新內部審計準則實施下的高校審計工作研究

祝杰真 張靜

【摘 要】 文章立足于新內部審計準則的實施，結合高校審計現狀，揭示高校審計工作的功能和目標應該是提高學校的辦學質量，為建設特色鮮明的大學提供咨詢服務，分析了實現新功能和目標的基礎，探討了通過完善審計機構配置、提升審計人員素質、拓展審計內容等實現新目標的途徑。

【關鍵詞】 高校審計； 審計工作； 新內部審計準則

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）16-0121-03

中國內部審計協會通過的新內部審計準則已于2014年1月1日起施行。新內部審計準則的理念發生了重大變化，新準則除了保證單位內部控制制度的實施，監督單位內部各部門經濟活動的合法性和真實性，更加重視促使單位實現管理目標，提前發現單位制度存在的缺陷和風險，以幫助單位更好地實現目標為目的。高校審計是為高校發展管理服務的特殊的管理行為，目前高校審計處于查錯糾弊，以真實性、合規性的財務審計為主。在新的內部審計準則實施下，高校審計的功能和目標是本文研究的重點。

一、高校內部審計現狀

目前高校普遍存在審計人員缺乏、內審機構不獨立的現象。在內審機構設置上，獨立設置審計機構的高校很少，筆者所在的省及市屬只有11所高校單獨設置了審計部門，占高校總數的29.73%；一部分高校將紀檢、監察、審計合署辦公，審計工作從屬于紀檢監察工作，難以實現審計的獨立性，使高校內部審計職能受到限制；有的高校內審工作設在財務部門，既是運動員又是裁判員；有的高校沒有配備從事審計工作的專職人員，沒有設置專門的審計機構，還沒有開展這項工作。內部審計機構在高校中所處的地位，內部審計部門與教學、科研、資產、后勤等部門之間存在著怎樣的制衡關系等因素，最終決定了內部審計工作的獨立性程度。高校內部審計實務指南規定：年收入5億元以上或教職工人數在3 000人以上應設置獨立的內部審計機構；內部審計人員數量應不低于教職工總數的2‰。現在許多大學都已經遠遠超過了這個規模。

許多高校對審計認識模糊，定位不準。紀委、監察、審計合署辦公，造成高校內部管理者認為審計就是屬于監督部門，工作性質等同于紀檢監察部門，甚至認為機構和職能重疊，認識上存在誤區。有的將內部審計部門視同于學校管理系統的附屬部門，對學校內部審計的工作性質認識不清，不能使內部審計更好地服務學校的改革發展。

從內部體制管理的組織形式上看，各級政府審計機構都是由政府的主要負責人分管，而目前很多高校主要行政負責人并不“直接領導”審計工作，很少查閱審計工作報告，而是由紀委書記分管審計工作，使得審計結果運用不充分，使高校審計的深度及其客觀性獨立性在一定程度上受到影響。另一方面，高校內部審計實務指南規定：高校內部審計機構定期接受各級教育行政主管部門進行工作質量評估。事實上，由于國家審計機關和教育行政主管部門缺少內部審計監管機構和人員，造成高校內部審計機構缺乏外部監督、檢查和指導。

審計人員素質參差不齊，內部審計團隊的勝任能力差異很大，大部分內部審計人員主要是財務專業的畢業生，只能從事較簡單的財務收支方面的審計事項。隨著高校綜合改革的不斷深化，不斷擴大辦學自主權，不斷優化內部治理結構，要求內部審計人員應具備除審計、會計、財務、稅務、經濟、金融、統計、管理、內部控制等專業知識外，還應該具備風險管理、法律、工程建設和信息技術等方面的知識，以及與高校業務活動相關的高等教育專業知識。

