投資體制是社保全面深化改革的硬骨頭

■文/鄭秉文 王慎十

投資體制是社保全面深化改革的硬骨頭

■文/鄭秉文 王慎十

“十三五”期間是貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進基金市場化、多元化投資運營”的重要和關(guān)鍵時期。社會保險基金的投資管理，主要是指基本養(yǎng)老保險基金，因為就基金規(guī)模和沉淀周期等特點而言，養(yǎng)老保險基金的投資壓力更大。

現(xiàn)行政策與歷史經(jīng)驗

20多年來，社會保險基金保值增值的規(guī)定始終沒有發(fā)生過變化，即規(guī)定在留足兩個月的支付費用外，只能用于購買國家債券和存入銀行賬戶，不得進行其他任何形式的投資。這個一以貫之的規(guī)定主要體現(xiàn)在十幾個政策文件之中。

但是，2006年前后是一個轉(zhuǎn)折。此前社會保險基金的管理重點集中在征收和監(jiān)督、禁止挪用等方面，目的是確保足額發(fā)放，例如，2001年5月勞動保障部頒布的《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》，2002年7月勞動保障部等七部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強社會保障基金監(jiān)督管理工作的通知》等。投資問題還沒有提到議事日程，“投資”的字眼很少出現(xiàn)在文件中，就連2005年國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》也未提到這個問題。2006年勞動保障部頒布的《關(guān)于進一步加強社會保險基金管理監(jiān)督工作的通知》，雖然是在上海社保基金案的背景下緊急發(fā)布的“一律不得進行其他投資”的規(guī)范管理和加強監(jiān)督的文件，但卻首次使用了“投資”的字眼。

此后，社會保險基金投資體制改革問題逐漸升溫，提到議事日程。從客觀條件講，當(dāng)時的外部環(huán)境開始發(fā)生變化，例如，2001年建立全國社保基金（理事會），2004年企業(yè)年金基金正式進入市場化投資階段，2007年資本市場迎來大牛市，投資收益率十分誘人；從社會保險制度內(nèi)部講，五項社會保險基金逐漸走出支付壓力大的窘境，2006年五項社會保險基金積累余額已達8264億元，其中養(yǎng)老基金已達5489億元，尤其是2007年做實個人賬戶試點省份數(shù)量已達13個，做實賬戶基金規(guī)模達786億元，投資的呼聲越來越高，投資的壓力開始顯現(xiàn)。如果說2006年之前基金管理強調(diào)的僅是安全性的話，那么，2006年之后除安全性之外，收益性也提到案頭。

從2006年以來，關(guān)于社會保險基金投資體制的討論與改革嘗試曾進行過兩次。第一次是2006—2007年，勞動保障部牽頭討論基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資和醞釀投資運營體制改革。當(dāng)時的討論和爭論主要集中在是由各省分別投資運營，還是由中央統(tǒng)一投資管理這個焦點上，分歧較為明顯，爭論十分激烈，最終中央決定，除國家批準(zhǔn)的第一個試點省份遼寧繼續(xù)按原有體制進行試點外，中央財政給予其他省份做實個人賬戶的補助資金直接委托給全國社保基金理事會投資運營。

第二次基金投資體制改革發(fā)生在2011年，當(dāng)時可供選擇的方案被圈定為3個：“政府部門投資運營”“市場機構(gòu)投資運營”和“專門機構(gòu)投資運營”，最終決定采取的是建立一個專門投資機構(gòu)，即由中央政府出面建立一個統(tǒng)覽全國、市場化、多元化的投資機構(gòu)，系國務(wù)院的直屬事業(yè)單位。但由于對養(yǎng)老保險基金市場化和多元化投資的誤解，大量嚴(yán)厲質(zhì)疑和批評的言論充斥網(wǎng)絡(luò)媒體，2012年2月最終決定，已經(jīng)進入實際操作階段的改革暫停。次月，廣東省委托全國社保基金理事會代理投資千億資金正式簽字。

