宋清代“高薪養廉”的反思

趙立波

摘要：北宋實行官員高俸制，目的在于養廉，這在北宋皇帝及其有作為大臣們的心目中是十分明確的。宋太祖早在開寶年間就宣稱：“與其冗員而重費，不若省官以益俸。”此后，范仲淹、王安石等人都主張“高薪養廉”。如范仲淹說：“養賢之方，必先厚祿。厚祿然后可以責廉隅，安職業也。”從皇帝到政策推進的大臣們都同意這種頂層設計，宋代的“高薪養廉”從一開始施行的非常徹底。接下來這種“高薪養廉”為宋代繼任統治者們達成廣泛共識，在“富有多積”的財政充盈下，將這種“高薪養廉”制度繼續深度地推進了下去。這種認識上的錯誤，決定了這種制度設計的必然失敗。

關鍵詞：宋清代；高薪養廉；治吏；反思

腐敗是世界性的政治難題，中國歷史漫長，歷朝歷代都在很大程度上，著手研究防治腐敗辦法，最大限度地防止由于官員腐敗對于國家政體的戕害。但是在封建社會時期，反腐總處于運動式，成效非常有限，如果繼承者不能繼續延續上一代高壓反腐，那么腐敗馬上就會死灰復燃，令之前的反腐業績功虧一簣。

歷代由于腐敗導致亡國絕非偶然，其頻率之高，危害之廣，讓繼任統治者們觸目驚心之后，都進行了相關政治體制內的改革。宋代是總結腐敗，防治腐敗較為全面的時期，與此同時推出了國家式的“高薪養廉”制度，以此從根本上徹底防治腐敗。簡而言之，在宋代統治者眼里來看，歷代之所以貪官輩出，此起彼伏，原因只是一個，工資太低，官員窮困是導致集體腐敗的原因，這種總結過度強調了物質水平決定腐敗程度的高低，忽略了人性中的道德品質、政治操守在為政廉潔上的重要影響。這種認識上的錯誤，決定了這種制度設計的必然失敗。

“高薪養廉”是宋代推出防治腐敗的積極信號，但是它徹底失敗的結局已經為后世所知。中國傳統封建政治體制，發展到了宋代已經積蓄了大量的經驗，歷代治國理政的典籍成果業已蔚為大觀，可以說，總結歷史，對照過去，繼續改造政治生態，進一步優化政治體制已經具備了大量條件。近代學者陳寅恪曾說，“華夏民族之文化，歷數千載之演進，造極于趙宋之世。”《金明館叢稿二編》有學者認為，宋仁宗時期，宋王朝的GDP占當時全世界GDP的65%，綜合各個角度宋王朝在歷代王朝中確實經濟發達，文化繁榮，人民生活水平最高的繁榮鼎盛時期。因此，給“高薪養廉”制度帶來了極大的可操縱性。

一、錯誤觀念推進下的“高薪養廉”頂層設計

縱觀歷史，宋代公務員工資水平可以說空前絕后。北宋實行官員高俸制，目的在于養廉。這在北宋皇帝及其有作為大臣們的心目中是十分明確的。宋太祖早在開寶年間就宣稱：“與其冗員而重費，不若省官以益俸。”此后，范仲淹、王安石等人都主張“高薪養廉”。如范仲淹說：“養賢之方，必先厚祿。厚祿然后可以責廉隅，安職業也。”從皇帝到政策推進的大臣們都同意這種頂層設計，宋代的“高薪養廉”從一開始施行的非常徹底。接下來這種“高薪養廉”為宋代繼任統治者們達成廣泛共識，在“富有多積”的財政充盈下，將這種“高薪養廉”制度繼續深度地推進了下去。

