公務員薪酬結構調整的實證研究

邢景麗　杜子芳　謝邦昌

[內容摘要]2006年工資制度改革以來，公務員津貼補貼得以規范，但是，“同崗不同薪，同城不同酬”的分配不公現象依舊存在。因此，本文采用2005年和2012年S部門不同級別的公務員薪酬數據，分析執行標準前后公務員薪酬級別差異和地區差異現狀，采用聚類分析探究31個省直轄市的薪酬級差類型，采用泰爾指數比較省內外間的差距。研究表明：執行標準前后的公務員薪酬結構有所改善，差距縮小；薪酬區域差距聚類分析，得到四大類公務員津貼補貼；省份組內差異大于省組間差異。最后，為我國建立科學合理的公務員薪酬結構提出相應的建議。

[關鍵詞]公務員津貼補貼；薪酬結構；聚類分析；泰爾指數

一、引言

在《公務員法》誕生之前，新中國分別在1956年、1985年和1993年進行了3次大的“公務員”工資制度改革。截至2006年7月1日最新一輪公務員工資制度改革以前，公務員工資包括基本工資、國家統一規定的津貼補貼、改革性補貼、其他津貼補貼和獎金。目前，我國公務員薪酬結構主要面臨以下問題：

一是不同地區的差距。1993年工資制度改革以來，國家特別強調不同地區的公務員工資水平和地區的經濟發展水平相結合，同時考慮地方財政水平的差異性。因此，在GDP地區間不均衡發展的情況下，深圳市一個剛進入公務員系列的科員比西寧市的某個廳長甚至省長的津貼補貼還高的現象比比皆是。

二是同一城市的中央垂管部門和地方省、市政府部門間的差距。在地方的中央垂管部門公務員津貼補貼由其垂管部門的中央一級單位決定，并由中央財政安排支出，受到中央和國家的嚴格控制。而地方政府根據自身意志、地方財政狀況和經濟發展水平決定當地的公務員工資水平。因此，存在中央垂管部門的公務員津貼補貼比經濟發達地區的地方公務員津貼補貼低，而比經濟落后的地方公務員津貼補貼高的現象。

三是同一城市不同部門之間的差距。各個部門社會分工不同，所掌握的資源不同，導致有權有錢的部門自行設立和發放的津貼補貼遠多于或高于無權無錢的部門。這些差距導致的直接結果就是“同崗不同薪，同城不同酬”，這會引起社會的怨氣、攀比心理、人才流失等一系列不良后果，甚至是財務上的違法亂紀和腐敗現象。

四是公務員薪酬結構不合理。基本工資包括職務工資和級別工資，由國家統一規定，各級地方政府根據自身隋況略有調整，但各級別工資標準相差不大。公務員薪酬主要由基本工資和津補貼構成。現有情況中，公務員津補貼占據絕大部分，基本工資占很少比例，出現本末倒置。基本工資水平偏低，津補貼占比較高，出現公務員工資和津補貼的比例不協調，工資僅占20%～40%，津貼補貼則占60%～80%。

公務員薪酬結構的不合理，不僅體現不出領導者的工作價值，也無法激勵公務員的工作積極性，必然損害公務員的工作積極性和創造性，并會影響到社會的分配公平，導致社會危機。公務員的工資水平并不能簡單地用高或低來進行評價，如果工資結構不合理，即便公務人員工資的總體水平比較高，也會造成公務人員工資結構中不能體現出特殊貢獻。可見，對公務員工資結構的合理性研究有助于科學合理地設計社會分配制度、體現社會公平、激勵公務員為社會發展做出應有貢獻。

二、文獻綜述

國外有關公務員薪酬津貼補貼研究主要集中在人力資本理論分析、薪酬制度、工資決定機制，以及公共部門與私營部門間的工資差別。如美國經濟學家人力資本理論創始人舒爾茨1959年提出，公務員薪酬水平與人力資本密切相關。梅里認為，公共部門效率低下的主要原因是：公共部門工資過低，無法吸引熟練的、高技能的和忠誠的員工。托普漢在《薪酬方案——如何制定公務員激勵機制》中也提出關于薪酬分解的四個維度：薪酬水平、薪酬結構、薪酬體系和薪酬形式。綜觀國外從人力資本角度的研究，可以為我國公務員薪酬津貼補貼差距分析提供一些理論指導。

