中西部地區承接產業轉移空間布局的分散化趨勢及其優化路徑

楊國才，朱咸健

（安慶師范大學經濟與管理學院，安徽 安慶 246133）

一、引 言

21世紀初以來，順應市場的變化，加之中央和地方政府的順勢推動，東部沿海地區產業向中西部內陸省份轉移的步伐明顯加快。目前，這一輪區際產業轉移還在繼續，并且呈現出轉移規模持續擴大、產業層次逐步提升、轉移方式不斷創新的態勢。從理論上講，如果沒有行政力量的干預，轉移產業在空間上將傾向于向中西部重點承接區域集中布局。這有利于轉移產業在承接地集聚發展，獲得規模經濟效益，進而有效帶動區域整體經濟發展。順應產業轉移的客觀要求，中西部省份承接產業轉移應采取相對集中的空間格局，尤其要促進轉移產業向主體功能上屬于國家重點開發的地區集中［1］。

從國家政策導向看，不僅支持中西部地區積極承接東部沿海地區產業轉移，而且也在引導轉移產業在空間上向中西部重點承接區域集中布局。《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》（國發〔2010〕28號）就明確提出，要促進承接產業集中布局，特別是要在中西部地區著力培育和壯大一批承載能力強、發展潛力大、經濟實力雄厚的重點經濟區（帶），促進產業集聚發展，發揮規模效應，提高輻射帶動能力。比如，江西省的環鄱陽湖城市群、安徽省的皖江城市帶、河南省的中原城市群地區等，就應該成為各自省內承接產業轉移的重點區域。

但在實踐層面，中西部一些省份承接產業轉移并未如預期的那樣，在空間布局上向省內重點區域集中，而是呈現日益分散化趨勢。呂向陽、劉麗琴指出，從2007年以來，河南省承接國內產業轉移的地域分布就較為分散，11個地級市承接資金比例超過5%［2］。陳映認為，由于缺乏統籌規劃，造成西部重點開發開放區承接產業布局分散［3］。本文以中西部省份安徽為例，運用相關統計數據進行實證分析，揭示承接產業轉移空間布局分散化趨勢及其影響，剖析承接產業轉移空間布局分散化成因，并就如何創新承接產業轉移路徑，推動分散承接向集聚承接轉變提出政策建議。

二、承接產業轉移空間布局分散化趨勢及其影響

近年來，作為中西部省份之一的安徽，充分發揮臨江近海的區位優勢，抓住東部產業轉移的難得機遇，積極承接產業轉移。尤其是2010年第一個國家級承接產業轉移示范區——皖江城市帶承接產業轉移示范區建設啟動以來，安徽省承接產業轉移的規模和速度提升都比較快。統計數據顯示，2011—2017年，安徽全省實際利用億元以上省外資金從4181億元增長到10 955億元，年均增長達17.6%。但是，伴隨承接產業轉移規模的擴大，安徽省承接產業的空間布局卻呈現分散化趨勢。

（一）承接產業轉移空間布局分散化趨勢的表現

皖江城市帶承接產業轉移示范區建設的初衷之一，是將皖江城市帶打造為安徽省承接東部產業轉移的重點區域，借由承接產業在皖江城市帶的集中布局，發揮其對全省產業集聚的促進作用。但實際情況卻是，2011—2017年，皖江城市帶實際利用億元以上省外資金占全省比重從68.80%下降到62.74%。與此同時，安徽省承接產業在省域內部不同地區布局的分散化程度在不斷提高。

為了衡量承接產業在省域內部不同地區布局的分散化程度，我們選用分散化程度指數（ID）指標。它是與集中化程度相對應的一種指標。分散化程度指數的計算公式為：ID=1－∑X2／(∑X)2，其中ID為分散化程度指數；X為每一區域內承接產業轉移的數量，本文用實際利用的境內省外資金作為承接產業轉移的度量［4］。分散化程度指數的取值范圍為0≤ID≤1。ID→1，表示承接產業轉移均勻分布在各個區域，即承接產業轉移的空間布局絕對分散；ID→0，表示承接產業轉移分布在一個點上，即承接產業轉移的空間布局絕對集中。ID越大，表示承接產業轉移布局越分散。

我們首先將安徽省從空間上分為兩大區域，即皖江城市帶和非皖江城市帶，據此來計算承接產業在省域內部不同地區布局的分散化程度。本文中的皖江城市帶，包括沿江地區的合肥、蕪湖、馬鞍山、安慶、滁州、池州、銅陵、宣城等8個地級市，面積約占全省的54%，人口約占全省的45%。余下則為非皖江城市帶，包括皖北地區的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南，皖西地區的六安，皖南地區的黃山等8個地級市（見圖1），面積約占全省的46%，人口約占全省的55%。

