海西州新型城鎮化模式選擇及實現路徑

羅永紅

一、海西新型城鎮化發展現狀和問題 （一）海西州城鎮化現狀 海西州由格爾木、德令哈兩市，都蘭、烏蘭、天峻三縣和大柴旦、冷湖、茫崖三個行政委員會共八個行政區組成。以德令哈市為中心，包括都蘭、烏蘭、天峻三縣在內的東部經濟區，是全州典型的綠洲農牧業區，農牧業資源、生態資源相對富集，工業基礎薄弱，經濟總量小，農牧業及貧困人口所占比重大。

以格爾木市為中心，包括大柴旦、冷湖、茫崖三個行政區在內的海西西部經濟區，礦產資源富集的優勢十分明顯，工業化和城鎮化程度相對較高，工業經濟總量和經濟增長速度居于全州領先水平。

近年來，通過對中心城市和縣城集鎮市政設施、市容市貌、環境衛生、交通秩序的集中整治和綜合治理，提升了城市文明形象。格爾木市先后榮獲“全國雙擁模范城”、“中國園林綠化先進市”、“國家衛生城市”、“全省文明城市”等稱號，近期又獲全國文明城市提名城市稱號；德令哈市先后榮獲“全國雙擁模范城”、“全國無障礙建設先進城市”、“全省衛生城市？”、“全省精神文明建設先進市”等稱號。

目前，海西州城鎮化率70.06%，用水普及率95.71%，人均道路面積29.46平方米，人均公園綠地面積4.78平方米，建成區綠化覆蓋率16.26%，生活垃圾處理率95.34%，燃氣普及率64.12%，城鎮化水平得到了明顯提高。在建制鎮、鄉鎮集中了實施水、電、路等基礎設施建設，帶動小集鎮建設，提高農民生活水平和居住條件。全州村鎮用水普及率44.870%，人均道路面積19.09平方米，建成區綠化覆蓋率2.36%，生活垃圾處理率31.58%，燃氣普及率2.92%。

海西州現設有城市2個，縣城所在地鎮3個，行委所在地鎮3個，建制鎮21個，集鎮14個，獨立工礦區6個。近年來，海西州城鎮化建設邁上了新臺階，不僅格爾木、德令哈市相繼建成了一批商業步行街、居民廣場、街心花園、沿河景觀帶、雕塑以及其他軟硬質景觀，就連小城鎮面貌也各具特色。格爾木市郭勒木德鎮，德令哈市尕海鎮、柯魯柯鎮，烏蘭縣希里溝鎮，都蘭縣察汗烏蘇鎮、香日德鎮、宗加鎮，天峻縣新源鎮8個鎮入圍新增全國重點鎮名錄。根據青海省美麗城鎮建設指導意見，海西州將利用7年時間打造14個美麗城鎮。2014年啟動全州第一批2個美麗城鎮建設工作，其中都蘭縣察汗烏蘇鎮為綜合服務型城鎮、烏蘭縣茶卡鎮為交通物流型城鎮。

（二）海西城鎮化進程中存在的問題

1.城鎮布局分散，宜業宜居性不強。每萬平方公里城鎮數不足2個，城鎮間距離遠、關聯性差；行政型、資源型城鎮居多，生產生活條件較差。

2.農牧業轉移人口市民化進程滯后，城鎮化質量不高。2000年以來撤鄉建鎮與2010年以來戶籍制度改革兩因素疊加，使得非農業居民數量明顯增加，戶籍人口城鎮化率明顯提升，但相當一部分農牧業人口轉戶未轉業，居住在鎮，實際上仍是農牧民，仍從事著農牧業生產，尚未在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面全面享受城鎮居民的基本公共服務：產城融合不緊密，產業集聚與人口集聚不同步。

3.城鎮體系不完善，綜合承載能力不強。城市數量少、規模小、要素集聚能力弱；建制鎮過弱過小，平均人口不足l萬。城鎮設施水平低，服務功能弱，產業發展慢，就業崗位不足。

