新《預算法》的實施對事業單位預算管理產生的影響

○齊芳

（深圳市光明新區建筑工務和土地開發中心 廣東 深圳 518107）

一、引言

2014年8月31日，全國人大常委會通過了《預算法》修正案，新《預算法》于2015年1月1日起正式實施。這表明我國的宏觀經濟治理和企業、事業單位的預算編制與預算管理上升到新的高度。其中，針對事業單位的預算管理，新《預算法》改革了事業單位預算內容、執行標準以及監督管理等多方面，為事業單位預算管理指明了更具體的方向，提出了更加深刻的預算要求。在新的改革形勢下，事業單位的管理層人員應當深入理解貫徹新《預算法》的特點和精神，進一步加強事業單位預算編制和管理的能力，健全預算管理體系，重視預算編制的范圍，將單位所有的收入和支出均計入預算編制中。增加預算管理的透明度，強化預算約束，加強對預算的管理和監督。勤儉節約，提高事業單位資金利用效率，少花錢、多做事，體現成本效益原則。這樣事業單位才能更好地解決財務收支問題，提高資源利用能力，充分發揮其社會公共職能。

二、新《預算法》的特征

1、加強預算的法律約束力

新《預算法》首次將預算的強制約束寫入法律法規中，明確強調預算的法定性和嚴格約束性。例如：經過人民代表大會批準的預算，未經法定程序申請，不得進行調整。其次，各級政府和各級部門單位的預算應以人大批準的預算為依據，不能支出批準預算以外的資金。相較于舊的預算法，這兩點體現了新《預算法》在程序上法定化的革新。

2、規范地方政府舉債行為

新《預算法》規定了地方政府舉債的專項用途、債務規模、舉債形式，明確制定了在國務院允許的限額內，地方政府可以發行地方政府債券籌措資金。其在政府經費舉債方面做了十分明確的規范，強調無預算不舉債，從法律制定到法律執行，從責任落實到監督運行的各個環節加強地方政府的債務管理工作，確保資源優化效率，降低債務風險。

3、優化財政轉移支付

在財政轉移支付層面，新《預算法》調整了轉移支付結構，完善了轉移支付制度。法律規定，財政轉移支付應當是均衡不同地區間的基礎財力，由下級政府統一籌劃派分的一般性轉移支付。強調完善專項轉移定期評估和退出機制的重要性，例如規定：在市場競爭體系可以有效調節的情況下，專項轉移支付則不允許設立；上級政府不能要求下級政府承擔配套資金，除國務院規定的上下級政府一同承擔的事項外。

三、新《預算法》實施對事業單位產生的影響

1、事業單位的預算管理體系不斷完善

2015年新《預算法》要求，事業單位的所有的未來收入與支出都需要全部列示在預算編制的項目中，不可僅僅包含預算體系中的部分收支項目。與舊預算法相比，全面拓寬了預算資金編制和管理的口徑。這種完全列示的預算方法不斷提升了預算編制體系的完善程度，大幅度減少了表外收支事項。例如，某市重點高校主要負責大學生的高等教育和學術科研工作，該高校存在一部分的科研招待費項目，在編制預算支出時，應當將專款專用的招待費納入其中作為真實的支出事項，這有利于該高校預算編制體系的不斷完善。事業單位要完善全面預算管理體系，不斷建立一個包括預算編制、執行、考核、監督、調整在內的系統。完整的預算管理體系的起點為制定預算目標，預算目標以事業單位戰略為指導，指導性和預算性的目標是階段性的分解，是保證事業單位實現戰略目的的有效工具和手段。

2、事業單位的預算管理透明度不斷提升

舊《預算法》沒有明確針對財政公開提出重點強調，事業單位經常出現不經規定挪用資金、專項資金不專用或貪污腐敗等不良行為。新《預算法》下，事業單位的預算編制完善的體系使預算表外的收入和支出不斷減少，同時提升了預算管理的透明度。法律規定預算的各項程序、預算報告、后續執行情況分析都須由政府財政相關部門在批準后的20日內向社會公眾公開透明，接受社會各界的廣泛評價和監督。這十分有利于事業單位預算管理更加嚴格透明，杜絕惡劣的貪污腐敗和權錢謀私行為，也有利于事業單位預算從業人員嚴格按照規范執行，減少不必要的支出浪費，從編制、執行、監督的各個環節增加管理的透明度。

