高校內部控制建設現狀、問題與對策探析

韓東海

【摘 要】 高校內部控制建設對于高校發展有重要作用?！缎姓聵I單位內部控制規范（試行）》頒布后，各高校積極響應，大力推進內部控制建設，取得了一定成效。但在內部控制建設推進過程中，也產生了一系列問題。通過研究高校內部控制建設的現狀和問題，并以河北省H大學為例進行詳細說明，為高校內控建設的良好發展提出相應的對策。目前，高校在內控建設推進過程中存在的問題有：內部控制流于形式，未設立定期輪換制度，預算編制不科學，資產控制存在漏洞，缺少風險評估機制，支出業務控制不健全，采購渠道單一，績效評價機制和監督檢查機制不健全。要采取對策確保發展目標的實現：將內部控制落到實處，實行崗位定期輪換制度，設立預算編制委員會、貨幣資金崗位責任制、風險評估小組，在支出控制方面設立二級授權體制，采取多種采購手段，健全績效評價體系和監督檢查機制。

【關鍵詞】 高校； 內部控制； 預算控制

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）15-0115-03

一、加強高校內部控制建設的必要性

高校內部控制建設是指高?；谧陨黹L遠發展的需要，在其內部管理機構中設置若干調整約束機制、綜合評價手段、控制方法以及有關措施，以此來保證高校的教學實踐和科研探索等相關工作的有序合理開展，降低日常經營的風險，提高辦事效率，合理優化資源配置，最終促使高校更加合理健康地發展，以實現其目標。擁有健全的內部控制建設體系是一個主體長盛不衰的法寶。健全完善的內部控制建設體系不僅可以有效制止徇私舞弊和貪污腐敗等現象的發生，還能加強內部管理的全面性和科學性。

2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月1日起施行，以此來加強對行政事業單位內部控制的引導。作為事業單位的高等院校，理應按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，加強其內部控制建設。高校作為非營利性組織與作為營利組織的企業不同，其內部控制的目標、內容與要求也有著明顯的區別。企業的目標是實現利潤最大化，而高校的目標是培養社會所需的人才，服務社會。從宏觀層面來看，不斷加強其內部控制建設，有利于更好地響應國家的相關法律法規，使其各項活動在法律規定的范圍內有效運行；從微觀層面來看，只有不斷加強其內部控制建設，才能使學校的資產處于安全的環境之中，并能節約學校正常周轉運行的成本，防止出現財務漏洞。無論從宏觀層面來看，還是從微觀層面來看，都有利于提高高校的教學和科研效果，有利于為社會培養更為優秀的人才，進而更好地服務于社會。由此可見，加強高校的內部控制建設十分必要。在高校進行內部控制建設中，應遵循圖1所示的內部控制建設體系。

二、高校內部控制建設現狀與問題

（一）高校內部控制建設的現狀

《行政事業單位內部控制規范（試行）》頒布后，各高校積極響應，在理論上增加對內部控制相關概念的學習，加深對內部控制的認識；在實踐中采取相關措施來大力推進內部控制建設，完善內部控制工作。筆者通過對全國30所高校進行抽樣調查，分析了高校內部控制建設體系的狀況，其中，各項目的設立比例如表1所示。

（二）高校內部控制建設存在的問題

雖然目前高校積極響應內部控制建設的號召，但在建設過程中，無論從單位層面來看，還是業務層面來看，仍然存在一些問題，阻礙了內部控制建設的良好發展。

1.從單位層面來看

缺乏具體的內部控制建設實施策略，尚未把《行政事業單位內部控制規范（試行）》與高校自身的實際很好地聯系起來?！缎姓聵I單位內部控制規范（試行）》的頒布針對的是所有行政事業單位，具有普遍性，而高校作為行政事業單位的組成部分，具有其特殊性。包括高校在內的各個行政事業單位應以《行政事業單位內部控制規范（試行）》為基礎，結合自身實際，制定具體的細則，更好地貫徹執行內部控制建設，避免內部控制建設流于形式。

