北京市對口援疆成效、特點與建議

高　玉（中央民族大學經濟學院，北京100081）

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北京市對口援疆成效、特點與建議

高玉
（中央民族大學經濟學院，北京100081）

對口支援和幫扶是促進區域協調發展、鞏固和增進各民族大團結的重大舉措?！笆濉睍r期，北京市援建和田注重優先推進安居工程，重點促進產業振興，著力完善教育體系，有力促進了和田地區的發展。北京市對口援疆主要特點有：重組領導機構開展援建工作，以科學規劃促進對口支援，確立援疆資金穩定增長機制，科學選定對口支援項目，以就業為目標促進產業發展，將對口援疆納入首都教育整體安排。要推進北京市對口援疆工作，應著力做好產業援助、人才援助和創新機制三項工作。

對口援助；產業援疆；和田模式；民族經濟

對口支援和幫扶是促進區域協調發展、鞏固和增進各民族大團結的重大舉措。中共十八大和中央民族工作會議都強調指出，要通過開展對口支援等形式，進一步加快邊疆民族地區發展步伐，實現與全國人民一道全面建成小康社會。北京市對口支援和幫扶的和田地區是國家扶貧攻堅的主戰場。“十二五”時期，北京市把對口支援新疆作為北京分內的事來辦，始終堅持首善標準和“科學援疆、全面援疆、真情援疆”理念，發揮首都優勢，注重民族邊疆地區造血能力培養和發展能力提升，以對口支援規劃和協議為先導，以資金支持為保障，以項目援建為抓手，以智力支援為特色，初步形成了獨具北京特色的和田援建模式。

一、對口援疆的基本成效

（一）北京市對口援疆的總體概況

新疆和田地區是國家扶貧攻堅的主戰場。2010年中央部署開展新一輪對口支援，確定首都北京對口援建和田地區。根據中央《關于進一步加強和推進對口支援新疆工作的實施方案》，北京市重點對口支援和田市、和田縣、墨玉縣、洛浦縣（簡稱“一市三縣”）及新疆生產建設兵團第十四師團場，涉及面積約8.21萬平方千米、人口約135萬人。

和田地區位于新疆維吾爾自治區最南端，屬于新疆南疆三地州之一，是一個典型的少邊窮傳統農業地區。和田地區總面積24.81萬平方公里，邊境線210公里。全地區轄和田市、和田縣、皮山縣、墨玉縣、洛浦縣、策勒縣、于田縣、民豐縣7縣1市和生產建設兵團第十四師及所屬團場，總人口225.82萬人，其中維吾爾族占96.3%、漢族占3.5%、其他民族占0.2%，全地區農業人口占85%以上，現有耕地325.76萬畝。和田屬干旱荒漠性氣候，年均降水量只有35毫米，每年浮塵天氣220天以上，其中濃浮塵（沙塵暴）天氣在60天左右。和田油氣、礦產資源勘探豐富，中石油、中石化兩大油氣公司已把和田列入重點勘探開發地區，中石化已通過玉北油氣田會戰方案。和田特色產業發展潛力巨大，和田地毯、維藥、阿膠、大蕓、核桃、石榴、甜瓜、紅棗、玫瑰系列產品在全疆乃至全國都有一定影響［1］。

（二）重點領域

1.優先推進安居工程。北京市將改善當地群眾住房條件作為援建工作的重中之重，優先推進農村地區的富民安居工程和城鎮棚戶區改造工程，全面改善城鄉居民的居住條件。譬如，2011年完成安居富民工程任務32615戶，實現了“當年開工、當年完成”。截至2013年底，45萬余城鄉居民居住條件得到根本性改善。在工程實施中，北京市和田援建指揮部因地制宜，挖掘產業發展潛力，創造了“一村一規劃”的實施模式，如對安居富民工程進行統一設計和雕飾，為發展鄉村旅游創造條件；為貧困農場配建蔬菜大棚和魚塘，把安居與就業、增收結合起來。