正如宋太宗所說：“廩祿之制，宜從優異，庶幾豐泰，責之廉隅。”（《宋史·職官志十一》）因此，北宋從宋太祖至徽宗，都曾為百官養廉而不斷增俸。據《宋史·職官志》記載，宰相、樞密使一級的高官，每月俸錢三百千（即三百貫），春、冬服各綾二十匹、絹三十匹、綿百兩，祿粟月一百石：地方州縣官員，大縣（萬戶以上）縣令每月二十千，小縣縣令每月十二千，祿粟月五至三石。正俸之外，還有各種補貼，如茶、酒、廚料、薪、蒿、炭、鹽諸物以至喂馬的草料及隨身差役的衣糧、伙食費等，數量皆相當可觀。以宋朝的一品大員（宰相、樞密主官）為例，即使沒有爵位，其月薪也能達到300至400貫（《宋史·職官志》），是漢代的10倍，是清代的6倍。

有學者按照黃金為參照物計算，宋代的三百千，相當于人民幣二十萬元，無論換算是否極為精確，可以肯定的是，宋代的高工資水平是無需置疑的，宋朝大小官員錦衣玉食，生活奢華。這種“高薪養廉”在宋代就率先“試水”，時間不可謂不早，但宋代恰恰是中國歷史上最腐敗的朝代。造成這種局面，“高薪養廉”的錯誤頂層設計要負主要責任。

二、“高薪養廉”造成從政為享樂，出發點極其庸俗

宋代初期，由于宋太祖對武將過度管控，間接造成了他過度依賴文臣，培植了龐大的文官系統，以此強化自我權力穩定，與此同時，親自立下了不殺文臣的誓約，成為既定國策。他曾對宰相說：“弊病如同鼠穴，如何能堵塞，只要除去其甚者就可以了。”雖然在此之前也曾說過“若犯吾法，唯有劍耳”的豪言，加之對宰相趙普收受重禮的放縱，從最初在防治腐敗工作上就沒有打下好的風氣基礎。他曾親自對宰相趙普說：“五代方鎮殘虐，民受其禍，朕今選儒臣干事者百余，分治大藩，縱皆貪濁，亦未及武臣一人也。”這種交底，為日后的北宋政壇肆意揮霍貪瀆埋下了巨大的伏筆。

宰相呂蒙正也曾跟宋太祖對答說：“小人的情偽，君子豈是不知，以大度寬容，事情就好辦了。”太祖、太宗依據這個“大度寬容”方針，逐漸形成了對官員的放縱。宋太宗進一步提高文臣待遇，確保他們都能過上榮華富貴的生活，并使“與士大夫共天下”成為一條不成文的規則，宋代文官因罪被處死的幾率不到10%，大多數文臣犯罪后都一直處于“在路上”的狀態，時機轉變之后照樣官復原職，加官進爵，因此，宋太宗自己曾總結說：“朕于士大夫無所負矣！”（《續資治通鑒長編卷二十四》）

在宋代造成官員如“雪片般”蜂擁而來的重要原因就是所謂的“高薪養廉”，只要能夠當上宋代的公務員，就過上了吃盡穿絕的奢靡生活。由于高工資和高福利的聯動下，刺激了進一步貪瀆和對工作的不負責任。高薪沒有養廉的主要原因就在于官員給宋代“打工”的出發點極其庸俗而現實。宋仁宗時，高官宋祁點著華燈抱著歌姬們醉飲作樂，通宵達旦，窮奢極侈。他哥哥宋庠聽說后，派人提醒他說：“聽說你昨夜又是燒燈夜宴，縱情享樂，不知還記得某年在周學內吃咸菜拌飯的事情嗎？”沒想到，宋庠派去的人把他弟弟宋祁的“當年在州學讀書受苦，就是為了做官享福”的“神回復”帶了回來，弄得宋庠一時語塞，哭笑不得，原因是當時他弟弟的觀點確實代表了很多享受“高薪養廉”的宋代官僚的庸俗從政思想。

在宋代，“夜飲”成為極其時髦的高官腐敗現象。《宋史·寇準傳》記載“（寇）準少年富貴，性豪侈，喜劇飲，每宴賓客，多闔扉脫驂，家未嘗燕油燈，雖庖匽所在，必然炬燭。”以至于燃燈后的燭淚往往成堆，這種豪侈在當時來看已成為高級幕僚們的共同嗜好，由此引發種種吃請、比富及拉關系結朋黨的種種惡性循環。