2.從業務層面來看

第一，內部控制建設的意識需要進一步增強，如風險意識。有些高校雖然進行了預算的編制，但尚未建立一套完善的預算管理體系，致使預算管理存在風險。有些高校在貸款時，僅考慮如何能夠貸到資金，忽視了不同渠道的貸款所帶來的風險。第二，監督機制不完善，導致內部控制執行不到位。例如目前高校普遍存在內部控制建設流于形式的現象。尚未設立具體的監督部門，或者監督部門雖設立，但也形同虛設，并未發揮其應有的作用。第三，對各項業務的控制建設不完善。比如定期輪崗，目前各高校對于崗位輪換的意識不明確，致使不容易打破業已存在的關系網，也不容易使長期存在的違法活動暴露出來，不利于制止貪污舞弊案件的發生。

三、H大學內部控制建設的案例分析

H大學是河北省屬綜合性大學，學校始終堅持“質量第一、育人為本”的辦學理念，致力于融知識教育、能力教育、素質教育為一體的教學改革。H大學注重內部控制建設，目前已建立了相對完善的內部控制建設體系。因此，以H大學為例對高校內部控制建設進行研究具有典型代表性。

（一）H大學內部控制建設的現狀

1.單位層面的內部控制方面

（1）學校實行的是黨委領導下的校長負責制，堅持黨委的領導核心地位；

（2）設立了由校長領導下的內部控制小組；

（3）設立了較為齊全的財務處科室，具體包括計劃管理科、會計核算科、收費管理科、資金管理科，財務人員學歷大多在本科以上。

2.業務層面的內部控制方面

（1）每年的預算基本是由財務處科室的財務人員參照以前年度的預算結果和決算結果來編制本年預算，尚未設立專門的預算編制委員會；

（2）制定了資產管理辦法來加強對資產的控制，有對貨幣資金的管理辦法、應收款的管理辦法、應付款項的管理辦法、預收款項的管理辦法和預付款項的管理辦法；

（3）在支出業務控制方面，由H大學下發文件，支出時需要由校長和書記共同簽章才能生效；

（4）通過公開招標的方式采購固定資產；

（5）建立了績效評價機制；

（6）專門設有監察部門，在事后對業務進行監督。

（二）H大學在進行內部控制建設過程中存在的問題

1.單位層面的內部控制方面

（1）H大學雖設立了內部控制小組，但大多數時間聽命于校長的領導，獨立性不夠，并沒有充分發揮其應有的作用。

（2）沒有實行重點部門和重要崗位人員定期輪換制度，在一部分不相兼容崗位的人員設置上，甚至出現人員兼崗的現象。這樣不利于強化內部制約機制的建立，容易滋生貪污腐敗的不良現象。

2.業務層面的內部控制方面

（1）H大學預算編制不夠科學。尚未設立專門的預算編制委員會，每年的預算由財務室的財務人員參照以前年度的預算結果和決算結果來編制本年預算；在編制方法上，沒有實現二上二下的編制方法；在預算標準上，沒有設立符合H大學實際的預算定額標準。

（2）H大學在資產控制方面有很多漏洞。首先，進行付款業務所需的財務專用章和個人名章沒有分開保管，不符合規定；其次，采用銀行付款時，使用的是通常意義上的支票等方式，沒有實現網上付款，電子信息化建設不完善；再次，雖頒布了一些資產管理辦法，但實際落實不到位，尤其是對于往來賬款的處理，存在長期掛賬的現象；最后，資產管理辦法不全面，沒有涉及對非流動資產的管理和一些低值易耗品等存貨的管理辦法。

（3）缺少能夠預測風險的評估機制，在負債的控制方面存在很大風險。學校進行貸款時，沒有專門的風險評估機構和決策制定機構來對貸款的方向進行確定、對貸款的風險進行評估，導致學校在作出貸款的決策時，沒有考慮到貸款的成本，忽視了貸款的風險，也沒有考慮到自身的償還能力。

（4）H大學的支出業務控制仍存在一系列問題。首先，所有支出，無論大小，全部要由一級領導簽字，加大了領導的負擔，增加了不必要的麻煩；其次是支出的金額沒有標準和規定，加大了資金支出的風險。

（5）采購渠道單一，學校固定資產的購入全部通過公開招標的方式進行。招標小組的成員組成成分單一，主要是財務部門的人員參加。

（6）績效評價機制不健全?？冃гu價的標準主要是針對教職工，而對于行政工作人員、后勤工作人員，并沒有相應的績效評價指標。這樣不易調動員工的主觀積極性，不利于學校最終目標的實現。