2.重點促進產業振興。一是高效農業扶持提升工程。北京市財政投資7600萬元，支持發展特色林果高效節水種植項目、設施農業項目及建設現代農業園區，帶動增加特色林果節水種植、設施農業面積2萬畝以上。二是北京和田工業園區建設工程。累計安排8000萬元，對北京和田工業園區建設投融資實施主體進行注資，融資規模達到2億元以上，成為帶動受援地經濟發展和擴大就業的重要引擎。三是特色旅游精品線路設計與開發工程。安排4900萬元，重點打造大漠絲路、昆侖河谷、雪域牧場、維吾爾文化風情等四條精品旅游線路，逐步形成和田特色體驗式旅游精品線路和品牌。

3.著力完善教育體系。北京市把教育援疆作為對口支援的優先內容，以“雙語”教育為先導，以示范校建設為引領，著力完善和田教育體系。具體地說，就是實施“四大工程”。實施“雙語”教育工程，開展“雙語”教師培訓、開辦學前“雙語”教育提高班等，全面提高和田的“雙語”教育規模和質量。實施標準化學校建設工程，在和田地區“一市三縣”改造、建設幼兒園、小學、初中示范校，加強標準化高中體系建設，全面提升當地教育事業發展水平。與此同時還大力實施職業教育和農村寄宿制學?；A設施提升工程，通過新建職業技術學校和改造農村寄宿制學校等，提升和田職業教育水平。

（三）初步效果

1.北京市援疆有力促進了和田地區的發展。根據北京市對口支援和經濟合作工作領導小組辦公室的統計數據，“十二五”時期（截至2015年10月），北京市援助和田地區資金總額達79億元，超額完成中央規定任務7億元，共安排援建項目500余個，促進了受援地民生改善和社會穩定。取得的成效集中體現在以下幾個方面：（1）改善城鄉住房基礎設施，80余萬城鄉居民居住條件得到極大改善。（2）增加受援地群眾就業，援建項目和招商引資企業累計提供就業崗位1.6萬個。（3）加強雙語教育，累計培訓教師6622名，新改擴建各類學校30所。（4）開展醫療援助。新改擴建醫院7所，累計培訓骨干醫生、基層醫務人員和醫院管理干部4422名，開展“兩癌篩查”、白內障復明、“先心病”兒童治療等免費醫療救助活動。（5）人才支援。共選派641名優秀干部和專業技術人才支援和田，累計輪訓和田地區縣鄉村三級黨政干部12647人，培訓各類專業技術人才18095名。

2.北京市援疆資金杠桿作用明顯。2014年，和田地區生產總值達198.4億元，而2009年僅為88.5億元，年均增速近20%。和田地區的財政收入實現成倍增長。譬如，和田地區2009年財政收入僅為5.4億元，2014年已達15.8億元。2014年，和田地區2.3萬戶、9.1萬貧困人口越過貧困線，農牧民人均純收入突破5000元，達到5309元，增長16.9%［2］。

圖1　2006-2014年和田地區生產總值及增速

二、主要特點

北京市對口援助新疆開始于1994年，在全國各省市中其援助力度最大。2010年中央部署新一輪援疆工作以來，北京市積極探索具體的援疆模式，盡可能引導社會力量參與產業援助，形成了“掛職干部為紐帶，支援資金為引領，社會資源為補充”的更廣泛、更全面的首都對口援助工作新格局，初步形成了獨具特色的援疆模式。

（一）重組領導機構開展援建工作

整合北京市對口支援和區域合作的領導機構，成立了以市委書記為組長、市長為常務副組長的北京市對口支援和經濟合作工作領導小組，下設領導小組辦公室和新疆和田指揮部等，領導協調力度加大。為援助新疆和田配備了精干的干部人才隊伍，建立了包括資金安排、支援任務、前后方協調、政府和社會資源統籌的工作機制，提升了貫徹落實國家區域協調發展戰略的水平。2010年為貫徹落實中央有關對口支援新疆工作的部署和要求，進一步加強北京市對口支援工作的統籌領導，經北京市第十屆市委常委會第143次會議研究決定，將北京市西部開發工作領導小組（北京市援藏工作領導小組）、北京市支持三峽庫區移民工作領導小組、北京市對口支援地震災區領導小組合并，組建北京市對口支援和經濟合作工作領導小組。主要職責是：貫徹落實中央、國務院有關對口支援工作的方針政策和經濟合作的戰略規劃，研究提出北京市對口支援和經濟合作的戰略規劃、工作計劃、政策措施，統一領導、組織協調北京市對口支援和經濟合作工作，研究解決對口支援和經濟合作中出現的重大問題。