以宋代最為著名和清廉的包拯為例，包拯年薪最高的時候，應該是在臨終前。他既是樞密副使，又是朝散大夫、給事中、上輕車都尉，同時還被封為東海郡開國侯，官品和爵位之高僅次于當朝宰相，所以這時候肯定是他一生中拿工資最高的時候。包拯的工資條是這樣的“20856貫銅錢、2180石大米、180石小麥、10匹綾、34匹絹、2匹羅、100兩綿、15秤木炭、240捆柴禾、480捆干草。”以上是史料中出現的距包拯任職開封府時間較近的物價數據。利用這組物價數據，我們可以把包拯每年的各項實物收入都換成錢，加起來大致是1022貫，加上20856貫貨幣收入，總共是21878貫。這就是包拯任職開封府時的年薪。當時400文銅錢的購買力和現在250元人民幣的購買力是相仿的，鑒于數據精確問題，我們保守估計，包拯年薪最低不低于500萬元。清官包拯尚能有如此的工資水平，其余那些高官除了“高薪養廉”的那批錢財之外，加上各項“額外收入”，和貪污受賄所得，可以說錢財額度之大讓人觸目驚心。

包拯的清廉絕非高薪所打造，完全憑借的是獨立的政治人格和儒家的高尚操守，他平常沒有私人信件，連朋友、親戚都斷絕來往。雖然地位高貴，但穿的衣服、用的器物、吃的飲食跟當百姓時一樣。他曾說：“后代子孫當官從政，假若貪贓枉法，不得放歸老家，死了不得葬入家族墓地。假若不聽從我的意志，就不是我的子孫。”這種決絕式的拒絕貪腐的警示，恰恰反映當時為政清廉的艱難程度。

宰相呂蒙正每天必吃雞舍湯，殺雞的雞毛堆成了山。丁謂做了宰相之后勾結宦官雷允恭，貪污揮霍，密令皇宮后苑制作金酒器，“四方賄遺，不可勝紀”。一時之間，在“高薪養廉”的助推下，人人比著工資和享受，造就了宋朝歷代大臣幾乎無不貪污受賄，無不窮奢極侈。

宰相以下，朝廷和地方的官員，貪污腐化更是乘風，州郡文賬送報三司，隨賬都有賄賂，各有常數。仁宗時，杭、越、蘇州等州“旱澇連年，餓尸橫路”，淮南轉運使魏兼奉命去處理。魏兼到蘇州三天，“窮徹晝夜，歌樂娛游”，把饑民都趕到廟里關起來，三天中餓死很多人。魏兼所到之處，官府都遣送妓樂迎候，這是典型的把災難變成喜事的案例。蒲宗孟時任尚書左丞、知州，每天宴飲要殺豬，羊各十只，燃燭三百。有人請他減少些，蒲宗孟發怒說：“你們要讓我在黑房子里挨餓嗎？”

宋代到了徽宗時期，朝政風氣已腐壞至極。蔡京大肆搜刮民財，盡情侈靡、揮霍。設置應奉司、御前生活所、營繕所等專供皇室消費享樂，一年用度由最初的三十萬貫增加到一百二十萬貫。蔡京生日，全國各地官府還要“貢獻”大宗禮物，稱“生辰綱”。徽宗時，常對大臣賜給宅第。一所雄麗的宅邸，用費至百萬貫。蔡京賜第最為寬敞，園內樹木如云，又在宅西毀民屋數百間建西園，居民被迫強拆，悲愁淚下。人們說：“東園如云，西園如雨。”宋朝人當時就已經指出蔡京“享用侈靡”。做一碗羹要殺鶉數百只，家中大量養鶉。一次留講義司官員吃飯，光是蟹黃饅頭一項，就用錢一千三百多貫。有客在蔡京家飲酒，蔡京叫庫吏取出江西官員送來的美酒十瓶，尚存有八十余瓶。蔡京家蓄養的姬妾成群，家中廚房甚至有專管切蔥絲的婢女。徽宗前后七次到蔡京家飲酒作樂。蔡京的兒子蔡攸官至大學士，在宮中穿著短衫、窄褲、涂抹青紅，和藝人一起戲笑取樂。蔡攸對徽宗說：“所謂入主，當以四海為家，太平娛樂。歲月幾何，豈能徒自勞苦！”徽宗聽了，深以為然。在宋徽宗的親自帶領下，醉生夢死，揮霍享樂，距離滅亡的鐘聲越來越近。