二、新內部審計準則實施下的高校審計的功能和目標

新內部審計準則將內部審計“監督和評價”功能改為“確認和咨詢”功能，“確認”的含義就是評估單位的治理、風險管理和內部控制過程并對審計證據進行檢查。而“咨詢”是在檢查評價的基礎上，遵循審計章程和業務范圍原則，與單位內部部門協商確定，提出合理性建議。單位存在的目的就是要創造價值，新內部審計準則就是緊緊圍繞這一目標，介入單位內部的風險管理、治理和控制環節，促進單位治理結構的完善，把單位的價值增值作為內部審計服務的根本目標；在整個準則體系中全面貫徹了風險導向審計理念，內部審計機構和人員的著眼點是組織的風險，以單位價值增值為基礎組織實施內部審計業務。對內部審計目標更高的定位將進一步提升內部審計在組織中的地位和影響力，提升內部審計的層次。

自1998年高校實施擴招以來，我國高等教育規模先后超過俄羅斯、印度和美國，成為世界第一。2012年全國普通高校招生688.8萬人，在校生達到3 325萬人，教育經費總量達到21 984億元。高校經歷了投資的擴大、規模的膨脹、數量增長的外延式發展后，逐步轉向優化結構、提高質量、增強實力和適應可持續的內涵式發展目標上來。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出：“提高質量是高等教育發展的核心任務，是建設高等教育強國的基本要求”。目前高校基本上都已經形成共識，必須走以提高質量為核心的內涵式發展道路。高校的發展過程已經從規模數量的增長階段，逐步轉到提升教育質量的階段；在數量增長的基礎上，進一步提升質量。

高校審計作為高校內部的一個組織機構，也應該在過去的查錯糾弊功能下，進一步提升到如何提高學校的辦學質量，如何為建設特色鮮明的大學提供咨詢服務，并使之成為審計的出發點和落腳點。將審計的范圍從局部向整體擴展，從只局限于財務審計，擴展到教學、科研、后勤資產管理和采購等業務領域和環節，實際上，所有這些環節都是密切聯系的一個整體，在審計每一個環節的時候必須將其放在整個學校的環境中，堅持業務審計和財務審計相結合，才能作出正確的判斷。具體包括梳理各個部門的業務流程，明確業務環節，系統分析業務活動的風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據國家有關規定建立內部控制制度和體系，為學校管理層提供控制建議，參與制定學校的相關政策，促進學校各相關部門對風險的識別和評估、指導和協調風險管理活動，為各個部門圍繞提升學校辦學質量履行職責提出咨詢建議。

三、實現高校審計新的功能和目標的基礎

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中提出：要完善有中國特色的現代大學制度。現代大學制度的核心是依法治校，對外要面向社會，規范和理順學校與政府、學校與社會的關系，對內改革和完善大學內部治理結構，落實黨委領導下的校長負責制，實現民主辦校，教授治學。要實現這一制度，就離不開內部審計。內部審計作為高校內部控制的免疫系統，應該為現代大學制度的建立提出評價和咨詢意見，為構建現代大學制度服務。

隨著所有權和經營權的分離，企業產生了股東、經營者、職工、債權人、政府、供應商和消費者等利益相關者，形成以委托經營的經濟責任，這種委托經營必然要求有來自外部的控制手段，這種獨立的外部控制審計就產生了。隨著資本制度的不斷完善和發展，企業的內部審計“外包化”越來越明顯，內部審計越來越淪為外部審計的探路者，造成了擠壓內部審計的結果。而高校組織具有特殊性，高校的資金主要來源于國家財政和學費，外部信息需求不是十分強烈。因此，高校審計本身更多地服務于內部事務、內部治理和內部管理的需要。

實現高校審計新的功能和目標要依靠審計信息獨特的獲取能力。《中華人民共和國審計法實施條例》第二十八條規定：審計機關依法進行審計監督時，被審計單位應當向審計機關提供與財政收支、財務收支有關的資料。被審計單位負責人應當對本單位提供資料的真實性和完整性作出書面承諾。這樣可以保障審計信息的正確性和準確性，保障審計信息可以從不同的角度和側面獲取，從而保障最終的審計效果。