（二）科學規劃促進對口支援

1.圍繞規劃開展工作。同時組織開展對重點區域、重大項目的研究。圍繞對口支援的重要領域和項目，北京市協調和田地區共同編制《北京市“十二五”時期對口支援和區域合作規劃》以及重大援建項目專項規劃。北京市正在科學編制“十三五”時期的援疆規劃，使其與北京市“十三五”規劃和受援地“十三五”規劃相銜接［2］。北京市還組織開展包括區域產業發展合作規劃、區域基礎設施一體化規劃、以及重點合作區規劃等重要規劃。

2.分目標分部門落實規劃。北京市將規劃提出的預期目標、對口支援任務以及區域合作任務主要分解落實到和田指揮部和相關部門，各負其責、逐步落實，并將其納入到和田指揮部和相關部門的綜合評價和績效考核體系之中。

3.做好規劃實施評估。北京市建立規劃實施評估制度，圍繞規劃目標、重點任務、重點項目和重要協議的落實情況，組織實施《北京市“十二五”時期對口支援和區域合作規劃》中期評估，分析和評價規劃實施效果和措施落實情況，及時發現問題，采取措施加以解決，確保規劃目標的實現。

（三）確立援疆資金穩定增長機制

1.援疆資金超出國家要求。在國家下達的支援任務外，北京市還主動多做一些工作，體現出北京市的超額支援情誼。據統計，“十二五”期間，除國家下達的124億元支援任務資金外，北京市還額外安排12.1億元支持建設了19個援助項目。援疆資金總額達79.9億元，超額完成中央規定任務7.3億元，共安排援疆項目561個，促進了受援地民生改善和社會穩定。中央新一輪援疆工作啟動以來，截至2015年6月底，北京市對口支援和田實際撥付到位資金已達77.1億元，比中央政策要求多4.49億元。

2.援疆資金逐年增加。北京市根據國家要求和市財力情況，建立對口援助、幫扶資金的穩定增長機制，確保對口支援和田地區的援助資金足額及時到位。北京市對和田地區支援資金，均按年度遞增8%。僅此一項，“十二五”時期北京市就多支出財政資金9400萬元，2015年北京市援建項目投資已達10.11億元。

3.強化項目資金的管理。北京市領導小組負責對口援疆項目計劃的審批，北京市新疆和田指揮部統籌組織實施在受援地區項目建設和資金管理工作；依據領導小組批準的項目計劃，按項目進度向市財政申請資金，市財政局審核后撥付資金，加強項目資金安排的審核，跟蹤項目資金使用情況。

（四）優化援疆項目管理機制

北京市和田指揮部遵循民生項目優先的原則，與受援地協商，確定援建項目。符合國家對口支援工作的具體部署、本市對口支援規劃，有利于促進當地經濟、社會、人口、資源、環境統籌協調和可持續發展，根據對口支援項目的具體特點，分別采取交鑰匙工程和交支票工程。同時，和田指揮部還加強項目的監督管理和后期評估，貫徹“安全、質量、工期、功能、成本”五統一原則推進項目建設。堅持定期組織檢查，考核完成情況和實施效果，做好項目驗收和移交工作，后期組織專業機構對完成項目開展成效評估，確保援建項目和規劃有序推進，不留爛尾工程和“大快冒進”項目。

