高校內部控制問責機制搭建的思路探討

賈云龍

（對外經濟貿易大學 北京 100029）

目前，高校資金來源除了國家的財政撥款外，還包括社會集資捐贈、銀行貸款、在職研究生培養、各類辦班培訓收入等，資金的支出包括：教學科研支出、學生事務支出、后勤教輔保障支出、物資采購支出、基本建設支出等。由此可以看出這對高校內部控制提出了更新、更高的要求。

2014 年1 月1 日《行政事業單位內部控制規范（試行）》正式實施，作為行政事業單位的重要組成部分，為了合理保證高校國有資產的安全完整、提高資金的使用效能、有效預防貪腐行為、提高高校辦學的效率和效益，加強高校內部控制建設十分必要。

一、我國高校內控制與問責制的關系

（一）問責制是內控制有效落地實施的前提和保障

問責機制以事中督促和事后懲罰為側重, 不僅敦促權力行為主體主動積極地履行自己的義務和職責, 而且通過一種有力的外在干預, 即對權力行為主體履行職責的質問,敦促其不斷修正偏離權力正確運行軌道的行為,采取修補性的措施以防止事后消極性事態的發生。通過影響內部控制行為人的動機、德性和功利,進一步對制度的開展和落實效果產生影響。因此問責制對內控制的開展有著良好的重要意義。

問責機制與其他各種控制方法共同作用于高校內控制，在高校實施內部控制過程中，問責機制在內部控制活動中發揮的作用,主要體現在以下幾個方面:（1）明確內部控制中各環節的問責主體,可以防止內部控制無人實施，無人負責的情況發生。（2）明確對內部控制的問責范圍的規定,可以減少內部控制不作為情況的發生,讓消極不作為的內部控制人員認識到履行責任的重要性和必要性。（3）在高校內部控制可以讓內部控制中相關負責人員更加明確自己的職責范圍和相關的被問責標準，能夠減少由于主觀過錯而導致內部控制失效的情形。

（二）問責制是高校內控制的有機組成部分

1.問責制是內部控制的有機組成部分

搭建內部控制時應該強調問責制的重要性, 使問責制在內部控制中發揮作用。高校在搭建合理有效的內部控制體系時強調問責機制，將問責機制思想融入其中,有利于將責任意識滲透于高校的管理理念中, 培養和塑造員工良好的責任感，促進實現內控制目標。

高校內部控制中明確各環節的問責主體和客體, 界定內部控制中的問責客體的職責權限, 執行嚴謹的問責程序, 可以顯著提高內部控制活動實施效果。通過高校不斷探索如何加強內部控制的管控行為, 促進內部控制活動真正發揮效用。高校內控制與高校問責制不是對立的，而是協調統一的整體，二者的控制目標在本質上具有高度一致性。

2.問責制是對內部監督的重要補充

內部控制中的內部監督部門在履行職責中有時有消極不作為的情形, 加強問責制可以減少這種不作為情況的發生,使內部監督部門充分發揮自己的主動性,更好的發揮內部監督的作用。

二、我國高校內部控制建設過程中存在的主要問題

（一）高校內部控制環境存在薄弱環節

由于高校內部編制有限，人員緊張，崗位安排不合理，存在一人多崗，不相容崗位兼職現象，有些關鍵崗位工作人員不具備相應的資格和能力。

（二）缺乏完善的高校風險評估機制

現階段國內高校沒有針對風險構建一套完善的風險防范識別體系，正是因為缺乏對風險的充分評估，也不能預先制定出風險防范的對策，這也與高校風險意識防控的意識薄弱有關。

（三）控制活動的執行力不足

即使高校制定了完善的內控制度，但如果沒有強有力的執行力度的話，制度就成了一紙空文，毫無約束力，更談不上實現內控目標。內控制活動執行乏力不足主要體現在以下幾個方面。

1.內部控制建設不完善

雖然2012 年11 月財政部發布了《行政事業單位內部控制規范》，并于2014 年1 月1 日起正式實施，但是目前我國相關部門尚未頒布系統、完整的高校內部控制規范指引。有些高校經濟活動的決策、執行、監督沒有實現有效分離，權責不對等。