圖1 安徽省區域劃分

依據2011—2017年皖江城市帶和非皖江城市帶實際利用億元以上省外資金數據，運用分散化程度指數計算公式，可以計算出安徽省承接產業在皖江城市帶和非皖江城市帶布局的分散化程度指數。表1的計算結果顯示，分散化程度指數總體上呈上升趨勢，從2011年的0.429 407提高到2017年的0.460 708。

表1 安徽省承接產業在皖江城市帶和非皖江城市帶布局的分散化程度

接下來，我們依據安徽省在空間上分為16個地級市，用同樣的方法來計算承接產業在全省16個地級市布局的分散化程度。與表1一樣，表2的計算結果顯示，分散化程度指數總體上也呈上升趨勢，從2011年的0.909 018提高到2017年的0.925 065。并且，表2中的分散化程度指數均要高于表1中的分散化程度指數。這意味著安徽省承接產業在16個地級市布局的分散化程度，要遠遠高于在皖江城市帶和非皖江城市帶布局的分散化程度。

表2 安徽省承接產業在16個地級市布局的分散化程度

綜上所述，無論是將安徽省分為皖江城市帶和非皖江城市帶兩大區域，還是將其分為16個地級市，承接產業轉移在空間布局上都呈現出分散化程度逐步提高的趨勢。也就是說，安徽省承接產業轉移并未像預期的那樣，在空間布局上向皖江城市帶集中，向省內重點區域集中。

（二）承接產業轉移空間布局分散化趨勢的影響

承接產業轉移作為一種外生力量，不僅做大了承接地的“增量產業”，而且影響到其“存量產業”的調整，從而會在一定程度上改變承接地的產業空間布局。如果承接產業轉移在空間布局上越來越分散，那么承接地的產業空間布局也必將越來越分散。安徽省日益分散化的產業承接布局，以及隨之而來的日趨分散化的產業空間布局，由于抑制了產業集聚效應的發揮，不僅導致省內地市間產業結構趨同，遲滯城鎮化進程，還會加大環境治理成本，降低產業效益。其中，尤以造成全省整體經濟效率損失為甚。正如陸銘所指出的，工業的集聚是經濟發展不可逾越的階段，如果試圖在經濟集聚還沒有達到應有的水平條件下，簡單地通過經濟的分散化發展來追求區域平衡，將使得中國在全球化背景下失去經濟持續發展的推動力和競爭力的來源［5］56。

表3 2012—2017年安徽省兩大區域及全省經濟與投資增速

近年來，安徽省利用省外資金所形成的投資，占全省固定資產投資的三分之一以上。皖江城市帶利用省外資金的增速低于皖北地區，這是導致其固定資產投資增速也低于皖北地區的重要原因。如表3所示，2012—2017年，皖江城市帶的固定資產投資年均增速低于皖北地區3.3個百分點，而其地區生產總值年均增速卻高于皖北地區1.13個百分點。也就是說，皖江城市帶以低于皖北地區的投資增速獲得高于皖北地區的經濟增速。由此可見，皖江城市帶的產出—投入比，即經濟效率遠高于皖北地區。經濟效率低的皖北地區相對獲得了更多的投資，而經濟效率高的皖江城市帶相對獲得了更少的投資。這樣的資源分配肯定是不合理的，必然造成資源使用的低效率。設想一下，如果將皖北地區承接的一部分省外投資轉移到皖江城市帶，一定會改善安徽省整體經濟效率，提高全省經濟增速。

三、承接產業轉移空間布局分散化成因

為什么皖江城市帶承接產業轉移示范區建設以來，安徽省承接產業轉移在空間上并沒有出現預期中的集中布局的趨勢？我們認為，主觀原因是省級政府在區域發展戰略上搞簡單的行政區域平衡，客觀原因是市、縣地方政府在不當政績考核壓力下，為承接產業轉移而展開的競爭日趨激烈。

（一）追求平衡增長的區域發展戰略

安徽作為中部地區經濟欠發達的人口大省、農業大省，不僅存在發展不充分問題，也面臨發展不平衡問題，尤其是區域發展不平衡問題比較突出。安徽區域發展不平衡問題，主要體現為皖江城市帶與非皖江城市帶在經濟發展水平上的差距較大。皖江城市帶不僅城鎮化水平較高，也是安徽經濟發展水平最高的地區。而受歷史、地理、資源稟賦、政策導向等因素的影響，非皖江城市帶的經濟發展水平一直低于安徽全省平均水平。以2016年為例，非皖江城市帶人均生產總值僅為全省平均水平的60%（見表4）。