4.體制機制不健全，制約城鎮化健康發展。現行土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化了利益格局，導致公共服務資源配置不均衡，共享水平低；城鎮建設運營市場主體發育不足，管理水平不高。海西東西部城鎮發展不平衡，生態、資源約束性很強，產業布局不盡合理，體制機制創新不足。

二、海西州新型城鎮化模式選擇

基于州情的兩個特點：1.海西州土地面積32.6萬平方公里，常住人口為48.9萬人。人口密度小，每平方公里只有1.5個人，地廣人稀，城鎮、工業園區、農村、牧區廣泛分布在這廣袤的大地上。農牧業、農牧民不可能都進城，也沒必要都進城，更不可能都進城。2.海西州城鎮化率已高達70.06%，遠高于全國（53.7%）和全省（48.5%）。海西城鎮化的進一步提升，要靠新型工業化和產城融合來提升。

因此，本文認為海西的新型城鎮化要以點為主、線面配合，以人口城鎮化為核心內容，以信息化、農牧業現代化和新型工業化為動力，走“城區+工業園區+農牧新社區”的“三區合一的就地城鎮化”道路。

（一）三區合一

“三區合一”是我國著名經濟學家厲以寧提出的學說，即“老城區+工業新區+農村的新社區”。厲以寧認為，老城區一般都有很多商業、服務業中心，也建了很多工廠，但隨著發展的深入，工廠遲早要遷出老城區，這樣就催生了工業新區，也就是產業新區的建設。工業新區包括高新技術開發區、各種試驗區、各種創業園等，這樣就把工業都放到那里面去，既方便他們的信息交流，又方便社會、政府對它的服務和管理，也防止環境污染源的擴散。這些工業新區同時也是居民區，工廠工作的職工和他的家屬、各種服務人員都在那里居住。而農村的新社區，是經過改造后的新農村，實際上它不再以村為建制，而成為社區的建制。在這一模式之下，環境是優美且可持續發展的，公共服務是到位的，社會保障是一體化的。

（二）就地城鎮化

“就地城鎮化”，就是農村人口不是向大中城市遷移，而是以中小城鎮為依托，通過發展生產和增加收入，發展社會事業，提高自身素質，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。農民進城僅僅是城市化的一種表象，它的實質則是農民職業非農化、生活方式城市化和思想觀念現代化。如“中國第一村”——華西村，不論從他們的生產方式、生活方式，還是思想觀念，都不得不承認他們已經是城鎮化了。如果不重視農民利益，大量土地和農業資源被少數人壟斷，造成大批農民破產流入城市，成為衣食無著的困難群體，雖然城市化率提高了，但市民的幸福指數可想而知。這樣的城市化，對龐大的農村人口來說是不合適的。因此，走“就地城鎮化”的路子，可能才是適合國情的新型城鎮化道路。

三、海西新型城鎮化的路徑選擇

（一）走以人為本的城鎮化道路

以人為本的城鎮化的關鍵是實現人口從農牧區到城鎮的遷移與人口從農牧民到市民職業身份轉換同步推進，讓遷移到城市的居民能夠在城市里“住有所居”、“學有所教”、”老有所養”、“勞有所得”、“娛有所樂”、“病有所醫”，充分享受到城鎮現代化的基礎設施和公共服務，擁有一個良好的居住和空間環境、良好的人文社會環境、良好的生態環境、清潔高效的生產環境。

（二）走城鄉一體和空間布局緊密銜接的城鎮化道路

在城鄉關系方面要走城鄉一體的道路，構建全州一體的基礎設施網絡，使縣域之間、城鎮之間、城鄉之間的資源、人口和信息能夠迅速、便捷、便宜地自由流動。要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，逐步實現基礎設施和公共服務的城鄉一體化，加快基礎設施和公共服務向農村延伸和銜接，加強城市向農村、工業向農業的反哺力度，加強對農村和農業的支持。

海西州開展了“百企聯百村”企村共建活動，通過企村共謀發展思路、共興農村經濟、共推村莊建設、公辦社會事業、共育文明鄉風，初步建立以工促農有效機制，村莊基礎設施進一步完善，村內主導產業初具規模。2011年至2013年，全州305個行政村中開展“黨政軍企共建示范村”活動203個，占總數的67%。建設“新型農村社區”4個。201 5年組織實施“高原美麗鄉村”1 5個，分別從住房建設、基礎設施、公共服務設施、村莊環境整治、產業發展五個方面進行項目建設，各項投資估算共計2.67億元（不含村民自籌）。

