加快推進喀什、霍爾果斯經濟開發區發展的建議

新疆維吾爾自治區發展和改革委員會經濟研究院 李蓉蓉

1 引言

2011年，國務院正式批準設立喀什、霍爾果斯經濟開發區，實行特殊政策，喀什、霍爾果斯經濟開發區上升為國家戰略。設立喀什、霍爾果斯經濟開發區是黨中央、國務院站在東西部協調發展、邊疆安寧穩定的全局高度，充分發揮新疆地緣優勢，加快沿邊開發開放，建設“絲綢之路經濟帶”重要節點，打造我國向西開放橋頭堡和樞紐站的重大戰略；是促進新疆區域振興、培育區域增長極的重大舉措；是新疆試行先行先試政策，以改革促發展、以開放促開發，培育新的經濟增長點的重大突破。

當前，把握“絲綢之路經濟帶”建設的重大歷史機遇，加快喀什、霍爾果斯經濟開發區開發建設，盡快形成發展基礎，加快建成進出口加工產業聚集區、承接產業轉移示范區、商貿物流中心和區域性國際金融中心，推動形成我國“陸上開放”與“海上開放”并重的對外開放新格局，具有重大深遠的意義。

2013年6月，國家正式批復《喀什經濟開發區總體發展規劃(2011—2020)》和《霍爾果斯經濟開發區總體發展規劃(2011—2020)》，為高起點、高水平推進開發區建設提供了重要依據。實現規劃目標任務需要巨額資金支持，除了各級財政直接投入外，還必須拓寬融資渠道，實行多元化、市場化和體系化融資。融資是一項復雜的系統工程，涉及融資需求、融資渠道、融資模式和融資政策等諸多方面，需要從戰略的高度進行全面、系統、深入的統籌和規劃。本文從開發區投融資發展面臨的挑戰入手，提出投融資發展的措施建議，為開發區進行資金統籌提供決策參考。

2 創新發展政府融資平臺

為重點解決開發區基礎設施建設、產業培育融資問題，申請國家和自治區對霍爾果斯開發區(包括喀什經濟開發區)政府融資平臺實施差別化監管政策，拓寬政府融資平臺融資渠道。

對道路等開發區非經營性基礎設施建設銀行融資給予特殊政策單獨通道；對開發區政府融資平臺發行政府債券、城投債每年給予一定的額度支持；充分利用開發區靈活的土地資源調配政策優勢，發揮土地生產要素功能，建立土地儲備中心，賦予其投融資職能，建立新的融資平臺；允許將儲備土地作為資產注入融資平臺公司，將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。同時，按照“政府主導、政策支持、融資推動、市場運作”的思路，發展壯大現有政府融資平臺。通過利用援疆優勢，引進對口支援蘇州工業園區政府融資平臺公司參股，充實資本補充資源，增加資本規模，進一步完善法人治理結構，分享經營和管理經驗，實現人才共享，不斷增強融資能力，促進平臺公司形成穩定的經營收入和現金流量，使其成為真正的市場運營主體。加強融資平臺管理，按照以項目為基礎，以風險防范為中心，以財政承受能力為前提，財政收入來源與償債支出需求相匹配、受益期限與成本分擔期限相匹配的原則，合理控制開發區和平臺債務水平，合理配置債務期限結構，防范平臺債務風險。

3 提升金融業服務實體經濟能力

3.1 不斷加大信貸支持力度

進一步落實金融業支持開發區建設的傾斜性差別化扶持政策，保持信貸總量增長充裕合理。提升對自主創新、戰略性新興產業、現代服務業等方面的信貸支持力度，促進經濟發展方式轉變。推動商業銀行針對開發區建設發展，推進經營模式轉型，積極開拓低資本消耗型業務和高附加值產品，創新服務方式，實現內涵集約化經營。發揮政策性金融對開發區建設和發展過程中基礎設施投資的重要支持作用。