表4 2016年皖江城市帶、非皖江城市帶人均生產總值

如前所述，非皖江城市帶包括8個地級市，其中淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南六市屬于皖北地區，六安屬皖西地區，黃山屬皖南地區。由此可見，非皖江城市帶的主體在皖北地區。也因此，安徽統籌區域協調發展的重點，是要加快皖北地區經濟發展。

近年來，為了促進全省區域協調發展，安徽省大力實施加快皖北地區發展戰略。先后出臺了《關于加快皖北和沿淮部分市縣發展的若干政策意見》（皖發〔2008〕21號）、《關于進一步加快皖北地區發展的若干意見》（皖發〔2010〕16號）、《建設皖北四化協調發展先行區的意見》（皖政辦〔2013〕47號）、《關于促進皖北地區又好又快發展的若干意見》（皖發〔2014〕18號）等一系列政策文件，不斷加大對皖北地區政策支持力度。同時，成功爭取淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽五市納入《中原城市群發展規劃》，將皖北地區發展上升為國家戰略。

加快皖北地區經濟發展，追求區域協調發展無可厚非，但問題在于，人們錯誤地將經濟發展等同于經濟增長，將區域協調發展等同于區域平衡增長。由此，必然導致在區域發展戰略上搞簡單的行政區域平衡，亦即追求區域間的平衡增長。殊不知，在市場經濟條件下，區域間的發展可以是協調的，而區域間的增長一定是不平衡的。實踐中，在這種區域發展戰略指導和影響下，安徽在省域層面上，存在較為明顯的在空間上均衡分配經濟活動的傾向。具體到承接產業轉移上，省里一方面希望將皖江城市帶打造為承接東部產業轉移的重點區域，另一方面在上述支持皖北地區加快發展的系列政策文件中，對其承接產業轉移給予了比皖江城市帶更大力度的支持。尤其是2009年以來，安徽省為平衡區域發展，決定實施南北結對合作戰略，由皖江地區的合肥、蕪湖等市與皖北地區的阜陽、亳州等市開展結對合作。并且，先后出臺《關于合作共建外被現代產業園區的實施方案》(皖辦發〔2012〕9號)、《關于進一步推動南北合作共建現代產業園區的意見》（皖辦發〔2016〕66號）、《南北合作共建現代產業園區建設發展目標考核辦法及實施細則》（皖北辦發〔2017〕25號）等政策文件，推動南北合作共建現代產業園區，要求皖江地區從人、財、物等方面給予共建園區強有力支持。這種動用行政力量追求平衡增長的區域發展戰略，以及由此延伸而來的均衡配置產業承接的意圖，是導致安徽省承接產業轉移空間布局分散化程度不斷提高的主觀原因。

（二）政府目標管理中的績效考核偏誤

目標管理理論是美國管理學家彼得·德魯克在其1954年出版的《管理實踐》一書中率先提出來的。他認為，如果一個領域沒有目標，這個領域的工作必然被忽視；管理者應該通過目標對下級進行管理［6］105。與目標管理緊密相關的是績效考核，因為真正的目標管理必須以績效考核為后盾。在一定意義上，我們完全可以視績效考核為目標管理的一部分。自目標管理理論提出以后，不僅被企業，同時也被政府部門廣泛采用。

20世紀90年代初以來，安徽省就啟動了對各市政府目標管理績效考核工作。從2002年開始，在考核內容中就增加了招商引資目標任務完成情況。此后，每年都會對考核辦法加以修改和完善。最近一輪考核，亦即2017年的考核辦法如下：一是將全省16個市分為4類進行考核。一類市：合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵市；二類市：淮北、蚌埠、淮南、滁州、宣城、池州、安慶市；三類市：亳州、宿州、阜陽、六安市；四類市：黃山市。二是將考核內容分為經濟發展、民生福祉、脫貧攻堅、平安建設、工作評價5個類別69項指標，每項指標賦予不同的分值（見表5）。三是實行人口和計劃生育、社會治安綜合治理、環境保護和節能減排、安全生產和重大安全生產事故風險、黨風廉政建設、扶貧開發“一票否決”。

