城中村改造中如何優化房票安置的制度設計和實施

錢攀鋒

（嵊州市城中村改造指揮部 浙江·嵊州 312400）

一、土地征收住房安置的制度設計選擇及房票的概念

在城中村改造過程中，有一個關鍵問題是，如何比較合理、公平、平和地安置被征收土地人。在解決這個問題的過程中，出現了三種可選的制度設計及其代表的路徑方式。

一是政府在被征收土地附近建筑規劃統一的建筑，根據被征收人原有宅基地及附著物的情況，進行直接置換。二是基于被征收人原有宅基地及附著物的價值估算，直接給被征收人一定額度的資金，讓其根據自己的需求，靈活解決住房問題。三是房票安置，在對被征收人原有宅基地及附著物的價值估算之后，給被征收人一定的憑證和票據，被征收人在規定的時間內，拿著房票在既定范圍內根據自己的意志和機會按照多退少補的原則購買住房。對于適用范圍，各地有不同規定，比如湖州明確了六個入圍樓盤名單，衢州市規定的范圍是“房地產主管部門監管的商品住宅和市場上的二手房”。

第三種思路的最大特點是購買住房的資格票據取代了資金和現有住宅，具有前兩種不具備的多方面優勢，一是能保證其代表的置換資金的使用方向，二是增大了被征收人的住房選擇空間，三是讓政府部門從具體的建筑建設等方面解放出來，四能加快土地征收或拆遷的進程。

二、城中村改造中房票安置施行中出現的問題及原因

（一）房票倒賣現象嚴重

在各地推進實施房票安置策略的過程中，涌現出的最嚴重問題就是房票倒賣現象嚴重，浙江臺州“4 個樓盤售出的商品房中就有100 多套房子存在倒賣房票的情況”。在房票倒賣現象的背后，各級官員是違規違法的主體力量。他們之所以能得逞，一方面是因為他們自身的職權及其攜帶的系列資源，另一方面，也是更為重要的是，各地在施行房票安置政策制定相關規則的時候，普遍強化對被征收人活動的約束和規范，但基本上沒有對政府相關工作人員方面的約束，導致在實務推進方面集中關照被征收人的行為，而忽視了對執行主體也就是相關政府工作人員的行為監督，讓他們有隙可乘。

（二）沒有有效維護或保障被征收人的利益

房票安置的過程實際上是政府、被征收人、房地產開發商及中介等多方博弈，其中被征收人處于弱勢地位，其利益屬于被擠壓的一方。在衢州等地的制度規定中，在房票定價方面，決定者是市區規劃土地聯席會議，能有權限對方案提意見的是籠統地各區塊，整個決策過程中基本上沒有被征收人的蹤跡，他們是缺位的，這樣很難充分考慮他們的利益，其中的關鍵表現就是把市場價格當成定價的基礎。在房票安置政策施行過程中，各級官員基于自己的私利，違法違規倒賣房票，實際上是對被征收人利益的侵犯。

（三）問題轉移目標領域的風險承受能力有限

房票安置政策的推行，用房票取代了現房或現金，實際上上只能算把政府的問題轉移出去，而轉移目標或者說風險承受主體是房地產市場。目前，國內的房地產經過了幾十年的發展，有了一定的成熟度，對國民經濟發展而言形成了較大貢獻。不過，其本身也存在多方面的問題，房價虛高現象普遍，房地產泡沫比較嚴重，不良房地產商的建筑質量越來越低，物業管理等方面的問題重重，房地產領域的維權事件越來越多，等等。房票安置政策的推行，導致房票倒賣現象泛濫，還出現了炒房票這種畸形現象，實際上都激化了房地產領域的固有矛盾，可能會引發更大的社會隱患。

（四）制度設計不夠細密

從臺州等地開始推進實施房票安置政策以來，該政策在各地實踐的普及度一直相對有限，時間也較短，本身的成熟度不高，其中的重要表現是制度設計不夠細密，缺很多應有的內容，在關鍵事項方面的規定說明不夠詳細。