（五）產業援疆帶動就業增長

以增加就業為目標促進產業發展。就業是新疆最大的民生問題，李克強在第二次新疆工作座談會上表示，要從穩疆安疆的戰略高度出發，以增加就業為重點，加快改善民生，促進社會穩定［3］。在產業發展方面，北京市通過探索產業科技幫扶新途徑，提升和田地區自我發展能力，援疆工作實現了從“輸血”到“造血”的功能轉變。在新一輪援疆工作中，根據邊疆民族地區獨有的自然環境優勢，用先進技術改造傳統農業，重點援助當地農業特色發展項目，推動其向現代農業加速轉型。北京市吸引內地企業向新疆有序轉移、集中布局、集聚發展，實現集中規范就業，積極推動民族特色手工業在和田地區安家落戶。在就業促進方面，北京市從政策激勵、教育培訓等方面入手，運用政策激勵手段，不斷拓展就業渠道，千方百計促進受援地增加就業。2014年以來，北京市通過政策激勵就業，安排1000萬元資金促進就業，新增企業固定就業1000余人。對460名服裝和手工地毯設計和質檢人員進行培訓，提升勞動密集型企業技術含量。投資5000余萬元，新建墨玉縣、洛浦縣職業高中實訓基地，墨玉縣中微小企業基地和洛浦縣農民就業培訓項目進展順利。

（六）對口援疆納入首都教育整體安排

教育支援是加強溝通、消除隔閡、增進融合的基礎，也是北京對口支援的主攻方向，北京市將對口援疆納入首都教育整體安排，每年支援資金的30%左右都安排在教育方面。在2015年9月召開的第五次全國對口支援新疆工作會議上，全國政協主席俞正聲指出，要更加注重抓好教育，著力提高雙語教育和中等職業教育質量，加強內地新疆籍少數民族學生的教育管理服務工作［4］。2010年以來，通過培訓培養受援地區干部教師、選派優秀干部教師掛職支教、開展人員交流交往、學校結對幫扶、在京舉辦內地民族班和加大硬件設備援建力度等多種形式，共安排了120余個教育援助項目，累計投資30億元，北京市共為受援地區培養各類干部人才期1.9萬余名。并且根據對口援疆實際需要，率先在首都師范大學獨立設置二級學院京疆學院，專門培養和再培訓新疆未就業大學畢業生832名。針對和田地區初中升高中學生比例低的問題，北京啟動了規模宏大的高級中學建設項目，在和田地區和兵團第十四師新建、擴建普通高中和職業中學，大幅提升了和田地區高中階段的升學率。

三、推進北京市對口援疆工作的政策建議

（一）產業援助應成為北京援疆的基石

產業援疆是提高新疆自我發展能力的有效途徑。加快產業援疆，對于新疆構建現代產業體系，實現東西部經濟合作、促進產業結構調整，增強新疆自我發展能力，實現少數民族經濟發展有重要意義［5］。北京作為首都，面臨著疏解非首都功能的任務，尤其應把產業援疆作為基礎。

1.有序推進北京市向新疆產業轉移?？梢酝ㄟ^以下三個方面開展產業轉移相關的合作：一是抓住北京市疏解非首都功能的機遇，在受援地區引入北京的先進制造業等產業；二是將北京市具有優勢的市場、資本等要素資源與新疆具備的自然資源等優勢相結合，深入挖掘特色產業、改造傳統產業；三是鼓勵北京市能夠形成帶動作用的行業龍頭企業進入，比如首農集團等農業化龍頭企業的引進，能帶動新疆相關配套產業的發展和延伸，形成跨區域產業鏈。

2.引導在京企業進疆發展。企業是市場經濟的基本細胞，培育一批有實力的新疆當地企業，能更好促進受援地區的經濟發展。北京市與新疆受援地區可合資建立企業，同時利用招商引資、項目推介、建立工業園區等手段來促進新疆本地企業的發展。同時，新疆維吾爾自治區政府應該推動企業所有制改革，敢闖敢試、主動轉型，利用好北京援建的資源，在市場搏擊中強筋健骨，提升競爭力。

3.利用北京創新資源助力當地產業發展。北京作為全國的科技創新中心，應發揮科技優勢支援新疆。一是開展科技聯合攻關，加快先進技術和成果向受援地區轉移，提升產業發展的內生動力。鼓勵和支持企業通過多種途徑，開展節能環保、電子信息等高新技術產業的聯合攻關和產業化。二是利用北京的創新資源發展新疆優勢產業。一方面，圍繞能源資源開發利用，發展以石油、天然氣、煤炭為基礎的工程塑料、新型高分子材料和新型復合材料。另一方面，應用生物技術提升民族醫藥和中醫藥產業，支持有實力的企業整合和開發新疆民族醫藥資源。

