青島市新型城鎮化SWOT分析及其推進路徑

高尚昆+呂云濤

摘 要：青島市新型城鎮化道路具有一定示范效應與借鑒價值。通過SWOT分析明確青島市新型城鎮化的優勢、劣勢、機遇和威脅，進而提出青島市新型城鎮化的推進路徑。青島市未來新型城鎮化的推進要更加重視內涵式發展，充分發揮城鎮空間布局的優勢，借力山東半島藍色經濟區建設，深化戶籍和土地制度等重點領域改革，統籌城鄉基礎設施建設和公共服務供給。

關鍵詞：新型城鎮化;SWOT分析;青島市

中圖分類號：F292 ?文獻標識號：A ?文章編號：1001-4942（2015）06-0153-04

SWOT Analysis and Promoting Path of New Urbanization in Qingdao

Gao Shangkun， Lü Yuntao*

（School of Economics and Management， China University of Petroleum （Huadong）， Qingdao 266580，China）

Abstract The new urbanization route of Qingdao has a certain demonstration effect and reference value. By SWOT analysis，the advantages weaknesses， opportunities and threats of Qingdaos new urbanization were analyzed，and the promoting path was proposed. To promote the urbanization，it should be paied more attention to connotative development，take advantage of the urban spatial layout， leverage the Shandong Peninsula Blue Economic Zone construction， deepen the reform of key areas such as the household registration and land system， and balance urban and rural infrastructure and public service construction in the future.

Key words New urbanization; SWOT analysis; Qingdao City

黨的十八大報告明確提出堅持走中國特色新型城鎮化道路。作為國家新型城鎮化綜合試點城市的青島市當前正立足本地實際，積極進行新型城鎮化建設實踐。對青島市新型城鎮化進行SWOT分析，綜合評估其優勢、劣勢、機遇與威脅，進而提出其推進路徑，對青島市新型城鎮化的實踐推進具有比較重要的理論指導意義，同時對我國其他城市也具有一定參考價值。

1 青島市新型城鎮化的SWOT分析

1.1 青島市新型城鎮化的優勢分析

1.1.1 城鎮化立體格局初步形成 青島市位于山東半島南部，處于中國北方海岸線的中部，西接廣闊腹地，地理位置非常優越。2012年起青島市提出 “全域統籌、三城聯動、軸帶展開、生態間隔、組團發展”的新型城鎮化發展戰略。在該戰略的指引下，青島市積極制定整體規劃，注重各城區之間的聯動關系，重點建設小城鎮，推動新型農村社區的發展。經過幾年努力，青島市城鎮化格局模式已由中心城市主導的集中型城鎮化模式向“主次中心城市-重點中心鎮-新型農村社區”多層次均衡集聚城鎮化模式轉變[1]。區域間的資源得以整合，城鎮空間布局得以優化，城鄉互動趨于良性。青島市城鎮化階段正從快速化階段邁入高級發展階段，城鎮化發展的價值訴求正由追求城鎮數量向注重發展質量與功能轉變。

1.1.2 產業基礎比較雄厚 青島市分別與煙臺、濰坊、日照為鄰，與韓國、日本隔海相望。對內可以形成城市群，建立山東半島的經濟圈，方便進行經濟聯系，促進城市和城市之間的經濟交流，提升各中心城市的經濟實力，并增強對周圍城鎮的輻射能力，實現以城帶城、以城帶鄉、產業互補的發展態勢;對外可以吸引外資，進行黃海經濟圈內的經濟協作，擴大市場范圍，促進資金、技術、人才的交流。

青島市產業基礎比較完善，新型工業與現代化農業正在快速發展中，新型城鎮化的推進有比較強的產業支撐。2004年以來，青島市第二產業的比重一直占整體的50%以上，傳統第二產業的優化升級持續進行，而海洋、造船、港口等特色經濟已逐步成為青島新型城鎮化發展的重要推動力量。青島市依托工業發展不斷拓展第三產業新領域，并大力支持發展現代化農業。市場化基礎不斷夯實和完善，成為新型城鎮化發展的堅實物質基礎。