國內學者的研究，一方面對公務員薪酬的研究起步較晚，理論框架體系尚不完善，在諸多理論模塊上需汲取企業薪酬管理的體系和研究成果；在公共部門人力資源的開發和管理實踐上，其研究處于后發階段。另一方面主要集中在薪酬制度和機制研究。作為國家收入分配的標桿，公務員薪酬問題很為學術界關注。但總體上看，多數學者是從定性的角度研究。如王念、張沖、徐文濤等定性描述了公務員制度的現狀。也有部分學者從定量的角度，如邢春冰從國有企業、大小型集體企業以及私營企業的角度進行分析。郭文婧提到公務員津貼補貼重在“規范”。安峰分析了大連市公務員津貼補貼影響因素及管理對策研究。大連只是中國一個計劃單列市的代表，研究的代表性有待進一步商榷。張廣科基于中部三省公務員與企業薪酬數據來實證分析津貼補貼、薪酬差距與行政機關公務員薪酬公平性問題。同樣，研究的數據僅僅是集中在中部地區的三個地方，其代表性有待進一步商榷。

在這些很為鮮見的公務員薪酬研究中，陳都認為，地區差距過大是我國公務員薪酬制度的一大缺失，而地區津貼補貼水平差異和公務員職務消費差異是導致差距過大的主要原因。汪旭和劉桂芝指出，公務員薪酬差距主要表現在兩個方面：一是東西部地區間的差距，二是同一地區不同市縣間的差距。王錚以公平理論和官員效用模型為基礎，測算了全國各省的均衡工資，發現東部地區的均衡工資與實際水平偏小，而西部欠發達地區偏大。換言之，與東部地區比較，西部地區公務員的薪酬水平偏低。楊力行認為，同一省份不同城市之間公務員的收入差距要大于不同省份之間公務員的收入差距，即省內差距要大于省際差距。

盡管上述研究從不同角度對公務員薪酬進行了解析，但有關公務員薪酬地區差異的研究還只能說處在起步階段。實際上，已有研究有三個特點：一是都認同差異存在，但對差異到底有多大、差異為什么存在的探究和剖析難有說服力。二是角度較為單一，大都從宏觀層次提出相應政策，很少從某一個部門實際情況出發進行比較研究；不同部門間的比較更為少見。且鮮有關于薪酬規范方面的研究，更不用說用具體部門的實際數據來反映執行標準前后的變化和效果。三是如劉卉等所指出的，有關公務員薪酬的文獻大多從定性角度進行描述，從定量角度分析的文獻屈指可數。或者說基于定性分析得到的政策針對性不強。

三、數據選取

S系統及其垂直管理的調查隊系統，包括S系統在京的一級單位1個，S系統各調查總隊32個，各市級調查隊333個，各縣級調查隊近900個，覆蓋全國31個省、自治區和直轄市，均參與了（除西藏總隊）2006年以來中央組織開展的公務員津貼補貼規范工作。無論從橫向還是縱向來看，其津貼補貼數據的代表性都很強，可以提供定量分析的數據基礎，對公務員津貼補貼規范工作的成果、現狀和存在的問題做出最直觀的反映，并對下一步公務員津貼補貼規范工作的政策建議提供數據支持。

本文采用S系統31個調查總隊（二級管理京外單位）及其所屬1147個市縣級調查隊（三級管理京外單位），共1178個單位在2005年規范前和2012年規范后的各職級津貼補貼實際數據。對規范前后的調查隊津貼補貼標準、同一地區不同職級的差距、不同地區同一職級的差距、名義變化和考慮CPI后的實際變化，通過各種統計分析方法，為公務員津貼補貼規范工作的政策建議提供依據。

本文將S系統各調查隊按公認的東、中、西及東北地區分為四大區域加以對比和分析，其涉及的樣本個數分別是東部地區318個、中部地區310個、西部地區445個、東北地區105個。其涉及的總隊個數分別是東部地區10個、中部地區6個、西部地區12個、東北地區3個。

四、實證分析

（一）公務員津貼補貼占比偏高，基本工資占比偏低，本末倒置

表1中，我們給出四大區域的代表性城市不同級別公務員津貼補貼占比情況。我國公務員工資和津貼的比例不協調，工資僅占20%～30%，津貼補貼則占60%～70%，有的直轄市或計劃單列市或副省級城市津貼補貼占比高達80%以上，出現嚴重的本末倒置現象。合理的結構應該是：基本工資在薪酬結構中應占主導地位，是薪酬的核心組成部分，而津貼補貼福利是工資的補充。

