新常態下新生代農民工市民化社會成本測算

李儉國　張鵬

[內容摘要]中國經濟發展進入新常態，這為解決農民工市民化的社會成本提供了穩定的資金來源，考慮到我國農民工市民化龐大的資金需求，應該優先將市民化意愿強烈的新生代農民工市民化，通過對新生代農民工市民化成本的分項計算，得出：沿海城市新生代農民工市民化的社會成本為21萬元；內陸城市新生代農民工市民化的社會成本為16萬元。加快戶籍、就業、住房和社會保障制度的改革，對于解決農民工市民化社會成本資金來源、城市融入等問題具有重要的意義。

[關鍵詞]新生代農民工；社會成本；城市生活成本；教育成本

近年，中國經濟發展正從高速增長轉向中高速增長，從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，從要素投資驅動轉向創新驅動的新常態。伴隨我國經濟規模的不斷擴大，國家財政收入的持續增長，加快農民工市民化已經成為一個不可回避的問題。李克強總理在2014年的政府工作報告中指出，“今后一個時期，著重解決好現有‘三個1億人問題，促進1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。”李克強總理提出的“三個1億人”其實要解決三個問題：第一，要將已經在城里非農就業的農民工市民化；第二，解決已有市民的基本生活、福利保障問題；第三，進一步促進中西部農村剩余勞動力就近城鎮化、市民化。農民工市民化是學術界近些年研究的熱點問題，學者們就戶籍、就業、社會保障、教育、住房等影響農民工市民化的各項制度做了大量的研究，提出了許多有針對性的解決措施。本文擬在已有研究的基礎上，對新生代農民工市民化社會成本做一測算。

一、文獻綜述

張國勝（2008）從人均生活成本、人均教育成本、人均社會保障成本、人均居住成本和人均城市基礎設施成本等五個方面測算出2003年我國東部地區和內陸地區第二代農民工市民化的成本分別為8.5萬元、5萬元。國務院發展研究中心課題組（2010）從隨遷子女的義務教育、基本養老保險、居民合作醫療、住房和城市管理費用等方面得出：一個農民工市民化的社會成本約為8萬元左右。楊先明（2011）根據中國科學院可持續發展戰略研究組的計量結果和中國發展研究基金會的評估得出2011年中國農民工市民化的總成本將達到5.5萬億～22萬億元，但考慮動態的情況，農民工數量及市民化成本在上升，這一數字可能達到10萬億～40萬億元，提出構建政府、企業與農民工“三位一體”的社會成本分攤機制。中國社會科學院《中國農業轉移人口市民化進程報告》（2014）指出，包括各項公共服務、基礎設施新擴建和社會保障在內，我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。丁萌萌、徐滇慶（2014）認為市民化的公共成本主要包括隨遷子女教育成本、養老保險成本、社會管理費用、其他社會保障支出和保障性住房支出，2011年解決農民工戶籍需要當期支付的人均公共成本為4024.77元，按照外出農民工15863萬人計算的總成本為6408.97億元。

雖然學術界對農民工市民化的成本測算有了一些研究，測算出來的農民工市民化成本十分龐大，但由于研究的視角存在差異，導致研究的具體內容和結論存在較大的差異。首先，對農民工市民化社會成本的定義不一致。張國勝（2008）的農民工市民化成本包括的范圍比較廣，既包含了農民工市民化后的生活成本，也包含了政府應當承擔的成本；丁萌萌、徐滇慶（2014）和國務院發展研究中心課題組（2010）的農民工市民化成本僅僅指農民工市民化中政府應當承擔的公共服務體系成本；楊先明（2011）的研究僅僅是對農民工市民化的總成本的一個估算，其僅僅包含了農民工市民化的社會保障、公共教育、公共衛生等基本公共服務的成本；中國社會科學院（2014）定義的農民工市民化成本包括個人成本、企業成本和公共成本，在已有研究中計算成本的口徑最大。其次，農民工市民化各項組成成本的內涵不一致。各研究雖然都含有公共服務支出這一成本組成項，但其具體構成并不一致。比如，國務院發展研究中心（2010）的隨遷子女義務教育成本是指義務教育的生均經費部分，但中國社會科學院（2014）的隨遷子女義務教育成本是計算的城鄉義務教育補差部分和新學校建設成本兩項。最后，對農民工市民化成本的具體計算方法存在差異。比如，國務院發展研究中心（2010）是“假設對10%的農民工每人提供30平方米、每平方米3000元建設成本的廉租房”來進行計算的；中國社會科學院（2014）則是“向20%的農民工提供人均建筑面積20平方米、每平方米9491元的建設成本”來計算的，除此之外還計算了廉租房的補貼成本。

農民工市民化是一個復雜的過程，我們必須堅持從我國國情出發，逐步推動農民工市民化。經過30年的改革開放，農民工的數量越來越多，除了跨區域流動的1.6億外出農民工外，還有約1億本地農民工，這樣就有2.6億左右的農民工需要市民化。但由于城鄉二元制度的歷史原因，農民工通過自身的工資收入來承擔市民化成本的能力非常有限，所以他們更多地就只能依靠政府的幫助，各級政府的壓力就可想而知。這必然導致農民工市民化不是“一蹴而就”就可以解決的事情。由于新生代農民工思想觀念、文化素質、勞動技能都比第一代農民工更接近于城市市民的要求，再加上其強烈的市民化意愿及相對較低的市民化社會成本，可以優先考慮將新生代農民工市民化。

二、農民工市民化社會成本的內涵

新帕爾格拉夫經濟學大辭典將社會成本界定為：“某個人作出一項行動，他本人不一定要承擔全部費用或收取全部利益。他承擔的部分叫做私人成本，他不承擔的部分叫做外在成本，兩者的總和組成社會成本。”科斯認為，社會成本包括私人成本和交易成本。私人成本是指個人生產某種商品或者付出的成本，包括購買原材料和設備、雇傭工人和管理者等生產廠家所核算的成本；交易成本是指為實現商品或者服務而付出的成本，包括收集價格信息、討價還價、契約簽訂、檢驗與執行等成本。在完全競爭市場中，交易成本為零，這時候私人成本與社會成本相等，但在真實世界中，交易成本始終存在。