三、超編超配嚴重損害了國家財政及政治風氣

由于一系列“高薪養廉”政策的持續推進，隨著經濟形勢的發展，提升了物質的進一步要求。宋代的公務員隊伍趨之若鶩。宋朝統一后，舊官加新官，已經形成有一個龐大的官僚機構。真宗以后，官員不斷增加，機構更加龐大。科舉取士越來越多。就連宋真宗也親自下詔說：“去歲天下舉人數逾萬人，考核之際，謬濫居多。”但這年，真宗親試舉人，仍取進士、諸科（包括屢試不中者）共一千八百多人。此外，還有多種授官法。遇有災荒，地主如肯開倉出糧，按出糧多少授官。朝廷甚至公然賣官，如出錢六千貫給予簿尉官，萬貫給殿直官，如此等等不一而足。總之官員越來越多，越來越濫。

宋仁宗時，戶部副使包拯上疏說：“真宗時，文武官總九千七百八十五員，現在內外官屬一萬七千三百余員，未受差遣的京官、使臣及守選人，還不在數內。較之先朝，才四十余年，已超過了一倍多。”正官之外，等候官缺的人員，多到“不知其數”，“大約三員守一缺，略計萬余人”。真宗時十數倍于當初，仁宗時又兩倍于真宗。外地州縣官吏更是多到數不清。當時就有人指出：“自古濫官，未有如此之多！”究其最重要的原因就是”高薪養廉”的巨大特權待遇的誘惑。只要做了宋代的公務員就等于進了保溫箱，不僅有著政治地位，還有著極其豐厚的薪酬待遇，于是浩浩蕩蕩的人員擠破腦袋一樣地投入到了這個隊伍的競爭行列。

由于為政出發點日趨庸俗現實，混雜在政治隊伍的人員魚龍混雜，道德品質日趨不堪，在此之間，官吏的俸祿雖然好像比養兵之費少，但通過高薪途徑和貪污剝削的手段，卻比養兵費用還要大，北宋日趨腐化衰敗。高薪的號召下，招來了太多的老虎和蒼蠅，他們逐漸將整個王朝帶入死地。因此，清理冗吏已成為有識之土的共識。

高薪下的不作為，真宗時宣揚遵循“祖宗舊法”，一切因循守舊，以老成持重相標榜。官員們遇事唯恐承擔責任，有一個叫田疏的官員給皇帝上疏直指這種現象：“樞密院和中書省，政出吏胥之手，吏胥行遣，只撿舊例，無舊例則不行。”就是說這些高層秘書們，凡是遇到政務，都會找過去老辦法、老方針。這種死板的工作辦法試問如何能解決時代不斷發生變化的新問題？結果是，“臣下得優逸，而君上擔焦勞”。在宋代，三年一次官員考核，這些公務員們只要在任內不發生過錯，就能夠提拔。于是大家不求有功，但求無過，一心只怕招人非議，影響官位。這種宋代不作為式升官法，在一個叫做李沆的宰相發揮到了極致，每次接待賓客，他都很少講話，他的弟弟李維對他說：“外邊人議論，大哥是個沒嘴葫蘆。”李沆對外界給他的這樣評價非常滿意，這正是他要的政治預期。“萬言萬當，不如一默”、“多言數窮，不如守中”的傳統為官的太極發揮到了頂點，恰恰這些看似高深城府而實為自私、自保的為政懈怠的不負責任嚴重影響了為政風氣，極大地阻礙了社會進步和人才使用。于是大家爭相效仿。無獨有偶，另一個叫章得像的人同也是以默默無所作為為著稱，同樣也升到宰相高位，宋朝就在這樣日漸的“整體沉默”中走向沉淪。