1.2 青島市新型城鎮化的劣勢分析

1.2.1 人的城鎮化進程滯后 新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而人的城鎮化最關鍵的是賦予居民平等的權利，給予平等的身份認可。城鎮化進程中要充分保證進城農民享有平等的權利，在權利、利益和機會等方面給予其平等的市民待遇。青島市人的城鎮化明顯滯后于空間的城鎮化。新型城鎮化的全面實現離不開農業的現代化發展和農民的產業化就業，培育新型職業農民和新市民是城鎮化兩項重要內容。青島市在這些方面很多工作深度還非常不夠，迫切需要強化。

1.2.2 基礎設施建設不均衡 青島市近年來在基礎設施建設等方面投入大量資金，公共服務水平明顯提高，但是在地區之間、城鄉之間仍存在著較大差距。青島市的基礎設施建設集中在中心城區、次中心城市和重點建設鎮，其他小城鎮和廣大農村地區交通、垃圾處理等基礎設施建設明顯不足，醫療衛生和文化服務等設施水平發展比較低。青島市各區縣間的基礎設施與公共服務發展水平也不均衡。基礎設施的欠缺使得小城鎮和農村地區的服務能力不足，對于提高城鎮的承載能力和居民生活質量都產生了較大的阻礙作用，不利于城鎮化的推進。endprint

1.3 青島市新型城鎮化的機遇分析

1.3.1 新型城鎮化的理論基礎與戰略規劃比較成熟 作為新型城鎮化理論基礎的科學發展觀理論體系已經比較成熟，可以為青島市新型城鎮化提供堅實的理論指導。科學發展觀的本質是堅持以人為本，促進經濟、社會、自然和人的全面協調發展。而新型城鎮化的核心是人的城鎮化，新型城鎮化不僅要注重人口、產業、生產要素等在數量和規模上的增長與擴張，更要注重其質量的提升以及人口、經濟、自然的協調發展[2]。城鎮化的推進要兼顧經濟效益、社會環境和資源效益，促進人口城鎮化與土地城鎮化的協調發展。這些理念都為青島市城鎮化起到很好的指導作用。國家新型城鎮化規劃的頒布，為全國新型城鎮化的健康發展提供了戰略性的指導，也為青島市新型城鎮化提供了良好的政策條件和方向指引。

1.3.2 山東半島藍色經濟區戰略帶來巨大推動力 山東半島藍色經濟區建設已上升為國家戰略。青島市作為山東半島的中心城市，在藍色經濟區建設發展中占有重要地位。工業園區方面，董家口港區規劃獲得國家批準，藍色生物醫藥產業園等開工建設;海洋產業方面，武船重工海洋工程與特種船、中石油海洋工程等項目開工建設，200多個新建項目的總投資超過 5 000億元。山東半島藍色經濟區的建設為青島市帶來了大量的高新項目投資和復合型人才，為青島市新型城鎮化的持續推進帶來巨大推動力。

1.4 青島市新型城鎮化的威脅分析

1.4.1 傳統城鎮化模式的固有依賴 任何制度一經形成并經過一段時期的發展，都會帶來一定的路徑依賴問題。傳統的城鎮化建設偏好于擴大城市規模，忽視人的城鎮化，城鎮化資金來源過度依賴土地出讓金，城鎮化模式已形成了一個基本閉合的內部不斷循環的利益鏈條。如何打破固有模式中的某一環節，摒棄相關利益鏈條，成為青島市新型城鎮化推進的關鍵。這些傳統模式的弊端與路徑依賴成為青島市新型城鎮化的重大威脅。

1.4.2 城鄉二元體制的障礙 城鄉二元體制是影響青島市新型城鎮化推進的制度性障礙。新型城鎮化不能只是簡單地城鎮建設，更重要的是對進城農民的全面市民化。破除城鄉二元體制，戶籍制度、土地制度和社會保障制度等體制性改革迫在眉睫，需要縱向上從中央到地方、橫向上各職能部門協同推進，因而難度進一步增大。青島市在這些方面已經做了一些積極探索，但其改革的整體力度與深度還不能滿足城鎮化的需求。如何破除體制性約束，深入推進這些重點領域的改革，是青島市新型城鎮化必須應對的威脅。