由上表可知，從四大經濟區域看，東部地區城市公務員津貼補貼占比相對較大，可能是因為東部地區經濟發展水平、財政水平和生活成本相對較高。而津貼補貼能力的大小與當地財政能力和經濟發展水平能力的大小直接相關。從代表性城市看，廣州和廈門公務員津貼補貼占比相對較大。從五大級別看，廳局級副職津貼補貼占比最大的城市是廈門；正處級津貼補貼占比、副處級津貼補貼占比、科長津貼補貼占比最大的是深圳；科員津貼補貼占比最大的是北京。

（二）與當地機關相應標準相比，S系統公務員薪酬偏低，執行標準前后有較大改善

經過兩輪2005年和2012年持續6年的規范工作，數據顯示，市縣級調查隊托低（執行標準低于或等于所在地標準）單位比例由原來的82%降至40%，限高（執行標準高于或等于所在地標準的50%和上級單位所在地標準的50%之和）單位比例由原來的7%升至39%。從四大經濟區域和7個代表性省或直轄市來看三大級別津貼補貼的變化情況，以縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職津貼補貼和當地標準的比較為例。詳見表2。

從四大經濟區域和7個代表性省和直轄市看，2005年公務員津貼補貼有的低于當地標準，有的高于當地標準，有的與當地標準差不多，總之一個字：亂。2012年（執行標準后）三大級別津貼補貼高于當地機關的相應級別津貼補貼標準。這是因為我們的執行標準是：執行標準高于或等于所在地標準的50%和上級單位所在地標準的50%之和，縣處級正職和副職、鄉科級正職調整幅度最大的區域都是中部地區。執行標準后，S系統津貼補貼高于當地機關的相應級別標準。縣處級正職、縣處級副職和鄉科級正職調整幅度排在首位的是河北。

執行政策后的薪酬差異有所縮小，亂象有所改善。經過第一輪規范工作，特別是對二級管理京外單位公務員津貼補貼的規范，逐步做到了“四統一”，緩解了部門間、單位間收入差距過大的矛盾，建立了規范化的津貼補貼發放制度和監督制約機制，有效遏制了多年來津貼補貼發放混亂的現象，初步實現了“規范秩序和縮小差距”的目標。規范前后比較，中央部門之間的津貼補貼水平差距由6倍縮小到近1倍；駐同一城市不同京外單位之間的差距由11倍縮小到近2倍；同一系統駐不同城市京外單位之間的差距由8倍縮小到近4倍；京外單位與所在地機關之間的差距也明顯縮小。

（三）同一地區公務員不同級差——級別差異

以東部地區為例，來闡釋2005年（執行標準之前）和2012年（執行標準之后）同一地區的公務員津貼補貼級差的實際變化。由于我國區域遼闊，不同地區、不同省份之間存在經濟發展不平衡、物價指數高低不一的情形，因此，探究不同地區公務員之間是否存在收入上的差距，要比較地區間的實際津貼補貼，即要把各個地區的物價指數充分考慮進去。考慮剔除物價的影響，計算實際津貼補貼和級差的比值來測度東部地區公務員津貼補貼級差的實際變化，如圖1所示。

在東部地區，與2005年相比，2012年的五大級差中，鄉科級（正職-副職）、鄉科級副職-科員、科員-辦事員三大級差縮小。同時，縣處級（正職-副職）和縣處級副職-鄉科級正職級差有所增加。既克服工資級別平均主義趨勢嚴重，也激勵不同層級領導者努力工作。

（四）不同地區不同級別公務員津貼補貼差異的分布格局——中位數

類似于收入的數據呈現偏態分布，采用中位數分析比平均數分析更為合理。2012年五大類級差中，呈現兩個相同特征：一是東部地區的級差最大，中部地區最小。二是與31個省直轄市的平均水平相比，東部地區的五大類級差在平均水平之上，中部、西部和東北地區的五大類級差在平均水平之下。2012年東部地區五大級差中位數在31個省直轄市中的情況，可知五大級差中，東部地區的級差要高于其他地區。以縣處級（正職-副職）的級差為例，刻畫其在31個省直轄市的分布特征，如圖2所示。

由圖2可知，縣處級（正職-副職）級差中位數的平均水平為344元。從地區來看，東部地區為530元，位于中位數平均水平之上；中部、西部和東北分別為224元、135元和332元，位于中位數平均水平之下。從31個省直轄市看，縣處級（正職一副職）級差中位數最大的是上海市，依次是廣東、浙江、江蘇，最小的是新疆總隊、湖南和河南等。不難看出，級差中位數和當地的經濟發展水平、財政實力和基本生活成本有一定的相關性。

