完善政府社會治理職能

■文/周弘

完善政府社會治理職能

■文/周弘

周弘

去年是我國社會保障改革和建設的豐收年，在財政收入增速放緩、支出壓力加大的情況下，財政支出用于民生的比例達到70%，社會保險、社會救助和城鄉低保等都有大動作。民之疾苦，國之要事，民生改善和社會建設將持續推進，多樣化的社會保護給政府的社會治理能力建設提出新要求。在此，就如何在全面建成小康社會的過程中完善政府社會治理職能談三點思考。

厘清概念。在社會保障改革和建設的過程中，政府的職能定位至關重要，這關系到兩個不同的概念需要厘清：一是我們常用的“社會保障”，另一個是國際上頻繁使用的“社會保護”，兩者的涵蓋面不同。“社會保障”專指政府行為，除了養老、醫療、工傷、失業、生育等五大制度外，社會保障制度還包括社會救助和各種補貼，由政府通過法定稅收（或收費）和轉移支付等方式實施。而“社會保護”概念除了政府行為以外，還涵蓋全社會的相關努力，諸如企業為職工建立的“職業年金”、個人和家庭用于自我保護的儲蓄和保險、非營利機構的慈善和公益活動等，這些社會行為主體與公共社會保障制度共同構成了社會保護的完整體系。

把握趨勢。在世界上，社會保障的發展并不均衡。以養老保障為例，發達經濟體的覆蓋率達到90%以上，中等收入國家達到71.5%，而中低收入國家為24.6%，最低收入國家僅有16.8%的人享受養老保障。

從世界發展的總趨勢看，社會保障覆蓋面在擴大，同時發展趨勢又各不相同，高收入國家的福利天花板降低，中低收入國家的底線提高。發展趨勢是有升有降，形式多樣。多數國家加強了社會保障制度與就業和就業方式的相關性，在發達國家出現了適應靈活就業的靈活保障，在就業缺乏穩定性的發展中國家，保障的方式也是臨時和局部的。

從社會保護的全局看，行為主體更加多元化。政府為了社會公平通過立法、行政、稅收、財政轉移等方式提供保障，企業為了鼓勵職工提供了各類職業年金和福利等，個人為了自身和家庭安全加大了儲蓄的力度，慈善機構也開始發展，目標不同，但共同支撐社會安全的大傘。需要強調的是，多元化、全方位的社會保護體系也并不能免于風險的沖擊。除了傳統的社會風險以外，越來越多的儲蓄方案，無論是公共的還是企業和私人的，都要面對更加嚴峻的市場風險。在金融市場出現波動的時候，養老基金的收益預期降低，價值縮水嚴重。

校準職能。“政府不唱獨角戲”，在社會保護的領域也應如此。針對不同的情況，政府的職能應有所不同。對于公共社會保障制度，政府需要隨時根據收支平衡狀態、人口結構趨勢、就業和納稅方式的特點調整體制和政策；需要制定相應免稅、減稅、延期納稅等政策和措施，鼓勵企業建立被稱為社會保護“第二支柱”的補充保險，并設立監管機構，通過法律法規嚴格規范。對于大量零散的社會行為主體，政府的職能不是轉移支付，而是要靈活使用法律、稅收等手段提倡、培育、鼓勵、支持、規范、監管。而對于部分積累和全部積累（企業年金）的基金，市場風險巨大，人才、知識、技能的短缺是未來社會的主要風險。所以，政府需要有針對性地通過教育、培訓和普及知識等，幫助社會預防風險。

總之，政府社會治理的職能不僅限于調整收支、完善社會保障制度，還需要對社會保護的全局進行規劃和構建，不僅限于“提供”資金，還要協調、鼓勵、監管各種社會力量共建小康社會。■