2 基于SWOT分析的青島市新型城鎮化的推進路徑

經SWOT分析可知，青島市新型城鎮化建設的優勢在于城鎮空間布局與產業基礎的比較完善，而劣勢主要在于人的城鎮化滯后，機遇則在于山東半島藍色經濟區發展戰略帶來的巨大推動力，威脅主要是體制性的障礙。青島市新型城鎮化的推進要充分利用發展機遇，進一步提升發展優勢，推進體制性改革，破除制度障礙的威脅。青島市新型城鎮化要更加重視內涵式的發展，除了城鎮數量增加和規模擴張，更要追求居民權利的平等、產業的均衡發展、城鎮治理能力的提升、公共服務的均等化供給和社會文明的進步等。

2.1 發揮城鎮空間布局優勢，提升新型城鎮化的載體功能

要不斷加強中心城區的輻射帶動能力，推進“三城六區十節點”城鎮體系建設，優化“主次城區-城鎮-新型農村社區”的梯次布局，落實《青島市新型城鎮化發展規劃》方案，結合規劃和區域調整完善全市全域的規劃體系，提高城鎮覆蓋率。

鼓勵工業基礎較差、技術水平較落后、工業園區規模較小的鄉鎮企業向重點區鎮產業聚集地集中，村級工業不斷向鄉鎮產業聚集地集中。完善區域內基礎設施和公共服務設施，堅持功能型城鎮建設，對于中心城區和次中心城區的城鎮化超前于經濟社會發展和工業化水平，而小城鎮滯后于經濟社會發展和工業化水平的現象，合理布局工業中心，將其適當轉移到小城鎮地區以提升小城鎮的工業水平。

加強重點中心城鎮建設，積極穩妥推進鎮村合并工作，適度擴大重點中心鎮規模，提高其聚集功能與輻射力。轉變重點中心城鎮的政府職能，提高政府行政效率，從而落實社會公共事業和公共服務，創造良好城鎮環境。

空間分布要繼續優化，城鎮載體功能要進一步強化。打造都市圈、城鎮群地域網狀結構關系是城鎮化成功的一種重要建構內容[3]。青島市新型城鎮化除了要優化本市行政范圍內的城鎮空間布局，還要將城鎮規劃的視野置于更大范圍，要在山東半島城市群建設中發揮龍頭城市的作用。

2.2 借力山東半島藍色經濟區建設，升級新型城鎮化的產業支撐

從整個社會以及城鎮化發展的趨勢來看，非農產業的發展始終是城鎮化的根本動力和現實基礎[4]。青島應貫徹落實“環灣保護、擁灣發展”的戰略政策和建設藍色經濟區和高端產業聚集區的規劃布局，統籌全市全區，使產業發展帶動新型城鎮化的發展，二者相互促進，共同發展。優化產業結構，促進產業轉型升級，尤其是在傳統制造業方面勢在必行，同時大力發展現代服務業和高新技術產業，建設現代產業園和現代產業高地。

在中心城區應優化產業布局，遷移污染較大的第二產業，重點發展現代服務業和高新技術產業;五市應突出發展高端制造業、高新技術產業和相關服務業，努力優化升級傳統產業，大力發展新興產業;重點中心城鎮應圍繞全市生產力和產業發展方向的總體布局，發展強化特色經濟板塊，形成獨具特色的產業布局，加快特色產業發展，建設產業集聚區，促進新型城鎮化的發展[5]。同時，創新特色城鎮城鄉和重點經濟功能區和產業園區互促互利發展機制，大力推進已確立的10個示范性城鎮建設，把握好建設好全域發展新型城鎮體系的重要環節，從而不斷促進青島新型城鎮化建設發展。

2.3 深化戶籍和土地等重點領域改革，推進人的城鎮化的全面實現

中國新型城鎮化進程的深刻本質就是廣大農民向城市市民的轉變，核心是人的城鎮化，體制改革是全面實現人的城鎮化的必然選擇。青島市新型城鎮化的推進要深化重點領域的改革。第一，深入推進戶籍制度改革。戶籍制度改革是一項系統工程，需要配套進行，土地和社保等改革要一并跟進。青島市政府應合理規劃，首先全面放開對周邊小城鎮的落戶限制，有序放開對中等城鎮的落戶限制，逐步放寬落戶限制，實行分層次落戶政策。政府應根據中心城區的綜合承載力和相關條件，有效控制規模和節奏，合理明確地對落戶條件進行規定，不僅要吸收外來高科技人才落戶，還要合理科學地制定外來務工人口的落戶政策，保障其家屬的相關利益，在城市長期穩定就業的農業人口可以全家遷移落戶，逐步減小或消除制約農村人口向城鎮遷移的體制性障礙。要特別重視新生代農民工的市民化，因為他們更有城鎮化的意愿，是未來人口城鎮化的重要力量。endprint