2.資產管理松懈

一些高校沒有問責機制，資產歸口管理工作不夠到位，這些因素都制約著資產管理工作的有效開展。在資產管理過程中，資產記錄、資料保管等環節存在工作漏洞，很多重要資料在遺失或損壞后很難再重新修護。此外還存在長期沒有對資產進行清查盤點，對賬實不符的情況不及時進行處理，導致固定資產流失，浪費、被盜、毀損等不正常現象。

3.預算編制不科學、執行效果不理想

目前高校沒有對各部門預算負責人和審批人建立有效的“問責”制度，使得預算編制和執行情況都不理想。有些預算項目的指標還未能做到細化分解，缺乏各部門之間的溝通協調和聯動機制，導致預算調整頻繁，變動較大。

4.支出環節授權審批不當，缺乏有效監督，導致費用支出會計審核形同虛設

目前高校的經費支出雖然建立了比較完善的會計審核制度，發生支出事項時按照規定審核各類憑據的真實性、合法性，但是依然存在使用虛假票據套取資金的情形，只要財務主管領導簽字，就予以報銷，導致費用支出會計審核制度形同虛設。

（四）高校內部信息溝通不暢，導致質量不高

自上而下的信息溝通缺乏及時的反饋，上傳的信息得不到上層主管領導的及時反饋意見，影響學校各項管理工作的順利開展；自下而上的信息溝通主要存在著信息不完整、匯報不及時，不公開等問題，上層領導很難有效的掌握各項任務目標的完成情況。高校內部同級不同部門的橫向管理層之間各自為政，互相推諉、事不關己、不管不問，導致管理效率低下。

（五）高校內控監督發揮作用有限，存在“真空地帶”

我國高校的內部審計部門大都掛靠在紀檢監察部門,導致內部審計機構設置、人員配備和工作不具有獨立性、權威性，對少數實權群體監督失效，存在內控監督的“真空地帶”。

三、以問責機制為導向從高校單位層面和高校具體業務活動層面搭建內部控制體系

（一）強化問責機制，完善高校單位層面內部控制搭建

（1）結合高校辦學目標和發展規模，扁平化組織結構為改革方向，減少管理層次，加大管理幅度，強化部門之間的協調配合。(2）根據內部控制要求，組織機構的設置必須符合相互牽制的原則，嚴格執行決策權、監督權、執行權的分離制度，實現職能間相互制約機制。（3）通過加快推進學校章程制定工作，在制定的相關章程中明確學校內各主體的權力與責任、各組織機構的組成、職權、決策議事規則等，進一步完善對相關責任人的問責機制,奠定問責機制實施的基礎。（4）高校通過對?；?、校旗、雕塑等標志物的設計，通過對校門、教學樓、圖書館等建筑的建設，將高校理念融入到校內物資層面，充分體現高校文化。高校通過傳承獨具特色的校風、校訓，形成全校師生共同擁有和追求的價值觀、道德觀，建設高校精神文化。

（二）以問責機制為導向搭建高校具體業務活動層面的內部控制框架體系

事后針對高校經濟活動業務層面在工作中出現的問題，就責任問題對負有責任的相關人員、領導干部進行同體或異體問責。問責主要圍繞：一是根據業務活動內容特點和管理要求提煉的內部控制目標；二是確定的關鍵控制環節或關鍵控制點；三是針對關鍵控制環節或關鍵控制點制定相應的控制措施進行問責。重點關注下述預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制等業務活動的否定結果，根據存在的管理不到位,工作不作為；濫用職權、獨斷專行、決策失誤、導致發生損失的程度，確定問責結果和承擔責任的方式，如：公開道歉、責令做出書面檢查；通報批評、公開譴責、誡勉；引咎辭職、責令辭職、免職、撤職；給予行政處分、承擔法律責任等。問責制追問責任人的一切責任, 而不是簡單地把問責制看成是高層管理人員對某個下屬員工已發生的具體過失進行追究并給予懲罰措施。