高校規模大、結構復雜、教學業務活動繁雜。一所大學占地動輒幾千畝，在校生幾萬人，每所高校都擁有數量可觀的教學、科研、后勤、校產資源，在使用和配置這些資源方面，協調各資源主體的關系，提高資源利用效益，集中人、財、物資源到優勢學科，保持學校可持續發展，增強學校競爭實力，可以使內部審計充分發揮在優化資源配置中的咨詢建議作用。如果學校規模過小、部門組織結構簡單，內部審計就無法發揮作用。

內部審計可以開展跨部門評價，內部審計機構的設置、作用的發揮，就在于內部審計工作可以跨部門開展，可以深入到被審計單位內部，運用多種專門方法收集信息。教務部門只管教學的事務，科研部門只管科研的事務，內部審計可以跨部門形成一個完整信息鏈條，內部審計的優勢就在于能跨部門工作，形成自己的結論，及時披露相應報告。

國家審計和社會審計經常為專項審計，審計頻率低，一般屬于事后審計，且重點為財務收支及各項經濟業務活動真實性合法性審查。而內部審計作為高校管理的日常工具，融入高校的日常教學科研事務和流程中，審計頻率高，內控風險點發現及時，可以及時地有針對性地對資金、投資、教學、科研提出咨詢意見，起到事前、事中、事后控制作用，促進學校提升辦學質量。

四、實現高校審計新的功能和目標的對策

（一）要完善高校內部審計機構的設置

要實現內部審計的功能和目標就要保證內審的獨立性和權威性，形成較為完善的高校內部審計組織結構，以保證審計職責的履行和權威性的實現，能夠充分有效地利用審計資源，保證審計質量。高校的管理層應該直接領導和監督內部審計機構，以確保內部審計的有效性和適當性。高校管理層應當明確界定內部審計機構在高校中的地位與權限，分清與其他監督機構的職責和權限。高校應當按照高校內部審計實務指南的規定，在高校黨委下設置審計委員會，讓審計工作接受學校最高領導層的直接領導，審計委員會根據學校實際情況設置獨立的內部審計機構，高校法人直接負責審計工作業務。審計委員會應審查內部審計部門的職責要求，確定內部審計功能的目標和運作，評估內部審計功能的績效和其可用資源的充分性，確定內部審計人員報告的重大事項、內部審計人員和外部審計人員之間的協作和配合，內部審計部門的負責人直接向審計委員會報告以增強內部審計功能的獨立性可能更恰當，包括內審資源配備、工作計劃、工作流程和質量控制制度。

（二）提升內部審計人員素質

內部審計人員的良好素質是內部審計發揮作用的良好保證，內部審計人員要在各類業務管理、績效管理、人事管理、法律管理、風險管理、戰略管理和IT技術等方面不斷提高能力。作為高校內部審計人員，更要掌握高等教育方面的知識，熟悉高等教育的規律。高等教育管理體制隨著社會的發展也在不斷變革。隨著高等教育法律制度的不斷完備，人們依法治教的理念也在不斷深化。內部審計人員應該具有高度的職業敏感性和洞察力，能夠及時發現內部控制方面存在的風險，能夠及時幫助學校優化內部控制體系。內部審計人員還應該提升表達能力、分析判斷能力、工作創新能力，才能完成高層次的確認和咨詢活動。內部審計準則有專門的人際關系具體準則，內部審計工作是與人打交道的工作，除具備各類專業知識外，溝通能力也是內部審計人員需要提升的一項非常重要的能力。

（三）拓展內部審計的內容

內部審計在不斷加強財務管理審計的同時，要向教學科研管理審計延伸，將學校的發展規劃目標融入學校治理和內部控制中。學校的發展目標涉及學校內部不同的職能部門和人員，所以必須平衡發展目標和各個部門的利益關系，確保內部審計、風險管理的內容與學校發展目標一致，將其納入學校的戰略目標。同時，內部審計人員要有戰略思想和全局意識，確立內部審計的目標和內容后，就要在全局最優化而不是局部最優化中去考慮問題，要有長遠和發展的觀念，必須以全局戰略為根本和最終的需要，才能有效實現高校內部審計的價值增值功能。

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