三、優化房票安置設計及施行的要點

（一）提升房票源管理的力度

各地在推進實施房票安置管理的過程中，普遍忽略了對房票源的管理，包括房票的印制主體、房票防偽措施、印制及發放程序、設置人員職責及紀律、房票購買資質限制，等等。正是這方面的缺失，導致大量房票并沒有進入被征收人手中，而是或在政府官員手中，或在不良中介手中，或在黃牛手中。對此，應該提升房票源管理的力度。在相關辦法規程中，圍繞房票源管理問題厘定明晰而細密的規范說明，并且輔助以內控構架的執行力度確保這些制度的貫徹落實，在起始階段確保房票安置政策的健康運行。

（二）強化監督和問責

各地在推進實施房票安置管理的過程中，不應該只關注對被征收人行為的約束和規范，還應該關注另外其他主體——政府相關人員、涉及到地產商及中介等相關方。具體而言，各地應該在相關辦法及規范說明中，明確增加對這些主體行為約束和規范的說明，并且應該明確輔之以具體的懲戒措施，在懲戒力度設置方面盡量遵循偏嚴的原則，以形成足夠的威懾力。比如，在房票使用環節，可以考慮明文規定使用房票購買商品房住宅的購買人只能是房票上注明的被征收人或安置人員，強調其不得抵押轉讓的剛性，否則根據具體情況給予嚴厲懲罰，以實名制否決政府相關人員等其他人員冒用房票的機會。

（三）注意充分維護被征收人利益

在推進實施房票安置政策的過程中，應該心中有維護并保障被征收人利益的意識應該充分保障房票定價與其原有宅基及附著物價值等同，避免因話語權或資源勢位優勢壓低被征收人原有財產的價值。可以考慮對納入商品房安置選擇對象的房產開發商統一簽訂安置責任保證書，以約定方式避免開發商抬價或捂盤不售，確保房票使用價值與房產市場價格相吻合；可考慮以政府監管的指定賬號為工具，對被征收人憑房票購買商品房進行全過程監督，確保監督范圍的全覆蓋和全流程，確保被征收人購買樓能順利完工交付使有；在被征收人與房地產商博弈的過程中，可以考慮用制度規定為被征收人爭取盡可能的優惠比例。當被征收人購買住房后房票出現余額的情況下，采取靈活措施確保余額能切實應用在被征收人身上，避免其利益受到無端損害。

（四）推進制度設計精細化和全面化轉型

各地在持續推進房票安置政策實施的過程中，應該注意盡可能地細化相關規定，提高其相對于具體實務的指導價值和意義。當然，也可以在保留既有辦法規范的基礎上，另外厘定細則性的規范文件或關鍵業務操作流程說明等，以體系化的姿態支撐和完善整個制度設計。另外，注意根據具體情況，推動房票安置管理的全面化，避免有重大殘缺的存在，如上所言的房票源管理及對政府官員等各主體的監督和問責等內容，均屬于現有制度設計中殘缺的內容，需要及時補充完善，在推動實現房票安置管理全覆蓋的基礎上提升其具體運行水準。

（五）注意借助信息化力量

在推進房票安置政策的過程中，應該考慮根據地方的具體情況，或自主研發，或聘請專業信息技術團隊，開發房票信息管理系統，在房票簽發、使用、結算、清算等過程環節的每一個進展，都應該確保在信息系統中同步跟進，以為相關部門施行監督或監控提供最詳細、豐富、真實而及時的信息。另外，還應該注意有限度的推進實施。房票按照政策的推進實施不能無限度地擴大，而只能在一定限度內普及。政府相關部門及人員，在推進實施房票安置政策和策略的時候，還應該適當考慮探索其他方式和路徑，應該在提升本身工作效率的同時，履行更多的應有責任，而不是一味地思考把問題往外轉移。

[1]杜曉,鄭小瓊.臺州“房票門”暴露官場住房腐敗生態[N].法制日報，2011，（1）.

[2]銅陵市住房和城鄉建設委員會.銅陵“房票”安置和諧棚改[J].城鄉建設，2014，(12).