（五）按照31個省直轄市五大級差的中位數進行聚類分析

鑒于聚類分析的科學性，避免了人為定性分析分類的主觀隨意性。聚類的目的是要使各類之間的距離盡可能的遠，而類中點的距離盡可能的近，而且分類結果還要有令人信服的解釋。根據各種聚類方法的特征以及實際問題所需，這里采用系統聚類（hierarchical clustering）法，這種方法不需要事先確定類的個數。限于篇幅，現給出按照五大級別差值的平均值對31個樣本進行聚類分析，聚類結果見表3。總的看來，級差的大小和當地的經濟發展水平、財政實力、基本生活成本相關。

（六）以泰爾指數刻畫地區差異

從四大經濟區域看，執行標準實施前后，東部地區的各個級別泰爾指數最大，中部和西部的三大級差比值變化為負值（2012—2005年），說明執行標準后的2012年津貼補貼級別比值差異變小，縮小了地區之間的收入差異，達到一定的效果。

從總指數看，縣處級正職/縣處級副職、縣處級副職/鄉科級正職泰爾指數為負值，呈現下降的趨勢，執行標準后的2012年津貼補貼級別比值差異變小，縮小了地區之間的職級收入差異，達到一定的效果。

從數值大小看，省與省之間的差異小于區域與區域之間的差異。一定意義上反映了組內差異大于組間差異。該結論和楊力行研究所得的省內差距要大于省際差距有異曲同工之處。

五、結論及建議

由以上分析可知，首先，公務員津貼補貼占比偏高，基本工資占比偏低，本末倒置。與當地機關相應標準相比，S系統公務員薪酬偏低，執行標準前呈現“亂象”，執行標準后有較大的改善。無論是哪個地區的級差，規范后（執行標準后）比規范前有所改善。級差大小和當地的經濟發展水平、財政實力和基本生活成本有一定的相關性。其次，對31個省直轄市的公務員津貼補貼進行聚類分析，得到四大類公務員津貼補貼。同樣，類別的分類和當地的經濟發展水平、財政實力和基本生活成本有一定的相關性。最后，利用泰爾指數衡量比較省內和省間的差距，發現組內差異大于組間差異。現針對現狀和存在的問題，提出相應的政策建議。

一是加快推動公務員工資比較調查制度的落實工作。公務員工資比較調查制度，是科學確定公務員工資水平的基礎工作。建議成立由宏觀綜合管理部門牽頭的工資比較調查制度工作小組，力爭盡快完善相關工作方案，使公務員工資制度“比較對位”和“正常增長”得到有效落實。

二是制定合理工資結構。重點對于改革性津貼補貼進行規范，能夠納入基本工資的盡快納入，調整幅度可以留有余地，與其他制度改革相銜接，但應保證基本工資在工資結構中的比重達到50%以上，切實改變現行工資結構中基本工資占比過低的狀況。

三是落實和完善津貼補貼制度。在優化工資結構的基礎上，與規范津貼補貼工作相銜接，由以上研究的地區差異數據分析結論可知，需要盡快制定并實施地區附加津貼制度。完善艱苦邊遠地區津貼制度，建立正常增長機制，建議由不定期調整改為隨晉檔晉級變化而定期增長，切實保障和鼓勵公務員到艱苦邊遠地區工作。

四是加強相關配套制度建設。（1）建立公務員工資分配的約束機制。嚴肅財經紀律，加強監督檢查，對于工資分配不規范、工資增幅過快的地區，除行政問責外，適度調減次年一般性轉移支付。（2）加快推進行政管理制度改革。在堅持“三公經費”和財政供養只減不增的基礎上，盤活存量，推進辦公用房、用車、會議、餐飲服務的社會化改革，增加公務員工資改革的財力保障。（3）公務員績效管理制度。完善考勤考核制度，轉變政風，倡勤治懶，研究工資水平與公務員績效考核掛鉤的緩增、停增制度，不斷提高行政效率。

五是設法降低地方財力對公務員地區工資差距的影響。具體辦法包括：（1）通過制度明確規定不同地區之間允許的公務員工資差距倍數，確立地區之間公務員工資的合理差距范圍，使得財力差異不會帶來不同地區公務員工資的過大差異；（2）加強監管，限制地方財力雄厚的地區濫發公務員工資；（3）通過建立專項轉移支付等機制，提高地方財力薄弱地區的公務員工資支付能力等。