政策選擇與改革取向

在“十三五”期間，無論是基金規(guī)模，還是社會共識，或是前兩次改革嘗試的經(jīng)驗教訓(xùn)，建立投資管理運營體制都到了呼之欲出的程度。截至2013年底，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余28269億元，如果加上其他四險基金14314億元和城鄉(xiāng)居保與醫(yī)療等基金，已高達47727億元，相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的8.4%或財政收入的1/3多。這個積累規(guī)模已相當(dāng)可觀。在其他條件不變和新常態(tài)下，到“十三五”末，這個數(shù)字可望達10萬億元，接近財政收入的1/2。

如此天文數(shù)字的基金規(guī)模，不改革造成的損失是駭人聽聞的。例如，在過去20年（1993—2012年）里，除去目前2%的收益率之后，社保基金四種情景下的損失估算分別是：以通脹率（年均復(fù)合增長率4.8%）為基準(zhǔn)，貶值近千億元；以企業(yè)年金基金投資收益率（幾何平均值8.35%）為參考基準(zhǔn)，損失達3277億元；以全國社會保障基金年均收益率9.02%為參考基準(zhǔn)，損失5500億元；以社平工資增長率（14.8%）作為參照，潛在的福利損失相當(dāng)于1.3萬億元。

但是，與前兩輪改革相比，“十三五”期間進行的第三輪改革面臨的形勢更為復(fù)雜了，這是因為可供選擇的政策范圍和利益主體發(fā)生了明顯變化，而“2011改革”圈定的三個思路改革取向是非常清晰的。第三輪改革至少存在5個潛在的可能性或稱方案。

方案一和方案二均為各省分散自行投資的思路。這顯然是下下策，因為它存在兩個問題。一是在30多個省分散體制下，法人治理結(jié)構(gòu)難以建立起來。即使建立起來也難以解決許多重大問題，比如，誰來決定資產(chǎn)配置，各省收益率的巨大差別和攀比傾向?qū)е碌膯栴}如何處理，收益率為負值時將如何面對，如何面對各省分散投資的利益輸送風(fēng)險點等太多問題，不僅投資風(fēng)險加大，而且有可能增加對資本市場的沖擊和不確定性。第二個問題更重要，即省級作為投資主體不僅會強化早已形成的地方利益，而且與實現(xiàn)全國統(tǒng)籌背道而馳。一旦這一步邁出去，全國統(tǒng)籌將不可能真正實現(xiàn)，社保制度碎片化必將徹底“固化”。屆時，在世界各國中，中國將是唯一各省分散投資的國家（加拿大魁北克省除外），而統(tǒng)籌層次低下則是很多制度缺陷的根源。

方案三是下策，因為全國社保基金理事會雖然可以作為（唯一或主要）受托投資管理人，但早晚要解決這樣一個問題：其資金來源不同，基金性質(zhì)不同，用途不同，風(fēng)險容忍度不同，流動性和資產(chǎn)配置要求也都不同，隨著時間的推移，社會保險基金規(guī)模將越來越大，獨立出來單獨投資是遲早的事情，與其將來拆分，不如現(xiàn)在就新建機構(gòu)。

方案四是中策，它有兩種可能性，一是形成“兩層市場”結(jié)構(gòu)，即新組建的若干養(yǎng)老基金管理公司形成一級投資市場，目前市場上幾十個具有資質(zhì)的投資機構(gòu)有可能成為二級市場；二是還有形成“單層市場”結(jié)構(gòu)的可能性，即由于種種原因，新建養(yǎng)老基金管理公司步伐較慢，他們與幾十個具有資質(zhì)的投資機構(gòu)混合在一起，共同構(gòu)成市場，最終形成較為分散的競爭市場結(jié)構(gòu)。