宋仁宗時，張方平上疏指出：“自將相而下，至于卿大夫，惴惴危恐，一舉一動，就說恐招人議。茍且因循，求免謗咎，哪里還有功夫用心思為國呢？各級官員在高薪的待遇下，層層效仿，只靜待升遷，繼續漲工資，肥了自己，瘦了政權和百姓。對此仁宗無可奈何地感慨說.“大臣無一人為國事者，日日上殿何益？”

在一個世風日下，吏治敗壞的社會，反對“貪利祿而不貪道義”，提倡“做好人而不做貴人”，培養其良好的道德素質，提高其守法、堅持廉潔的自覺性，從根本上杜絕貪欲的滋生、鏟除貪污腐敗的思想根源成了有良知士大夫的共識。他們的責任感和危機感并存，在政治范圍內，努力以身作則，用高風亮節的政治節操，對抗著日益道德滑坡的官僚隊伍。

北宋的廉潔士大夫代表有范仲淹、司馬光、王安石、蘇軾，他們絕不是“高薪養廉”下的產物，而是繼承了真正士大夫精神。在清廉自律方面王安石可堪第一典范，他吃飯穿衣都不留意，做知制誥時，有人來送信，競誤認王安石是個“院子”（家仆），左右人趕忙說，這就是你要找的舍人。送信人走出來，不住贊嘆“好舍人，好舍人！”王安石妻子給他買了一個小妾，王安石馬上讓給送回去，一筆很大的花費也不要了，讓他回去和丈夫團聚。晚年居住在南京鐘山，只有幾間簡樸的小房，出行乘一匹小驢，對此蘇軾曾形容他“騎驢渺渺入荒陂”。游客來訪，在道旁相遇，即下驢坐個小板凳交談。他的政敵極其龐大，對他的指責也僅僅局限在政治問題上，都承認他“質樸簡素”，王安石成為了北宋典型的士大夫清廉代表人物。

“持志如心痛”，在他眼里，改革政治，增強國力，造福百姓才是最大的愿望，其他的個人享樂毫無感覺。無論范仲淹、司馬光、蘇軾，他們心胸是懷有天下的，而不是一己之私，為政是先天下之憂而憂，是與私欲的徹底決絕。正所謂“士大夫若愛一文，不值一文”計利當計天下利，這就是純粹士大夫的為政目的，他們的爭論和不同立場被后世形容為“君子之爭”，出發點都是好的，不認同各自的施政方針不代表不尊重彼此的人格。然而，與龐大的腐化官僚機構相較，能如以上諸人品格操守的實在不多，剩下的都是充斥于體制內不作為的高薪官員。

北宋末年的官員俸祿水平發展到最高，但卻貪風蔓延，而“良吏實寡，賕取如故”。宋徽宗時，官場幾乎全爛掉了，腐敗呈現了集團化、一體化，當時朝政為利益集團所控制，出現了從仁宗的王欽若、丁謂、林特、陳彭年、劉承規的“五鬼”，到徽宗時，蔡京、王黼、童貫、梁師成、李彥、朱勔、楊戩、高俅等“六賊”，腐化已侵蝕了整個國家整體。

四、“高薪養廉”是一個偽命題

宋代的腐敗手段比較明顯，主要有貪污坐贓、行賄受賄、苞苴舞弊和盤剝百姓，較歷代貪污情況有過之而無不及。官吏的廉與貪，主要是由其不同的精神品質、人格追求決定的，而不是由俸祿的多寡“養”成的。在同等俸祿的情況下，往往是廉者自廉，貪者自貪。廉者是茍非吾之所有，雖一毫而莫取：貪者則是利用職權，見利忘義，棄廉恥而茍得，鬼使神差，志在必貪。最顯著的事例是在“公用錢”和“職田”上。此制目的本在養廉，對此，廉者盡歸公有，貪者則“私以自奉，去則盡入其余”（《宋史·向經傳》）。其涇渭竟是如此分明！質言之，以高俸養廉只能是一種善良的、主觀的愿望，而把現實中人性的復雜性看得太簡單了，乃至誤認為廉與貪是俸祿的多寡“養”成的。祿厚，終有止境，而貪官贓吏的欲壑則是無底黑洞，決不是任何厚祿所能填滿的，且貪官贓吏既無人格，何來“自重”！對于本來就沒有的品質，豈是厚祿所能“養”出來的？至此“高薪養廉”是一個偽命題也不是危言聳聽。