（7）監督檢查機制不健全。雖設有專門的監督部門，但監督部門的監督主要是事后監督，學校并未建立起全面的監督檢查機制。

四、完善高校內部控制建設的對策

（一）單位層面的內部控制方面

1.加強對于內部控制小組的重視程度。擴大小組成員的組成成分，比如可以由財務處人員、內部審計人員、教務處人員以及二級學院的相關人員組成；加強內部控制小組對于學校相關決策的參與程度，協助學校有關部門的行為活動。

2.實行崗位定期輪換制度。對于在本部門連續工作滿3—5年的，或者雖不滿3—5年，但存在問題較多、不能勝任相關崗位的實行輪換。輪換的方式可以在本部門崗位之間調整，也可以在各個部門范圍內實行輪換。

（二）業務層面的內部控制方面

1.設立專門的預算編制委員會，設置專門的預算編制人員；預算編制方法標準化，采用二上二下的預算編制方法；結合實際，聘請有關專家作出符合高校自身實際的預算定額標準，促使預算的公正和透明。

2.按照實際需要，建立貨幣資金崗位責任制，切實按照《會計法》的有關規定來執行，分開保管財務專用章和個人名章；采用現代支付結算方式，建立適合學校特點的網絡信息化系統，使內部控制的建設走向網絡信息化的軌道；在對資產進行保管時，要確保資產的安全完整，無損無缺；把往來款項管理辦法的有關規定落到實處；要制定相關措施來對非流動資產進行管理。例如，制定固定資產管理辦法、無形資產管理辦法、低值易耗品管理辦法等來加強對資產的全面管理與控制。

3.設立專門的風險預測機構或成立臨時評估小組，專門對學校的貸款進行決策，對貸款的風險進行評估。制定專門的貸款管理辦法，建立一個符合學校實際的風險評估體系。在對外借款時，要綜合考慮貸款的資金結構、貸款期限、貸款利率、貸款限定條件、自身的償債能力以及貸款本身具有的財務風險等各種因素。

4.在支出控制方面，建立二級授權體制。分為二級學院領導和學校領導二級，按照金額標準分級管理。在支出業務的金額方面，要有一定的標準，不同類型的支出，要有一個限額的標準。例如，購買紀念品的支出不能超出多少金額，購買勞保用品的支出不能超出多少金額等等。這樣能夠防范不合理的支出現象，降低貨幣資金支出的風險。

5.在購買固定資產時，以公開招標為主，選擇最適合的招標方式。包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。在采購小組的成員組成方面，要增加不同部門的人員投入。例如，將資產管理部門、審計部門、紀委部門、財務部門等部門的人員投入其中，這樣能夠在一定程度上避免單一決策、貪污腐敗的現象發生。

6.完善績效評價體系，使績效評價體系深入到學校內部的各個部門、各類人員之中，形成一個全面的績效評價體系。要對多長時間進行一次考核，在哪些方面進行考核，由誰進行考核，對誰進行考核等方面有一個明確的規定。尤其是要注意績效考核內容的設立。績效考核內容應當包括目標責任、關鍵業績、能力素質、滿意度、綜合測評等方面，并要注意使不同的考核主體適用不同的考核內容。

7.設立健全監督檢查機制，將監督檢查貫穿于業務的事前發生階段、事中進行階段和事后反饋階段。在業務的事前發生階段，應對此項業務進行評價，分析業務在執行過程中可能會遇到的風險、在最大后悔值的情況下可能花費的成本、可能占用的時間和消耗的人力及物力；在業務的發生過程中，跟蹤此項業務，并將實際情況和事前的預計進行比較，是否在計劃的范圍之內進行，是否出現了始料未及的情況；在業務的完成階段，也就是事后反饋階段，對整個事項進行分析、評價、總結，并從中提煉出監督檢查發揮的作用，若有不足之處，進一步進行完善。

總之，各高等院校應當針對本校的內部控制建設進行深入分析，結合《行政事業單位內部控制規范（試行）》的規定以及本校實際情況，對學校的內部控制進行建設，以利于學校長遠目標的實現。

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