方案五是上策，實際就是“2011改革”的方案。它也有兩種可能性。一是新建投資機構(gòu)為國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，與現(xiàn)存的全國社保基金理事會相同，需要所謂的事業(yè)編制，行政費用需要財政撥款，不能完全按照市場規(guī)律經(jīng)營；二是新建機構(gòu)為央企，一切按照市場規(guī)律辦事，既可解決薪酬福利待遇問題，也可解決人才問題，還可解決正常的運營費用問題，并且還可騰出大量事業(yè)編制，可謂一舉多得。方案五可與方案四相結(jié)合，即可同時建立若干養(yǎng)老基金管理公司，作為外部投管人的旗艦，為形成二級市場創(chuàng)造良好的條件。

社會保險基金投資體制三輪改革的比較

十個問題與應(yīng)對措施

“2011改革”實為一次壓力測試，它為“十三五”期間改革積累了一些經(jīng)驗教訓(xùn)。《社會保險法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險應(yīng)實行全國統(tǒng)籌管理，其他四項社會保險應(yīng)實行省級統(tǒng)籌管理。但事實上，五項社會保險均未達到各自規(guī)定的統(tǒng)籌層次，這就為構(gòu)建投資管理運營系統(tǒng)帶來極大困難。換言之，統(tǒng)籌層次低是目前建立任何投資體制的大敵，與其最佳匹配的無疑是銀行存款和購買國債等非市場化的投資制度。所以，要想完成市場化和多元化的投資體制改革，只有各項社會保險實現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)籌層次，尤其是基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，最終才能消除“上解”資金過程中的種種困難，使投資體制成為一個“內(nèi)生”的制度。

除基本養(yǎng)老保險之外，其他四項社會保險在其他制度條件沒有較大變革的情況下，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的困難也不是很大，尤其失業(yè)保險已基本具備實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的條件。但基本養(yǎng)老保險則不同，如果制度結(jié)構(gòu)不變，在目前連真正的省級統(tǒng)籌都未實現(xiàn)的情況下，要想在“十三五”期間實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是不可能的。所以，在制度結(jié)構(gòu)和統(tǒng)籌層次一切條件都不變的情況下，要想順利實現(xiàn)方案三、方案四、方案五，將是很困難的，需要正確認(rèn)識或克服如下10個問題。由此看來，投資體制改革既是“十三五”期間的重中之重，又是社保全面深化改革的一個硬骨頭。

第一，中央事權(quán)和地方財權(quán)的關(guān)系。統(tǒng)籌層次低下，導(dǎo)致養(yǎng)老保險的事權(quán)和財權(quán)分離，即基金的保管權(quán)在地方，決策權(quán)卻在中央，“夾”在中間的省級政府向中央政府負責(zé)。此外，地方政府還負責(zé)基金的征收和平衡，與之相匹配的還有所謂的“投資權(quán)”，即在哪個銀行存款。隨著時間的推移，基金規(guī)模不斷擴大，逐漸成為地方政府的一個利益，并且越來越固化。20多年來，統(tǒng)籌層次之所以難以提高，利益固化是原因之一。在這樣一個制度環(huán)境下，一旦實行中央集中投資管理的體制，就必將觸動早已形成的地方利益，

第二，中央投資與地方存款的關(guān)系。由于購買國債的社會保險基金只占全部基金的0.2%，其余幾乎全部以“財政專戶存款”的形式存在銀行。中央集中投資運營后，存款減少量占原存款比例有限，大約只對12個省份有一定影響，其中新疆和寧夏下降幅度可能要大一些，大約為3%；北京和上海等6個省份下降要小一些，大約不到1%；其他省份下降幅度為1%—3%區(qū)間。

第三，資金上解與銀行系統(tǒng)的關(guān)系。中央集中投資對大型國有銀行的影響是很有限的，但對一些股份制商業(yè)銀行會產(chǎn)生一定的影響。例如，社保基金在某些銀行已達到存款額的5%，某些支行已超過10%，個別的甚至超過15%，這說明，實行中央集中投資管理體制改革對某些金融機構(gòu)是有一定影響的。