3、事業單位的資金預算支出更加節約謹慎

新《預算法》在細節之處體現著預算崇尚節儉的原則，事業單位的預算管理中也處處彰顯出來。事業單位以往編制預算時，對于未來期間宏觀經濟、微觀背景的特殊性并未充分考慮，一般不將區別于基準年的資金收入和支出納入未來的收支變動范圍內。而新《預算法》實施后，不同預算期間經濟因素的變動將會列為預算編制的考慮范圍中。節約的原則使各個事業單位對待預算支出的態度更加謹慎，嚴格控制支出的項目和金額，大量削減不利于社會整體經濟和效益發展的預算支出。有關執行單位對于事業單位大幅度超出預算支出的項目進行審查并給予嚴厲處罰，這促進了事業單位提升支出的節約意識，減少不必要的資金損失。例如，某地廣電局以該市的廣播、電視、電臺等為主營業務。該廣電局有一定的廣告支出，在舊《預算法》下，對于廣告支出的一部分列入預算外支出，依據新《預算法》的規定，該項支出全部須列入預算編制，其限額也受相關部門的嚴格監督。事業單位的資金預算支出更加謹慎，使得國有資源更加節約并合理配置。

四、新《預算法》下事業單位預算管理的建議

1、健全事業單位預算管理體系

當前，事業單位還存在預算體系不夠完善、業績評價中指標單一的問題，事業單位要想充分適應新《預算法》，加強預算管理，首先要充分考慮各方面的影響因素，將相關預算指標納入預算體系中，才能使得預算申報更加合理準確。例如：風力行業應當把天氣因素、季節性因素納入預算編制體系的考慮范圍內，分情況預算申報。基于新《預算法》中強調的全口徑預算，事業單位要尤其重視預算編制的范圍，將單位所有的收入和支出均計入預算編制中，不能故意多報或隱藏，不可違規編制預算表，在依據本事業單位自身特點的基礎上，選取合理的調差方法和評估方案對資金收支進行預算。明確全面預算管理原則，建立全面預算組織體系，科學合理編制全面預算，嚴格預算執行、控制和分析，提高各項預算額度的準確性和科學性。

2、增加事業單位預算管理的透明度

新《預算法》總則第一條中明確規定，建立健全公開透明的預算制度。公開的透明制度需要強化預算約束，加強對預算的管理和監督。第十四條指明，事業單位的預算各項程序、預算報告、后續執行情況分析都須由政府財政相關部門在批準后的20日內向社會公眾公開透明，第五章監督第八十九條中規定，對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開。這兩條法規明確了預算需要公開的內容和公開時間限定，相關部門將對沒有按照規定公開預算的責任人追究行政責任。事業單位財務部以往對預算信息公開方面不夠重視，新《預算法》的有效實施充分強調了提高預算透明度的重要性，今后，事業單位預算從業人員應樹立及時公開的觀念，重視此方面的工作，尤其注意主動把社會所需要的和金額性質重大的預算收支信息公之于眾，例如：扶貧教育、基層醫療的收入支出預算項目。

3、勤儉節約，提高事業單位資金利用效率

針對事業單位中奢侈腐敗、資源浪費的行為，新修改的《預算法》中崇尚管理層的勤儉節約，事業單位在使用資金時應講求績效，嚴格控制機關大樓建設經費、各部門行政管理資金，杜絕鋪張浪費和喜大好功，盡量做到收支平衡。預算表中須明確列示招待費用的使用項目，對于超出標準的招待費支出不予正常審核。在提高資金使用效率方面，事業單位可定期為績效做出評價分析，制定預算績效的目標，并針對評估中發現的問題改進下年度的預算指標，改善預算支出各項目的合理性。對于預算支出金額很高但是業績效果評價差的項目，應當尋求投資回報率低的原因，試圖改進這種不良的現狀，對于長期績效差的項目撤除或者減少項目資金投資。對于預算支出金額少但社會效益高的項目，可以適當追加其預算額度。事業單位不僅要關注預算執行的完成度，收支是否平衡，更要關注預算資金是否有效地利用，是否用于單位和社會最需要的環節，是否為社會提供更優質的服務，是否承擔起事業單位的社會職責。將有限的資金用于完成最有效率的事項，充分體現成本效益原則。

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[3]郭雪飛：新形勢下事業單位財務管理創新[J].會計之友，2014（24）.

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