社會保障之中國化改革
——訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成

■文/本刊記者 向春華

社會保障之中國化改革
——訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成

■文/本刊記者 向春華

人民福祉是社保改革的根本目的

記者：在總理所作的政府工作報告中，2015年社會保障工作亮點頗多，在基本養老金“十一連調”的同時，首次提高居民養老金標準；在降低失業保險費率的基礎上，要求降低工傷保險費率；要求加強重特大疾病醫療救助，全面實施臨時救助制度等等。這些亮點表明了我國社會保障改革和發展中怎樣的態勢？

鄭功成：社會保障制度的目的，是為了解除全體人民的生活后顧之憂，實現全民合理分享國家發展成果，而互助共濟是這一制度分擔風險的基本方式，提供穩定安全預期則是這一制度最卓越的功能，也是其存在與發展的根本所系。當前的一些討論已經偏離了社會保障改革與發展的正確方向，如在養老保險中渲染部分地區的收支缺口，過分突出個人賬戶，這樣既違背了社會保障制度必須堅持風險同擔、互助共濟的基本規律，亦會導致多層次養老保險體系的結構錯亂，還會進一步將公眾意識引向精致的利已主義，形成非常不利于深化改革的社會氛圍；還有在醫保領域過分推崇市場化取向，同樣會扭曲社會醫療保險與商業醫療保險之軌道，造成難以彌補的不良后遺癥。

總理在報告中說，立國之道，惟在富民，要以增進民生福祉為目的，加快發展社會事業。中央政府確立的基本取向應當是全面推進我國的社會保障制度建設，這為我國社會保障制度的深化改革指明了方向。

兩會瞬間

少數民族代表委員

兩會安保人員

記者：基金出現了虧空怎么辦？這在深層次上表現為一些社會人員對社會保險制度的不信任，如何解決這個問題？

鄭功成：由于互助共濟的機制設計，社會保險制度的穩定性、可靠性自從德國產生100多年來已經得到了充分的驗證，養老保險在實踐中即使遇到壓力，也可以通過結構調整等進行應對。迄今為止的一個基本事實是，盡管在一些國家熱議過所謂“養老保險財政崩潰論”，但確實沒有見到過任何一個國家的社會養老保險制度破產過，只有市場化的商業保險公司不時有破產的消息。討論養老保險基金未來的支付風險是必要的，可以調整結構，調整費率，調整替代率，但絕對不能動搖基本養老保險制度互助共濟的根本。如果我們沒有忘記社會保障制度正是為了彌補市場失靈的制度安排，如果我們沒有忘記社會保障正是為了解決家庭與個人自我保障能力不足的保證，就不會犯方向性錯誤。政府與學界應當為這一制度的持續發展努力，但絕對不應當引起公眾人心惶惶，這是不負責任。

從我國的現實來看，一些地方出現收不抵支狀況的重要原因是地區分割統籌的格局造成的，因此，走向全國統籌后我國的養老保險制度完全可以應對支付壓力，一是全國還是收大于支，全國統籌后個別地方的支付壓力能夠有所改觀；二是還有2億左右的未參保者均屬年輕人口，加快覆蓋到應當覆蓋人口即能夠減輕現階段壓力；三是退休年齡現在平均才53歲多，有很大的調整空間；四是第二、三層次保障體系未正常發展，客觀上為減輕第一層次保障體系的壓力預留了空間；五是財政對養老保險制度的責任還未盡到，還應當提高投入比；六是龐大的國有資產與所有的土地，都是全民所有，同樣是包括養老保險在內的各種社會保障制度的豐厚物質基礎；七是我們已經在做戰略儲備等等。這些因素大多是其他發達國家不具備的，因此，我對基本養老保險制度保持樂觀態度的根據不僅是世界上沒有破產的社會養老保險制度，而且也是因為我國還有著上述巨大的調整與發展空間。

當前社會上一些人對法定制度的不信任，有缺乏穩定預期所帶來的不安與焦慮，也有媒體過分渲染養老金支付壓力與風險有關，這其實是一種不正常的情形。因為我也多次訪問養老保險制度的起源國——德國，與德國的學者、政治家討論，甚至深入到企業、農村調研過，我確實沒有發現德國人擔心過養老金制度，而德國迄今仍然堅持的是現收現付制，其養老保險總費率還控制在20%以內，其人均預期壽命已經超過80歲了，德國也沒有建立養老保險戰略儲備基金，德國的退休年齡已經從原來的65歲向67歲延長。所有這些，中國都較德國有巨大優勢，為什么德國政府、德國學者、德國人民沒有不安，而具有很大優勢條件的中國卻如此擔憂？這個問題的答案不在社會保障或養老保險制度本身，而在之外。