在全州空間布局上，以格爾木市、德令哈市為中心，烏蘭、都蘭縣城和花土溝、冷湖等城鎮為節點，加快柴達木城市帶建設進程，把格爾木建成區域性重要交通樞紐、電力樞紐和資源加工轉化中心，把德令哈建成新型綠洲城市和資源加工基地。

隨著國家打造新絲綢之路經濟帶戰略的實施以及中西部地區綜合交通體系的建設，茫崖作為新絲綢南路和柴達木城市帶西端的重要節點城鎮，青海的西大門。建議茫崖撤行委設立縣級市，把冷湖行委并入茫崖，作為茫崖的一個鎮。冷湖行委只下轄一個冷湖鎮，常住人口只有區區2434人，沒有必要單獨設立冷湖行委。

（三）走生態文明的城鎮化道路

未來城鎮化不能走先發展后治理的老路，要走綠色、循環、低碳發展之路。第一，鼓勵綠色、循環、低碳經濟發展模式，以更少資源產生更多經濟效益，降低產業發展對能源、水資源、土地、空氣等生態資源的消耗或破壞；第二，要求工業入區、入園，促進產業集群，既可以集中處理污染，又可以使各產業分享外部經濟；第三，加強節能環保宣傳，鼓勵城市居民在日常生活中踐行節能環保；第四，加強城市綠地資源建設，提高生態環境自我凈化能力；第五，倡導綠色消費，減少消費污染：第六，重視調解資源占用與分配、環境污染方面的矛盾、沖突，促進城鎮化與環境保護的良性互動。

（四）走壯大州域中心城市及特色的城鎮化道路

格爾木和德令哈是海西州兩顆璀璨的明珠，是海西西部和東部發展的領頭羊。充分發揮區域性中心城市在全州城鎮化格局中的重要支撐作用，進一步提升格爾木、德令哈市輻射帶動及吸納功能。

《青海省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱全省《規劃》）明確提出要強化格爾木城市地位，優化城市空間格局，合理劃定城市邊界，通過產業引導、政策優惠吸引農牧民轉移，促進城市人口增長。充分發揮絲綢之路經濟帶重要節點城市的功能，進一步提升綜合交通運輸能力，加強與新疆、西藏等周邊省區的聯系，促進全省向西開放。加快推進新區建設，提升城市發展水平。新區按“一軸兩帶四片區”進行空間布局，建成融公共服務、產業研發、教育文化為一體，具有綜合服務和休閑觀光功能的綠色城區和全市產業升級的智力核心。到2020年，地區生產總值達到830億元，人均生產總值28萬元，城鎮人口達到26萬，城鎮化率87%左右。

全省《規劃》提出要充分發揮德令哈城市功能。加快推進新區建設，建成彰顯高原特色、產城融合、生態優美、宜居宜業的新城區。到2020年，地區生產總值達到130億元，人均生產總值13.5萬元，城鎮人口達到7萬，城鎮化率73%左右。

同時，立足本土，保持個性，走特色化的城鎮化道路。每個地方的城鎮，都有自己不同的基礎、背景、環境和發展條件，每一個城鎮都應該有自己的特色。如在低碳發展上，格爾木可打“光伏城市”名片。格爾木是目前世界上太陽能光伏裝機最集中地區、世界上最大的光伏電站群、世界上規模最大的光伏并網系統工程、世界范圍內首個實現百萬千瓦級光伏電站并網發電的地區。德令哈可打“低碳城市”名片。我國已確定了36個低碳試點城市，至今31個省（市、區）當中除湖南、寧夏、西藏和青海以外，每個省（市、區）至少有一個低碳試點城市，德令哈鎖定“低碳城市”意義深遠，應爭取成為國家第三批低碳試點城市。

