意黨員質(zhì)量的提高和清洗 ‘混進(jìn)黨里來的人’。”我黨其實(shí)也一貫注意正確處理黨員數(shù)量和黨員質(zhì)量之間的辯證關(guān)系，涌現(xiàn)出過很多既重視黨員數(shù)量、更重視黨員質(zhì)量的好傳統(tǒng)、好做法。延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的實(shí)質(zhì)就是實(shí)施質(zhì)量建黨，毛澤東同志所說的組織上入黨不算、思想上入黨才算等等名言都是著眼于黨員質(zhì)量的提升問題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，黨開展的創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)等一系列活動(dòng)，更是使質(zhì)量建黨的精神進(jìn)一步深入人心、深入黨心，整個(gè)黨建工作必須牢牢把握的加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)這條主線，全屬于質(zhì)量層面上的內(nèi)容，體現(xiàn)在最活躍的因素即人的因素上，仍然就是要求提高黨員質(zhì)量，彰顯黨員是黨的肌體的細(xì)胞和黨的活動(dòng)的主體，黨員隊(duì)伍建設(shè)是黨的建設(shè)基礎(chǔ)工程。即便是在黨員數(shù)量、黨的基層組織數(shù)量急劇擴(kuò)大的同時(shí)，從中央到地方的數(shù)據(jù)也表明，2012年黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，素質(zhì)不斷提高，隊(duì)伍生機(jī)活力明顯增強(qiáng)，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用進(jìn)一步發(fā)揮。

然而，黨員質(zhì)量的提高趕不上黨員數(shù)量的增加的突出矛盾畢竟現(xiàn)實(shí)地?cái)[在了全黨的面前，黨員發(fā)展和管理工作明顯存在一些不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)新要求的問題，如有的黨組織對(duì)發(fā)展黨員把關(guān)不嚴(yán)，發(fā)展黨員質(zhì)量需要提高；黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理，出口不暢；黨員管理方式和手段比較單一，流動(dòng)黨員管理機(jī)制還不健全；少數(shù)黨員理想信念動(dòng)搖、宗旨意識(shí)淡薄、組織紀(jì)律不強(qiáng)，甚至思想蛻變、腐化墮落，等等。這些問題影響著黨員隊(duì)伍的生機(jī)活力，影響著黨在人民群眾中的形象和威信，削弱了黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，必須切實(shí)加以解決。為此，中共中央政治局于2013年1月28日召開專題會(huì)議，提出要按照控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量、發(fā)揮作用的總要求，明確目標(biāo)、突出重點(diǎn)，健全機(jī)制、務(wù)求實(shí)效，不斷提高黨員發(fā)展和管理工作科學(xué)化水平，著力把各方面先進(jìn)分子和優(yōu)秀人才更多吸收到我們黨內(nèi)，努力建設(shè)一支規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、作用突出的黨員隊(duì)伍，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，為全面建成小康社會(huì)、奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證。2013年2月24日，中共中央辦公廳于印發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下發(fā)展黨員和黨員管理工作的意見》，規(guī)定實(shí)行發(fā)展黨員總量調(diào)控，使全國(guó)黨員數(shù)量年均增長(zhǎng)控制在適當(dāng)速度，黨員隊(duì)伍保持適度規(guī)模，黨員質(zhì)量不斷得到提高，黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不斷得到優(yōu)化，未來10年，全國(guó)黨員數(shù)量年均凈增1.5%左右。根據(jù)中央部署，云南也及時(shí)提出要嚴(yán)把黨員發(fā)展的政治關(guān)、培養(yǎng)關(guān)、程序關(guān)和紀(jì)律關(guān)，把提高發(fā)展黨員質(zhì)量貫穿于始終；要不斷優(yōu)化黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升黨員隊(duì)伍整體素質(zhì)，切實(shí)提高發(fā)展黨員質(zhì)量；要健全黨員 “能進(jìn)能出”機(jī)制，及時(shí)處置不合格黨員。