拍攝的好視角，攝影記者扎堆搶占高地

工作人員向女代表委員贈送康乃馨

全國政協委員、百度公司董事長兼首席執行官李彥宏接過記者的簽名板，題寫2015愿景

記者：既然人民福祉是根本目的，不少人認為社保的保障水平不夠高，社會風險無法得到完全保障，而要求大幅提高待遇水平。您如何看待這一問題？

鄭功成：堅持社會保險為主體，是中國特色社會保障體系的一個重要特點，其實質就是要堅持個人的福利權利與義務相結合。“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”是必須堅持的方針與原則。不能只論個人收益而不論個人義務，不能只求高福利而不講共同分擔風險與責任。例如，我國的養老保險繳費滿15年并達到退休年齡即可領取養老金，而且這種養老金近11年間還每年都增長10%，這在世界上找不到先例。在比較養老金替代率時，如果不同時考慮繳費年限與繳費基數，國際比較中得到的結論就肯定是錯誤的，或者是不準確的，但現在單一要素的國際比較卻似乎很流行。

再如醫療保險，現在個人繳費只占總繳費的1/4，卻還要求免費醫療，或者無限提高報銷比例，無疑是不符合權利義務相結合原則的。需要特別指出的是，對醫療保險的報銷比例提得再高，如果不控制醫療費用，繼續讓藥價虛高、大處方、重復檢驗、過度治療等蔓延下去，損害的必定是制度的根本。

因此，深化改革中需要理性，特別需要有系統觀、整體觀、協同觀，還要樹立大局觀、長遠觀。我們參加社會保險不是在市場上買一個普通的商品，最重要的是安全預期，有了養老保險與養老服務不用擔心長壽風險，有了醫療保險不擔心自己或家人生病，有了工傷保險不害怕職業傷害風險，等等。因此，社會保障制度作為國家的宏觀政策，必須立足于算大賬、算長遠賬，還要算社會公平賬、政治賬、文明進步賬。

公平正義是社保改革的基本要求

記者：確實，現在有一種現象，不少人只討論社會保險權利，對義務則很少提及甚至不提。在社會保障領域，權利義務應該是怎樣的關系？

鄭功成：不同的社會保障項目，因其自身的制度設計，公平性的判斷標準是不一樣的。比如社會救助制度，它不存在繳費的問題，但也不意味著申請救助的人員或者已經獲得救助的人員不需要履行任何義務，一些基本義務如配合調查的義務也是要做的。就社會保險來說，原則上要強調權利與義務的對應，最典型的就是基本養老保險，繳費多、繳費時間長，領取的養老金就應該多。反過來，如果繳費多、繳費時間長，領取的養老金卻不多，還有誰愿意多繳費、長繳費呢，如果這樣，制度就無法持續了。當然，這種權利義務關系也不能絕對化，繳費多寡與待遇高低是正相關關系，但不能理解成正比例關系，正相關是賦予這一制度以激勵功能，而正比例就等于初次分配的簡單延續，不僅如此，還加上了政府補貼等份額，實質上可能放大收入差距。因此，合理的制度安排一定是在激勵與公平中尋找到均衡點。客觀地說，我國已經基本形成了權利與義務相對應的一般觀念，但義務觀、互助共濟意識還不夠，這方面如果得不到強化，社會保障制度就喪失了應當的思想基礎，福利共識也就很難真正形成。

記者：可是還有人繳納不起相應的費用，無法享受到基本養老保險、基本醫療保險的保障。或者即便參加了，還是保障不了個人的需要，例如負擔不起個人應承擔的醫療費用。

鄭功成：這應該有兩個方面的問題，一個是對社會保障的誤解，另一個是社會保險以外的保障制度發展滯后，未能承擔起有效的兜底責任。

在我國，無論是制度體系還是學說理論，都是嚴格區分社會保障制度與社會保險制度的，后者只是前者的一部分，雖然是主要的部分。社會保險是要讓參保人員未來能夠過上比較體面的生活，要保障個人生活水平不因年老、疾病、失業、工傷等事件而有太大的下降。而其他社會保障制度，例如社會救助才是兜底性的社會保障制度，它保障的是公民的最低生活標準。因為社會救助的標準較低而試圖讓社會保險承擔起全部社會保障的功能，不符合社會保障制度體系的合理分工，也不符合我國的社會現實和發展狀況。同樣，當前一些人將老有所養的全部期望都寄托在養老金上，同樣是不當的，因為老年人的生活服務與護理應當由養老服務來提供，老年人的疾病醫療等應當通過醫療保險制度完善來解決。因此，我們需要的是一個完整的社會保障體系，在繼續優化、發展社會保險制度的同時，發展好社會救助、社會福利事業等已經是當務之急。

去年，國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，這次總理在政府工作報告中也要求加強重特大疾病醫療救助，全面實施臨時救助制度，《慈善事業法》也列入全國人大常委會的立法規劃。隨著完整社會保障體系的真正建立，公民的社會保障權利會得到更好實現。