（五）走產城融合的城鎮化道路

全省《規劃》明確，格爾木、德令哈2市和烏蘭、都蘭、冷湖、大柴旦、茫崖5縣（行委），主要任務是引導城鎮建設與國家循環經濟試驗區建設相融合，加快發展循環經濟和勞動密集型產業，進一步提升區域重要交通樞紐、電力樞紐和資源加工轉換中心地位。壯大格爾木、德令哈等城市規模，著力打造1 3個重點城鎮，建設成為全省城鄉一體化發展示范區、產城融合先導區、吸納就業重要地區。到2020年，城鎮人口達到43萬，占全省城鎮人口的12%，常住人口城鎮化率75%左右。

（六）走推動資源型城鎮轉型發展的城鎮化道路

從上世紀50年代開始，柴達木地區先后興建了青海油田、青海鉀肥廠、錫鐵山鉛鋅礦、茫崖石棉礦等國家重點礦山企業及茶卡、柯柯鹽廠等省屬礦山企業。大柴旦、茫崖、冷湖3個行委就是伴隨柴達木資源開發而興起的工礦區。新世紀以來，隨著勘探力度的不斷加大以及循環經濟的深入推進，這些工礦城鎮依托資源優勢，實施“資源轉換、工業強區”戰略，培育資源型特色經濟，是青海推動由單一資源開發向資源節約型和環境友好型轉變的重點區域。

新型城鎮化要推進資源型城鎮轉型發展，升級改造原有傳統產業，延長產業鏈，提升附加值，提高產業配套能力；大力扶持錫鐵山等資源型城鎮發展接續替代產業，促進多元化發展。統籌獨立工礦區轉型發展，積極促進馬海鹽湖、大柴旦湖硼礦、茫崖石棉礦等獨立工礦區轉型發展，加大對礦山環境恢復治理、尾礦資源開發利用、基礎設施建設的扶持力度i加快整合礦區資源要素，科學規劃產業布局，構建多元復合型產業結構；完善或異地建設基礎設施及生活服務設施，不斷完善月艮務功能。重視資源型城鎮可持續發展，統籌資源開發、產業培育、人口集聚與城鎮建設，發展資源深加工產業，統籌非資源產業協調發展，高度重視發展就業帶動能力強的生產性服務業，建設產業園區服務保障基地，避免形成新的孤立居民點和工礦區。

（七）走智慧城市的城鎮化道路

全國人大常委委員、經濟學家辜勝阻認為，在城鎮化高速發展過程中，我們要努力改變地方政府對土地財政的過度依賴，改變城鎮化對“土地紅利”和“人口紅利”的過度依賴，推動城鎮化從外延型發展向內涵式發展轉變，從“量”的擴張向“質”的提升轉變。通過智慧城市建設推進智慧城鎮化，實現城市產業升級和城市智慧治理。

智慧城市是城市經濟轉型發展的轉換器，是城鎮化、工業化和信息化的深度融合，是城市治理的新模式。據世界銀行測算，一座有百萬人口的城市，如果在投入不變的前提下實施全方位的智慧化管理，將使城市的發展紅利增加3倍。據不完全統計，全球已啟動或在建的智慧項目已達一千多個，未來還會以每年近20%的復合增長率增長。我國提出智慧城市建設的總數量已經達到了154個，計劃投資規模超過1.1萬億元。

全省《規劃》明確提出，以推進網絡寬帶化和應用智能化為核心，推動信息技術與城市發展全面深度融合。加快建設城市光纖寬帶網絡，構建新一代寬帶無線移動通信網，推動西寧、海東、格爾木等城市逐步實現無線移動寬帶和主要公共場所無線局域網服務全覆蓋。加快廣播電視網絡數字化覆蓋和有線網絡雙向化改造，完成縣級以上城鎮有線數字電視、移動多媒體廣播電視覆蓋和有線電視整體轉換。以空間地理信息系統為基礎平臺，加快攝像、紅外、激光等傳感設備的普及應用，逐步健全和完善城市智能管理信息基礎數據庫，積極推進交通、物流、醫療、城市管理、公共安全、工農業和生態環保等領域物聯網研發和建設，提高城市信息化、智能化水平。

參考文獻：

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