1.強化預算編制的管理與監督

在預算編制時，應當重點監管是否在編制開展過程中實現了各個部門的充分溝通，每項預算內容是否都在批復額度的范圍之內，執行情況如何，并強化對超預算等問題的監督，確保決算的真實可靠。

2.重點關注收支管理情況

注關收入是否實現歸口管理，是否及時向學校財會部門提供國家相關行政管理部門關于收入的批準、批復、備案等有關文件；是否建立健全授權審批制度，按規定的權限和審批程序辦理收付業務，支出事項是否存在使用虛假票據騙取資金的情形，尤其是在實行“一支筆”審批情況下更需要授權的規范、嚴格執行資金收付制度。此外還需要著重對以下業務采取相互分離式管理辦法：（1）會計和出納，出納人員僅需負責自己職責范圍內的工作，不能兼如會計檔案保管、稽核、費用支出、債務等內容的記錄工作；（2）會計要和審計工作相區分。（3）支票和印章的保管工作需要實施分離（4）支票的審核工作與簽發工作需要實施分離制，支票簽發只能由出納負責。（5）銀行的印鑒、財務章、人名章等都不能由一人保管，絕不能一人負責支付款項所有印章的保管工作。

3.強化采購的管理與監督工作

高校需要對采購人員、采購資金范圍、采購方式、采購目標、采購流程等采購活動相關事宜的執行情況進行監督與管理。并嚴格進行檔案的保管工作，同時對采購中的各個環節進行完善記錄，實施全面的登記以及信息化管理制度，保證如果采購中的某一環節一旦出現問題，能夠找到根源，找出問題原因與責任人，追究責任。在這一工作過程中需要對以下工作內容進行分離式管理：（1）采購的批準與經辦工作需要實施分離制度。（2）定價以及供應商選擇的工作需要分離。（3）采購和驗收工作需要分離。（4）付款的審批和執行工作需要實施分離制。（5）采購、入庫登記以及相關的記錄工作需要采取分離制度。

4.重點關注資產管理情況

關注是否按照國有資產管理的規定配置、使用和處置資產，明確使用責任。關注是否實現資產歸口管理；對存在長期沒有對資產進行清查盤點，對賬實不符的情況不及時進行處理，對固定資產流失，浪費、被盜、毀損等不正常現象是否及時進行處理。

5.強化建設項目的監督與管理工作

在項目立項階段絕不能將可行性研究工作做得浮于表面，應當深入開展這一環節。造價工作環節要對概預算的編制進行科學監督與分析，觀察是否在定額范圍內。在項目招投標過程中一定要杜絕暗箱操作以及私下賄賂等不良行為，確保招投標的真實性。在建設過程中要強化工程的監理工作，項目資金必須保證到位，防止截留、挪用以及套取等各類擠占項目資金的惡性問題。在竣工驗收過程中必須保證驗收工作的科學規范，嚴格把關，并依照相關規定保管項目檔案，及時進行移交。

在建設項目管理工作這一環節中需要對可行性研究工作和決策實施分離制；概預算及審核工作實施分離制；工程概預算的審核與編制需分離；項目實施與款項的支付以及決算和審計，以上工作都要分離實施。

6.強化合同管理工作

嚴格進行合同的歸口管理工作，防止出現合同漏洞以及遭受欺詐等情況。對合同的擬定、審批、執行等環節的職責、程序和要求需要明確。

此外在合同管理中，需要對以下內容實施分離制管控：（1）合同簽署與確立條款的工作需要采取分離制。（2）條例確立需要和法律咨詢相分離。（3）合同談判以及定價需要實施分離制。（4) 合同的審計要和以上的工作內容都進行分離式管控。

四、結語

問責制是高校內部控制的重要組成部分；搭建內部控制體系時強調問責,在內部控制中發揮問責制的重要作用,能夠促進高校內部控制具體措施有效的落地實施，加強高校全體教職員工的責任意識，有利于實現內控制目標。

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