3月4日，十二屆全國人大三次會議新聞發布會結束后，面對圍堵的記者，傅瑩拱手告別。

大會堂前軍樂團

記者們集體自拍

尊重國情是社保改革成敗的關鍵因素

記者：您在1997年時就出版過一本《論中國特色的社會保障道路》專著，其中闡述了社會保障改革要尊重中國國情的思想。您認為制度規律與我國國情怎樣才能得到較好地調適？

鄭功成：我強調要走有中國特色的社會保障道路，是因為社會保障制度在實踐中必定要受到所在國家的具體國情及所處時代的影響，是所在國家政治、經濟、社會因素乃至歷史文化因素綜合影響的結果，社會因素決定了制度的有與無，經濟因素決定著水平的高與低，政治因素決定著節奏的快與慢，而文化因素決定著制度模式的選擇，因為一個制度要得到國民的高度認同，必然要建立在文化共識的基礎之上。比如養老服務，歐美國家推崇機構養老，而中國的文化卻推崇居家養老，如果硬要仿效國外，就可能逆主流民意。我多次強調的一句話是：不能以制度規律為由超越現實國情，也不能以國情為由扭曲制度規律，這是兩個尊重，需要理性地調適。

記者：您最近有一個“中國式”改革的提法。它的具體含義是什么？社會保障在我國如何進行本土化的改革？

鄭功成：這是中國特色的另一個提法，其實質意義是由于社會成員對社會保障的需求及滿足的方式不盡相同，社會發展進程中出現的問題及與之相關聯特點的因素不盡相同，必然要求有符合自身的解決方案。中國的社會保障發展史異常悠久，歷史上中國的社會保障就是中國式的，這已經成為民族基因的有機要素。中國社會保障改革是全面而深刻的制度變革，與之相關的政治、經濟、社會等因素亦與其他國家不同，當然也要有中國式的解決方案。例如，上世紀末我國推進國有企業改革，導致數以千萬計的職工下崗，它就不能簡單地適用失業保險制度，而是需要建立中國式的下崗職工基本生活保障制度，因為下崗職工是中國改革中特有的現象。因此，在改革中，我們不僅要學習借鑒國外先進經驗，更重要的是對國際經驗的中國改造。要重視中國的優良傳統，建立以社會保險為主體的多層級社會保障體系。要重視政府、社會、個人之間的責任分擔，既不能由政府大包大攬，也不能回避甚至弱化政府的責任。

手機自拍神器走俏兩會

3月3日至15日，全國兩會期間，天安門廣場天空拼圖。

記者：在我國各項社會保障制度建設和發展中，政府都是主導性的。政府重視了，發展就快；政府重視力度不夠，發展就慢。究竟應當怎么界定政府、社會、個人責任分擔的問題？

鄭功成：目前，以政府、用人單位、社會及個人共同分擔建制責任的責任分擔機制初步確立。但是，隨著制度的進一步發展，因責任不清、責任失衡與互濟性弱化導致不可持續的制度風險卻在逐漸放大。總體上是政府與企業責任偏重，個人與社會責任偏輕，市場未能得到正常利用，中央政府責任偏重，地方政府責任偏輕。責任不清與責任失衡必定導致制度運行失衡，發展理性缺失，短期福利政績追求的沖動、制度運行中的失范行為可能成為常態。如果不改變這種格局，社會保障不可持續發展的制度風險將會逐漸放大。

應樹立福利持續增長與責任合理分擔緊密結合的發展理念，適度均衡政府與企業、個人及社會的責任負擔，充分調動社會各方與市場主體參與社會保障體系建設的積極性，并合理發揮其正常作用。合理劃分各級政府的社會保障責任并合理配備財力，提高統籌層次、強化互濟性，并適度均衡代際之間的負擔。

記者：中國向來缺乏長期穩定的合理預期，制度穩定性不足會進一步損害公民對改革的預期。目前社會心理中所表現出對養老保險不信任，如果進一步惡化這一狀況將不利于改革共識的形成及改革的推進。您如何看待這一問題？

鄭功成：確實，社會保障制度長期處于試驗性改革狀態而不能步入成熟、定型發展階段，導致公眾信任缺失的信用風險在明顯加劇。社會保障改革20多年來，一直處在“摸著石頭過河”的改革試點狀態，制度的不成熟、不定型，致使無法提供穩定的、清晰的安全預期，從個人賬戶空賬、局部地區養老保險基金出現收支缺口、以房養老、漸進式地延遲退休年齡等等引發的不安與焦慮，已經表明公眾對社會保障制度出現了信任危機，社會生態陷入異常復雜的狀態。在這種情形下，即使制度是在健康運行，也會為各種輿論所左右。信用風險會進一步放大社會風險與制度風險，同樣會釀成制度危機甚至災難。