3.2 加快資本市場發展

支持開發區企業上市融資，實現上市公司數量和質量的零突破。鼓勵優質大中型企業以優化資源配置為目的通過并購重組借殼上市。加快推進科技型、創新型企業在中小板、創業板上市。鼓勵和促進企業進行債券融資。支持開發區企業發行非公開定向債務融資工具，并按照金融市場債務融資工具綜合費用率的一定比例給予補貼，增強企業通過金融市場融資的能力。設立開發區產業發展基金。積極鼓勵私募基金、產業投資基金、創業投資基金、風險投資基金等加大對開發區的資金投入。

3.3 發揮保險業服務建設的功能

積極推動短期出口信用保險、運輸及物流保險等險種的發展。探索開發區建立科技保險、消費信貸保險。拓展保險資金的融資功能，加大探索保險資金支持開發區發展的有效途徑，創新符合保險資金運用要求的金融平臺，吸引保險資金參與經濟開發區重點項目投資。

3.4 大力發展各類專業融資服務機構

積極推進各類專業融資服務機構在開發區試點；鼓勵小額貸款公司發揮優勢，鼓勵商業銀行加強與股權投資公司、融資擔保公司、小額貸款公司等中小企業專業服務機構的戰略合作。

4 推動開發區金融業國際化接軌

4.1 加強與周邊國家的金融合作與交流

爭取國家對開發區央行、金融監管部門以及國有商業銀行授權，與周邊國家相應機構間建立直接的溝通聯系、定期會晤機制。加強雙方金融從業人員的交流與學習，加強兩地金融機構人員交流、信息共享、產品開發、技術支持等方面的合作。積極推進跨境產品創新，探索跨境資本市場交易等合作途徑。

4.2 加快人民幣“走出去”創新試點

加快人民幣“走出去”戰略在開發區內先行試點，率先在開發區開展人民幣現鈔出入境申報管理試點，促進周邊國家貨幣與人民幣形成掛牌匯價，開展人民幣與周邊國家的小幣種掛牌交易。成立引進“個人本外幣兌換特許機構”，延伸經營范圍，擴大周邊國家人民幣存量，提高人民幣在周邊國家的認知度。鼓勵雙邊商業銀行建立代理行關系，進一步完善人民幣匯率問題；適當放寬人民幣現金的出入境限額；對人民幣現金結算的貿易出口，可享受應退稅額全額出口退稅政策。

5 打造開發區區域性離岸金融中心

5.1 加強與周邊國家的貨幣合作

充分發揮霍爾果斯開發區內金融資源集聚輻射作用，以打造區域性離岸金融中心為目標，以中哈邊貿人民幣結算為突破口，充分運用跨境貿易與投資人民幣結算試點政策，加強與周邊國家的貨幣合作，擴大與周邊國家的貨幣互換范圍和總量，形成示范帶動效應，促進開發區與中亞、東歐國家的跨境貿易人民幣結算。同時，積極爭取在喀什經濟開發區也開展相關業務。

5.2 大力拓展人民幣離岸金融業務

依托中哈霍爾果斯人民幣離岸金融中心建設，發揮開發區人民幣回流渠道的區位優勢，發展人民幣衍生品交易市場，爭取逐步放開人民幣離岸銀行業務，嘗試逐步建立人民幣跨境流出和流入的無障礙通道。探索在中哈霍爾果斯國際合作中心哈方區域發行以人民幣計價的地方政府債券和企業債券，爭取率先在中哈霍爾果斯國際合作中心開展跨境人民幣貸款、同業轉貸款和外商以人民幣直接投資試點，允許符合條件的開發區金融機構率先在境外募集人民幣資金開展境內證券投資業務。

6 加快金融創新探索

充分利用喀什和霍爾果斯特殊的地緣、資源優勢和戰略地位優勢，申請國家將喀什、霍爾果斯經濟開發區列為“國家金融改革開放綜合配套創新試驗區”，爭取國家更多金融政策在喀什、霍爾果斯先行先試，分別開展面向中亞等周邊國家的區域性國際金融中心、人民幣離岸中心、金融貿易區綜合配套改革開放創新試驗。在區內積極推進與中亞及俄羅斯等上合組織國家開展投資、金融和服務貿易自由化的各項試點。