邊疆民族地區(qū)的基層黨組織建設(shè)在黨員發(fā)展和管理工作中也必須著力培育質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)，而且要進(jìn)一步明白，提高黨員發(fā)展質(zhì)量?jī)H僅是整個(gè)黨建工作質(zhì)量建設(shè)的內(nèi)容之一，在黨的建設(shè)的諸多環(huán)節(jié)里面可以算個(gè)起點(diǎn)、算個(gè)抓手、算個(gè)突破口，因?yàn)楦泓h建首先碰到的往往就是一個(gè)入黨問題，黨都沒入何來的黨建。除了黨員質(zhì)量，黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)各方面的建設(shè)今后都應(yīng)該把質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)打造出來，增強(qiáng)質(zhì)量意識(shí)、恪守質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、展開質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)、推廣質(zhì)量品牌。到目前為止，全國(guó)各地都有了不少的質(zhì)量建黨舉措，可供邊疆民族地區(qū)的基層黨組織建設(shè)借鑒參考。例如，在中央一級(jí)上，習(xí)近平同志全程參加并指導(dǎo)河北省委常委班子的專題民主生活會(huì)，為如何開展高質(zhì)量的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)樹立了榜樣。在地方一級(jí)上，蘭州市安寧區(qū)于2007年將ISO9000國(guó)際質(zhì)量管理體系導(dǎo)入黨建管理，成為全國(guó)第一位ISO9000黨建質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書獲得者。他們認(rèn)為，ISO9000遵循的顧客為主、領(lǐng)導(dǎo)作用、全員參與、過程方法、管理系統(tǒng)、持續(xù)改進(jìn)、決策方法、互利關(guān)系等八大質(zhì)量管理原則，是各種組織進(jìn)行活動(dòng)的基本原則，不僅適用于企業(yè)，也適用于政府、黨派、團(tuán)體等各類組織的管理；ISO9000體系的目標(biāo)管理法、職責(zé)分解法、測(cè)評(píng)改進(jìn)法等可與黨建的理念、方針、任務(wù)相配套，完全適用于黨建所需的方法、途徑和程序要求。很顯然，安寧區(qū)的認(rèn)證工作，為如何在黨的建設(shè)中運(yùn)用科學(xué)管理方法、提高建設(shè)質(zhì)量做出了可貴的探索。

作為知名黨建品牌，多年來 “云南經(jīng)驗(yàn)”之所以叫得響無疑也是由于其中較高的工作質(zhì)量起到了第一位的作用，中央領(lǐng)導(dǎo)同志表?yè)P(yáng)說邊疆黨建長(zhǎng)廊建設(shè)“方向?qū)︻^，成效明顯”，表?yè)P(yáng)的就是各方面的建設(shè)質(zhì)量尚可。今后云南實(shí)施新一輪邊疆黨建工作，要緊緊圍繞建設(shè)基層服務(wù)型黨組織這條新的主線來進(jìn)行，需要我們既兼顧全面，又突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合。既然服務(wù)已被確定為邊疆民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)的主要任務(wù)，服務(wù)的質(zhì)量一定要較之以往更上一層樓，并用大服務(wù)的概念去統(tǒng)領(lǐng)其他工作事項(xiàng)，即全部工作的目的都是為了搞好服務(wù)，自身都是服務(wù)的一個(gè)組成部分，所以各項(xiàng)工作的質(zhì)量都要高，共同支撐起一種高質(zhì)量的服務(wù)水平，讓群眾滿意，讓中央放心。孟連縣是受到省內(nèi)外公認(rèn)的一個(gè)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)示范點(diǎn)，該縣黨組織能在很短的時(shí)間里把嚴(yán)重對(duì)立的黨群關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橛H如魚水的黨群關(guān)系，訣竅就在于各級(jí)各部門工作齊心協(xié)力為人民群眾提供了高質(zhì)量的服務(wù)。各項(xiàng)工作推高服務(wù)，由于服務(wù)群眾出色，又帶動(dòng)了其他工作的開展，初步形成了一種攜手共進(jìn)的良性循環(huán)，好評(píng)如潮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來孟連獲得過的榮譽(yù)就有：2011年孟連縣獲全省基層黨組織建設(shè)先進(jìn)縣，勐馬鎮(zhèn)黨委獲全省先進(jìn)基層黨組織榮譽(yù)稱號(hào)；2012年孟連縣獲得全國(guó)、全省 “創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)先進(jìn)縣黨委”榮譽(yù)稱號(hào)；2012年孟連縣公安局獲全國(guó)優(yōu)秀公安局榮譽(yù)稱號(hào)；孟連縣2010年、2011年、2012年連續(xù)三年被評(píng)為云南省 “先進(jìn)平安縣”；孟連縣2009年、2010年、2011年、2012年連續(xù)四年在全市基層黨建考核中被評(píng)為優(yōu)秀；2013年6月，孟連縣人民檢察院喜獲 “第五屆全國(guó)先進(jìn)基層檢察院”榮譽(yù)稱號(hào)……最可敬的是，這些 “響當(dāng)當(dāng)”的成績(jī)并沒有讓孟連人“躺在功勞簿上”，相反，他們把孟連經(jīng)驗(yàn)發(fā)揚(yáng)光大，積極深化邊疆黨建工作，從群眾中捕獲經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新方法服務(wù)群眾，創(chuàng)建了一個(gè)有基礎(chǔ)、有平臺(tái)、有途徑的基層服務(wù)型黨組織：“1+1+N”服務(wù)管理互助模式是其基礎(chǔ)，縣為民服務(wù)處和政務(wù)服務(wù)中心、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）為民服務(wù)中心、村為民服務(wù)站、村民小組為民服務(wù)點(diǎn)是其平臺(tái)，四級(jí)黨建聯(lián)席會(huì)是其解決問題的途徑，確保了服務(wù)群眾、解決群眾困難和問題的實(shí)效性、連續(xù)性和針對(duì)性。“1+1+N”服務(wù)管理互助模式，即在村民小組黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，組建村民小組組委會(huì)、組建若干支服務(wù)隊(duì)，并把每個(gè)村民小組劃分為若干個(gè)班實(shí)行科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)化管理服務(wù)互助，具體言之， “1+1+N”，村民小組黨支部為第一個(gè) “1”，村民小組組委會(huì)是第二個(gè) “1”，村民小組委員會(huì)對(duì)村民進(jìn)行分班，增強(qiáng)自我管理和服務(wù)的能力，“N”即是根植于群眾中的若干個(gè)班和若干支服務(wù)隊(duì)，有政策宣傳隊(duì)、民事代辦隊(duì)、糾紛調(diào)處隊(duì)、駐組工作隊(duì)等等。通過在村民小組分 “班”建 “隊(duì)”，實(shí)現(xiàn)黨組織服務(wù)群眾的有效覆蓋，暢通群眾訴求，“班”“隊(duì)”合力解決群眾困難，夯實(shí)黨在農(nóng)村最基層服務(wù)群眾的基礎(chǔ)，進(jìn)一步鞏固黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。縣、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村、組四級(jí)黨建聯(lián)席會(huì)議制度，可通過四級(jí)黨組織和黨員接力服務(wù)群眾，及時(shí)解決黨建和民生工作中遇到的困難問題，拓寬服務(wù)群眾渠道，提升服務(wù)群眾水平。

但是，盡管以孟連為代表的云南各邊疆民族地區(qū)基層黨組織都為提高黨建工作質(zhì)量做出了重要的貢獻(xiàn)，取得了驕人的業(yè)績(jī)，面對(duì)形勢(shì)的發(fā)展、改革的深化和群眾的需要，我們必須看到邊疆民族地區(qū)的基層黨組織建設(shè)質(zhì)量總體上是不太理想的，極個(gè)別地方的建設(shè)按照新標(biāo)準(zhǔn)新要求甚至無質(zhì)量可言，還處于想方設(shè)法添補(bǔ)點(diǎn)人財(cái)物數(shù)量的階段。鑒于歷史、現(xiàn)實(shí)和自然諸多原因形成的邊疆民族地區(qū)根深蒂固的落后性，我們特別要警惕建設(shè)質(zhì)量不錯(cuò)的一些地區(qū)也會(huì)使質(zhì)量變質(zhì)、走味、跑調(diào)，使來之不易的質(zhì)量再次成為沒有質(zhì)量的東西。仍以前述的提高黨員質(zhì)量問題為例，廣東省剛啟動(dòng)勸退不合格黨員試點(diǎn)工作就因考核標(biāo)準(zhǔn)糾紛遭遇了風(fēng)波，爭(zhēng)議頻起。即作為試點(diǎn)地區(qū)的清遠(yuǎn)市清新縣和東莞市寮步鎮(zhèn)等地均將 “上訪情況”列入黨員考核標(biāo)準(zhǔn)，《寮步鎮(zhèn)黨員量化考核管理暫行辦法》竟將黨員合格與否的標(biāo)準(zhǔn)與 “拆遷征地”掛鉤，規(guī)定黨員 “本人或其家庭成員在征地拆遷中，不配合工作、阻礙工作的開展”也將 “一票否決”，被勸退或除名。此類條款顯然會(huì)受到輿論質(zhì)疑，被認(rèn)為 “跑偏”了方向。蔡霞等學(xué)者提醒說，拆遷過程中公民享有受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和基本權(quán)利，千萬不能把黨員的退出機(jī)制演變成對(duì)黨內(nèi)持不同意見的普通黨員的懲罰和打壓，那樣弄出來的黨員質(zhì)量是難以令人信服的。黨的建設(shè)用劣質(zhì)制度當(dāng)然催生不出優(yōu)質(zhì)黨員，進(jìn)而提供不了優(yōu)質(zhì)服務(wù)。制度供給原本就是一種最基本的服務(wù)供給，根據(jù)邏輯學(xué)上的傳遞原則，即真理和謬誤均可從前提順傳到結(jié)論或從結(jié)論逆?zhèn)鞯角疤幔粢詯悍◥阂?guī)為始，必以低劣服務(wù)為終。前車之鑒，邊疆民族地區(qū)的基層黨組織建設(shè)打造質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)一定要綜合各種要素打造出真質(zhì)量、高質(zhì)量，經(jīng)受得住嚴(yán)格的質(zhì)量檢驗(yàn)、質(zhì)量打假，這個(gè)意義上的黨建科學(xué)化水平也才是有質(zhì)量的科學(xué)化水平。