必須在優化現行制度安排的條件下盡快促使社會保障制度走向成熟、定型并步入法制化軌道，以清晰的、穩定的安全預期增進社會保障制度的公信力，化解公眾的不安、焦慮及信任危機。應當進一步修訂、充實社會保險法，盡快制定其他專項社會保障立法（如養老保險基金投資法、慈善事業法等），只有社會保障法制走向健全完備，才能確立制度的公信力并接受人民監督，才能為這一制度的良性運行與可持續發展提供保證。

依法推進是社保改革的必然要求

記者：今年是全面推進依法治國的第一年，十二屆全國人大三次會議的重要成果之一就是審議通過了立法法。在立法法中并未將勞動保障立法列為全國人大及其常委會的保留立法權限。這和完善社會保障法制的要求是否沖突？

鄭功成：在立法法的審議過程中，我希望將勞動保障立法作為全國人大常委會的立法保留事項，這是因為勞動就業與社會保障關乎公民的基本社會權益，而且最好是全國統一的制度安排。它不是行政部門可以自決的事項，更不是地方可以自決的事項，在國際上也找不到基本的社會保障制度不由國家立法的先例。況且，只有國家法律確立的社會保障制度才能真正提供穩定的安全預期。但這一建議最終未被采納，這主要是當前的社會保障改革還在深化，幾乎各項制度均還需要優化，全部要由全國人大常委會直接制定法律來規范尚不現實。但毫無疑問，社會保障制度的確立必須立法先行，社會保障重大改革要于法有據，是必然取向，它應當是我國社會保障制度從長期的試驗性改革狀態走向成熟、定型發展的客觀標志。

記者：中央要求“重大改革于法有據”。3月10日，人社部部長尹蔚民在記者會列出了漸進式延退改革的時間表，表示要充分考慮和尊重人民意見。類似于漸進式延退這樣的改革如何做到“重大改革于法有據”？

鄭功成：延遲退休年齡關乎全體勞動者的切身利益，影響太過復雜，尹蔚民部長表示要充分考慮和尊重人民意見，這正是民主立法的要求。做出決定的形式越規范，立法層次越高，越能體現改革的公平性，其權威性也越強。因此，我是希望類似于這樣的重大事項能夠由全國人大及其常委會來決定的，這樣做不僅能夠進一步凝聚民意與共識，更有利于政府及其主管部門在相對超脫的位置上來推進相關政策，是從被動應對走向主動應對。

記者：這次《立法法》修訂的一大特色是明確賦予設區的市以地方立法權，制定地方性法規限于城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項，并未明確規定包括勞動保障內容。在之前的兩次常委會審議中，多位委員要求將勞動保障內容列入地方立法權范疇。在新的《立法法》實施以后，如何考慮制度的統一性與發揮地方積極性的關系？

鄭功成：總體而論，法定的社會保險乃至社會保障事務是國家層級立法的權限，因為它關乎國民的基本社會保障權益，不能各地自行其是，這也是世界通例，《立法法》對地方在這方面的立法權進行限制，完全符合這一制度的內在要求。當然，地方可以在國家法律的基礎上增加居民的福利。在現實條件下，應當統一全國的制度，不應當允許地方另起爐灶，該統一的不統一，會損害制度的公平性、增加管理成本、損害公民權益。但一些補充性或增加當地居民福利的地方性措施，則應當允許地方裁量。因此，應當深入研究確定哪些制度應當統一，哪些制度允許地方裁量，通過相應的立法如完善修改《社會保險法》等法律法規予以規范。只有依法推進社會保障制度的改革，才能增進制度的公平性和可持續性，確立社會的合理預期，培育制度改革的良好土壤。

記者：中國社會保障學會日前成立，這是我國社會保障學界的一件大事，您作為首任會長，能否介紹一下學會的性質與宗旨，學會在未來社會保障制度發展中的作用？

鄭功成：中國社會保障學會是經國務院批準，在民政部登記，由我國從事社會保障和相關領域（含社會救助、社會保險、社會福利、社會服務、優撫安置、慈善公益、職業福利及與之相關的商業保險等）的專家、學者及有關單位自愿結成的全國性、學術性、非營利性社會團體。學會的宗旨是團結社會保障和相關領域專家、學者與專業人士，積極開展社會保障理論和實務研究、學術交流、教育培訓、資政啟民，促進社會保障學科建設和國際學術交流，為健全社會保障、提升人民福祉、促進社會和諧發展貢獻力量。在我國社會保障事業發展進程中，用集體理性與集體智慧來促進社會保障理論繁榮與制度建設，應當是中國社會保障學會的核心使命。■

（本文圖片除署名外，均為本刊記者劉洪清攝）