（二）人才援助應成為北京援疆的動力

1.建立多方位的人才培養機制。一是培養基層人才。針對當地基層人才需求，北京援疆相關部門應利用北京的教育資源，支持受援地區發展基層教育、專業技術教育及培訓。一方面組織當地骨干人才去北京市培訓，學習北京市的先進經驗，與北京市的郊區縣人力資源部門“結對子”。另一方面通過北京市的小學和中學教師援疆計劃，把北京市先進的基礎教育理念引入到當地的教育系統之中，提升受援地區的基礎教育。二是培養重點領域人才。圍繞當地經濟發展中心工作，培養工業、農業、第三產業等方面的人才，可組織實施“技術能手”培養計劃，培養當地1萬名以上技術骨干人才，形成受援地區經濟發展的人才主力。三是培養高精尖人才。通過北京援建的一系列重大項目的建設，培養引進一批高層次技術人才，讓其在科技攻關、產業發展上起到“科技帶頭人”的作用；同時培養引進一批高層次管理人員，尤其要重視培養新疆本土企業家和少數民族企業家。

2.加強對少數民族勞動者的素質技能培訓。新疆和田等南疆地區人口組成大部分為維吾爾族，要使當地群眾真正享受到改革發展的“紅利”，就要使少數民族勞動者在當地經濟建設中發揮主力軍作用。一方面要在新疆受援地區的項目建設中多吸收少數民族勞動者，幫助少數民族培養技術人員、工程建設人員、財務管理人員等。另一方面要充分發揮少數民族地區院校的作用，高度重視雙語教育，消除民族交往的語言障礙。

（三）創新機制應成為北京援疆的保障

1.建立對口援疆政策協調機制。受援地區和北京市應聯合制定鼓勵北京科技創新成果向新疆轉化的優惠政策，提高科技成果轉化應用水平；制定稅收、貼息等方面的優惠政策，鼓勵北京總部企業、能源企業、農業企業等在新疆設立生產基地、配套基地或者合作開發項目；制定政策引導金融機構到受援地設立分支機構，為當地經濟建設和社會發展提供資金支持；建立對口援疆的民間對接機制，搭建匯集社會力量參與對口支援工作的平臺。

2.健全促進少數民族就業機制。促進受援地區群眾尤其是當地少數民族就業是對口援助的緊要問題。從全國看，有些受援地區雖然GDP增長較快，但居民收入增長水平較慢，經濟發展并未同居民收入增長直接掛鉤。為真正實現產業帶動就業，從而帶動民眾脫貧致富，應同步建立就業促進機制。援建的產業要多選擇勞動密集型產業，帶動更多群眾就業。此外，投資建設的項目應在受援助地區集中布局、集聚發展，實現集中規范就業。

［1］北京市對口支援和經濟合作工作領導小組辦公室.《北京市“十二五”時期對口支援和區域合作規劃》［EB/OL］.北京市對口支援和經濟合作網（http：//www.bjzyhzb.cn/）.

［2］和田地區統計局.和田地區2014年國民經濟和社會發展統計公報［EB/OL］.和田信息網（http：//www.xjht.gov.cn/）.

［3］徐飛鵬.市委常委會召開會議研究對口支援新疆工作等事項［N］.北京日報，2015-09-25（1）.

［4］習近平在第二次中央新疆工作座談會上強調堅持依法治疆團結穩疆長期建疆團結各族人民建設社會主義新疆［N］.人民日報，2014-05-30（1）.

［5］第五次全國對口支援新疆工作會議在京召開［N］.人民日報，2015-09-24（4）.

（責任編輯：車碧云）

2014年國家社會科學基金重大資助項目（14ZDC025）；北京市2014年一般資助項目（14JBGB086）。

高玉（1985-），男，蒙古族，內蒙古赤峰人，博士研究生，北京市政府辦公廳干部，研究方向：民族地區經濟法律制度。