在“高薪養廉”的薪酬制度設計上，宋朝并不是唯一。清代雍正在工資基礎上，變了一個以養廉銀名義，在補助官員生活之外，力求在根本上遏止貪腐，眾所周知，雍正皇帝是繼朱元璋以后，打擊腐敗最為堅決徹底的政治家，然而在高壓打擊龐大的腐化政治隊伍后，也不得不做出適當的政策調整。養廉銀的推出就是旨在提高官員福利待遇，以此遏止他們的貪腐之風。

養廉銀，又稱養廉錢，是中國清朝官員的俸祿制度，在中國歷史上為清朝特有。雍正元年（1723年），清世宗創立了這種薪給制度，本意是想借由高薪，來培養鼓勵官員廉潔習性，并避免貪污事情發生，因此取名為“養廉”。但是，攤丁入畝、火耗歸公后，清政府將所有稅收（包括酒醋稅等地方稅）改歸朝廷所有，致使地方財政困難，看似高薪養廉，實際上將地方行政費用歸于地方首長所有，養廉銀并沒有完全解決官員的生計問題，因此反而加重貪污，一般的京官因為沒有統治地方沒有火耗或稅賦，京城開銷又大，并未有足夠的銀錢收入，所依賴的是地方官的冰敬與炭敬等行賄。李慈銘在日記中稱：“京官貧不能自存，逢一外吏入都，皆考論年世鄉誼，曲計攀援。”曾國藩擔任翰林院檢討后，家書提到：“男目下光景漸窘，恰有俸銀接續，冬下又望外官例寄炭資，今年尚可勉強支持。至明年則更難籌畫。”而各地又有肥瘦之分能調到繁榮地區當官當然收益大，這就促使地方官和京官的權錢交易關系，誰能調到哪里去當官，京官往往有實質影響力。

另一方面養廉銀又助養官員的豪奢，張集馨從道員升任按察使后進京覲見的花費是“別敬軍機大臣，每處四百金，賽鶴汀不收；上下兩班章京，每位十六金，如有交情，或通信辦折者，一百、八十金不等；六部尚書、總憲百金，侍郎、大九卿五十金，以次遞減：同鄉、同年以及年家世好，概行應酬，共用別敬一萬五千余兩”。《清朝文獻通考》批評：“入愈豐而累愈重，知有私不知有公。縱倍給薪津，歲增經費，何補若人之揮霍，空益小民之負擔。”這是因為“廩入既厚，縱侈隨之，酬應則踵事增華，服用則豪奢逾度。”再加上晚清財政困難，俸銀、養廉銀常常停支，官員“借口于養廉不足，肆行侵漁”。康熙帝曾對大臣說：“治天下之道，以寬為本，夫官之清廉，只可論其大者。今張鵬翮居官甚清，在山東兗州為官時，亦曾受人規例。張伯行居官亦清，但其刻書甚多。刻一部書，非千金不得，此皆從何處來者？此等處亦不必究。兩淮鹽差官員送人禮物，朕非不知，亦不追求。”（《圣祖實錄》卷二四五）

無論宋代還是清代，在力圖徹底解決官員腐敗問題上的愿景是良好的，只不過反貪倡廉，求治興邦，裁冗省官可行，但僅僅依靠增加俸祿，或是發放各種補助資金，畢竟從根本上不能解決貪腐。從宋代祿制水平與吏治狀況的關系看，俸祿相對低廉并不一定導致貪污盛行，相反，高薪也并不一定就能夠養廉止貪。所以，宋代既有“寡嗜欲”、“淡泊不知富貴.禾”，“居官自常奉外，一介不取”的士大夫，更多是雙俸高利祿之外，貪得無厭，窮奢極侈的貪污國賊。解決政治弊端，建立健全懲治腐敗體系，不僅要緊跟時代步伐，更要借鑒歷史經驗教訓，使得國家政權避免最終的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史消極規律。