7 健全政府投融資風險管理機制

7.1 完善政府投融資風險管理體系

根據開發區經濟和社會發展的需要、財政的承受能力以及債務的社會經濟影響等因素，科學制定中長期投融資規劃，統籌規劃和管理政府債務總量，防止隨意舉借債務；完善投資預算與績效評估機制。采用科學方法分環節對項目投資績效進行評估，避免重復建設，提高政府投資效率；加強投融資風險內控管理機制建設。

建立全口徑政府債務管理信息系統。對政府直接債務、投融資平臺間接負債和各種或有負債統計、分析、監控；制定政府投融資風險管理監控預案；完善政府投融資風險管理內控流程；建立投融資風險再平衡循環機制；建立償債基金機制、資本金補充機制、項目儲備資產池，進一步降低投融資風險，控制風險損害。

可考慮從未來年份的公共預算收入、土地出讓收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立開發區政府性債務風險償債基金，以應對可能出現的政府債務風險，確保各類政府性債務能夠按期及時償還。借助外部專家及相關職能部門力量，建立健全政府投融資風險監管體系，重點規范外部信息披露機制，完善政策風險協調機制，建立外部評估調整機制。

7.2 強化投融資平臺公司債務風險管理

一是建立和完善投融資平臺公司內部風險管理機制。對新成立的投融資平臺公司董事會和監事會中設立政府獨立董事和銀行監事，使開發區主管部門和銀行金融機構能夠在投融資平臺公司內部決策和監管環節了解、監督平臺公司債務風險狀況，從而也從平臺公司內部管理制度上遏制債務風險的膨脹。同時，根據不同經營活動的風險大小，分類確定平臺公司風險控制目標，分類控制資產負債水平。

二是逐步建立健全投融資平臺公司外部監管體制。開發區主管部門和相關金融機構要加快建立針對投融資平臺公司經營風險的統計分析制度，及時了解平臺公司風險狀況。銀行金融機構要積極探討建立健全針對投融資平臺到期貸款和新增貸款建立“雙監控”的管理制度和工作機制。

8 加快推進市政公用行業體制改革

進一步完善優化開發區基礎設施建設政策及經營環境，通過逐步理順公共產品定價機制，注入資本金、財政補貼、貸款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營等方式，參與經營性或準經營性的公益事業、基礎設施項目建設。進一步界定理順政府和市場邊界，充分發揮市場配置資源的決定性作用，建立平等共贏的合作關系，打造市政基礎設施領域產業鏈條。

9 建立負面清單管理制度

目前，國內現行的負面清單管理制度還只是一種國際通行的禁止外資進入或限定外資比例的行業清單。對于經濟開發區而言，不能僅限于對外資準入的負面清單管理，應當建立雙重負面清單管理模式，對外資、內資尤其是民營企業更應實施負面清單管理，從建立信息共享平臺、社會信用體系、綜合執法體系、綜合評估機制等方面完善負面清單管理制度，吸引各類企業和社會資本在開發區內注冊，實現資金、技術、貨物、服務、人員等要素的自由流動。

10 加快金融人才引進和培養

實施金融人才對口支援工程。發揮對口支援政策優勢，積極協調江蘇省和蘇州工業園區加大金融人才對口支援經濟開發區力度。積極引進新疆內外、國內外具有國際視野的優秀金融人才，注重項目引才、課題引才，通過海內外項目招標、技術委托、合作開發等多種形式，搭建金融人才引進平臺，吸引那些具備扎實金融理論基礎、豐富實踐經驗和卓越創新能力，既懂金融業務又懂金融監管的高層次金融人才來開發區工作。鼓勵金融機構與高等院校之間進行合作，不斷完善金融人才支持保障體系，努力為金融人才提供各種便利。

[1] 李壽龍,張棟.金融支持新疆喀什、霍爾果斯經濟開發區跨越式發展的幾個問題[J].金融發展評論,2011(12).

[2] 甕文俊.對金融支持喀什特區建設的探析[J].西部金融,2011(12).