第二，進一步深化土地制度改革。改革與創新土地產權制度與土地征收制度，統籌城鄉土地市場的發展，積極探索集體建設用地入市實現途徑[6]，建立適應以市場為主配置土地資源的宏觀調控體系，逐步建立一個開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場。重點解決城中村改造、新型農村社區、鎮村重點經濟功能區和現代農業產業園區建設中的土地利用問題。

2.4 統籌基礎設施和公共服務供給，完善新型城鎮化的保障功能

均衡的基礎設施和公共服務是新型城鎮化推進的硬件與軟件保障。青島市要重點做好如下幾個方面的工作：第一，加強就業工作，解決城鎮化進程中居民的“樂業”問題。改革戶籍制度，使農村勞動力能夠自由遷徙與就業，真正享有與城市居民平等的就業權利和機會，是一切就業工作開展的前提[7]。要引導產業結構調整，擴大就業容量，同時規范管理人力資源市場，對農村剩余勞動力和轉移勞動力進行系統的培訓和教育，支持其自主就業、自主創業，對就業困難的人開展幫扶，保障城鄉居民就業。

第二，加大保障性住房與新型農村社區建設，解決城鎮化中居民的“安居”問題。積極進行保障性住房的建設和管理，通過新建、改建、擴建、購置等多種方式落實保障性住房建設，切實保障進程農民的居住權。同時，根據小城鎮和新型農村社區建設的發展情況，合理規劃農民集中居住地，尊重農民意愿，引導其逐步向小城鎮或新型農村社區集中居住。

第三，促進城鄉教育協調發展，全面提升居民素質。通過教育和培訓等多種方式全面提升城鄉居民教育水平與公民素質，為新型城鎮化建設提供強有力的基本勞動力保障和高素質人才支持。整合社會教育資源，落實推進農村中小學標準化建設，對教育基礎較薄弱的區域積極進行投資和改造，均衡市區縣鄉教師資源，縮小城鄉間的辦學條件和師資力量差異，同時解決好農村留守兒童的教育問題，完善配套從幼兒園到學前教育再至中小學的教育體系。建設促進廣大農民科學文化教育的廣泛平臺，提高其思想道德水平和綜合素質的提高，同時鼓勵中青年農民通過自學考試、函授教育等多種形式提高文化水平，改善知識結構，增強其就業擇業能力。

新型城鎮化是我國現代化發展的重要載體和動力引擎，走中國特色新型城鎮化道路已成為各級政府共識。青島市新型城鎮化的推進路徑還需在實踐中不斷探索、調適與優化，以逐步走出一條真正符合青島市本地實際的特色城鎮化道路。

參 考 文 獻：

[1] 王文峰.青島市城鎮化發展現狀及發展趨勢研究[J].青島職業技術學院學報，2011（6）：11-14.

[2] 彭紅碧，楊峰.新型城鎮化道路的科學內涵[J].理論探索，2010（4）：75-78.

[3] 張鴻雁.中國新型城鎮化戰略面臨的十大難題及對策創新[J].探索與爭鳴，2013（11）：13-16.

[4] 彭邁.新型城鎮化的演進邏輯：從產業支撐到全面提升[J].中共鄭州市委黨校學報，2013（6）：88-91.

[5] 馬紅霞，王志憲.青島市城鎮化發展現狀及路徑分析[J].中小企業管理與科技，2014（3）：149-150.

[6] 張遠索.新型城鎮化背景下城鄉土地市場統籌構建[J].中國土地科學，2013（11）：39-44.

[7] 樊興麗，布海東.城鎮化進程中的農村剩余勞動力轉移問題研究[J].山東農業科學，2013，45（9）：154-156.endprint