第四，集中投資與地方經(jīng)濟增長的關(guān)系。在理論上講，廣義貨幣供應(yīng)量（M2）對經(jīng)濟增長的影響較為明顯，但可采取分期分批逐步上解或轉(zhuǎn)存的辦法，把這些影響稀釋和分散開來，把對地方經(jīng)濟增長產(chǎn)生的負面影響降到最小程度。

第五，投資收益和參保人權(quán)益的關(guān)系。基本養(yǎng)老保險基金歸集到中央之后，對其收益率的分配將是一個難題，比如，參保人能直接受益嗎？按照什么規(guī)則受益？如何受益？如何將受益部分分別劃分到參保人的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和賬戶養(yǎng)老金里面去？在統(tǒng)賬結(jié)合制度下，這是一個比較復(fù)雜的分配問題，更是一個政治決策問題，容易誘發(fā)群體性事件，應(yīng)盡快理順關(guān)系，制定預(yù)案。

第六，多元化投資體制與現(xiàn)行投資政策的關(guān)系。采取中央集中投資的體制改革，在黨的十八屆四中全會之后應(yīng)立法先行，國務(wù)院應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例”，否則，一些與現(xiàn)行政策相沖突的問題沒有解決的根據(jù)。

第七，市場化投資與新建機構(gòu)定位的關(guān)系。“基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例”是《社會保險法》的下位法，但卻是制定“養(yǎng)老保險基金投資理事會條例”的上位法。因此，為理順投資機構(gòu)若干法律關(guān)系，也應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例”，否則投資規(guī)范和準(zhǔn)則缺位，新建機構(gòu)的功能定位就無法確定。

第八，投資體制和養(yǎng)老保險制度的諸多關(guān)系。投資就有盈虧，無論收益率是正值還是負值，中央統(tǒng)一投資體制后，在投資收益率是正值且收益率較高的情況下，如何處理好中央投資機構(gòu)和參保人之間、中央政府和地方政府之間、個人賬戶與社會統(tǒng)籌之間、長期和眼前之間、制度可持續(xù)性與當(dāng)期實際需要之間、繳費者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的諸多關(guān)系，這非常重要；在投資收益率為負值或大幅滑坡的情況下，棘手的處理難題是如何或是否有必要建立擔(dān)保或補償機制。在改革投資體制的同時，這些制度建設(shè)應(yīng)同步進行。

第九，新建投資機構(gòu)與“名義賬戶制”的關(guān)系。“十三五”期間，如果養(yǎng)老保險制度開始向名義賬戶制轉(zhuǎn)型，就需對利率的確定、公布機制等作出一套規(guī)定；對投資的年報制度、資產(chǎn)和未來債務(wù)的動態(tài)測算、“名義資產(chǎn)”與名義利率的關(guān)系、名義利率與真實利率的關(guān)系、名義資產(chǎn)的獨立性與賬戶資產(chǎn)的關(guān)系等作出規(guī)定，對名義資產(chǎn)的法律地位作出規(guī)定。只有這樣，才能對新建投資機構(gòu)將要承擔(dān)的義務(wù)和實現(xiàn)的目標(biāo)提出參照。而所有這些內(nèi)容將涉及基本制度結(jié)構(gòu)的改革方案和頂層設(shè)計，也涉及“有管理的利率”（managed interest）的相關(guān)政策的確定。

第十，儲備基金與制度支出的關(guān)系。全國社保基金（理事會）建立之后，對其收益期和支出期的界限始終沒有作出明確界定，這在相當(dāng)程度上與沒有制定未來養(yǎng)老保險制度長期精算預(yù)測有很大關(guān)系，而后者又與統(tǒng)賬結(jié)合的制度長期沒有定型有很大關(guān)系。“十三五”期間，如果向名義賬戶制轉(zhuǎn)型予以確定，其他幾個問題也就隨之明確下來，進而全國社保基金的支出期也就會確定下來，這將有利于儲備基金收入劃撥的制度化建設(shè)。■

作者單位：中國社會科學(xué)院美國所
中共遼寧省委黨校