表5 2017年各市政府目標管理績效考核指標（經濟發展部分）

上述對各市政府目標管理績效考核辦法存在以下問題：一是考核分類不科學。二類市中既有皖江城市帶的滁州、宣城、池州、安慶，又包含了非皖江城市帶的淮北、蚌埠、淮南。在2010年國務院出臺的《全國主體功能區規劃》中，皖江城市帶及其周邊部分地區是國家層面的重點開發區域，而非皖江城市帶地區不在此列。在考核分類上，將這兩類地區歸為一類，顯然有失偏頗。二是指標分值不合理。一類市作為皖江城市帶核心地區，其地區生產總值、實際利用外商直接投資和省外資金的分值相對偏低，而三類市均處非皖江城市帶地區，其生產總值、實際利用外商直接投資和省外資金的分值相對偏高。

政府目標管理績效考核對市級政府的行為發揮著重要的“風向標”和“指揮棒”作用。在現行政府目標管理績效考核辦法下，非皖江城市帶地區各市政府具有很強的激勵去追求經濟增長、招商引資，同時又面臨輸不起的壓力。所以，它們都紛紛加入承接產業轉移的區際競爭。這是導致安徽省承接產業轉移空間布局日益分散化的客觀原因之一。

（三）政府主導下的區域增長競爭

中國改革開放迄今已有40年，所取得的成就以經濟持續快速增長最為引人矚目。與此同時，學術界也興起了對中國經濟增長奇跡的解釋。解釋的視角各有不同，諸如發展戰略、制度變遷、要素稟賦等。其中，從地方政府競爭視角分析中國經濟增長之謎，是學術界極為活躍的努力方向。地方政府競爭是指一個國家內部不同行政區域的地方政府，為提供公共物品、吸引資本技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區域競爭［7］。張軍認為，“對于中國經濟的發展，沒有任何力量有競爭產生的能量這么強大；沒有任何競爭有地方‘為增長而競爭’對理解中國的經濟增長那么重要”［8］。而李江、趙會玉等的實證分析結果也表明，地方政府競爭確實具有顯著的經濟增長效應［9］。另一方面，對于地方政府競爭帶來的負面作用，諸如過度或無序的競爭會產生割裂市場、地方保護主義、重復建設和浪費資源等，也日益受到學者們的關注［10］。

進一步，羅若愚、張龍鵬還將產業轉移引入地方政府競爭分析框架,認為西部地區微觀主體“經濟增長需求偏好”的助推加劇了承接產業轉移中西部地方政府間的競爭［11］。楊國才則認為，中西部地區為承接產業轉移而競爭，實質上是“為增長而競爭”的繼續［12］。盡管為承接產業轉移而競爭，總體上有利于經濟增長，但如果地方政府競爭過度，攤薄效應就會導致承接產業轉移的空間布局日益分散化，從而降低其經濟增長績效。

就安徽省來說，在省級政府績效考核壓力與自身增長沖動的雙重力量作用下，地級市政府爭奪東部產業轉移的競爭一直呈現白熱化態勢。由于產業園區是承接產業轉移的重要平臺，各種類型的產業園區便在全省遍地開花（見表6）。

表6 安徽省級以上開發區分布情況

目前東部地區能夠轉移到安徽的產業總量畢竟有限，而由于承接平臺過多，布局又比較分散，勢必導致單個開發區所能承接的產業轉移數量偏少，從而不利于轉移產業的集中承接和集聚發展。正因為如此，2017年6月安徽省正式出臺《關于促進全省開發區改革和創新發展的實施意見》，要對小而散的各類開發區進行清理、整合、撤銷，縣（市、區）原則上實行“一縣一區”。

四、優化承接產業集中布局的路徑選擇

基于促進承接地產業集聚發展，降低環境治理成本，提高產業整體效益的考慮，中西部省份在承接產業轉移的進程中，應積極引導轉移產業向省內主體功能上屬于國家重點開發的地區集中。本文以中西部省份安徽為例，對其承接產業轉移的空間布局進行實證分析，結果發現：承接產業轉移在空間上并沒有出現預期中的集中布局的趨勢，相反的由于受制于種種主客觀因素，承接產業轉移分散化程度指數漸趨提高。這一現象在中西部地區其它一些省份也不同程度存在。

為優化承接產業轉移空間布局，促進產業集聚發展，中西部省份迫切需要從發展戰略、行政體制、制度設計和財政政策四個方面創新承接產業轉移路徑，推動分散承接向集聚承接轉變。

首先，在發展戰略上，要摒棄行政區域平衡的傳統觀念。早在2009年，世界銀行在總結全球各國發展經驗的基礎上就已指出，在空間上均衡分配經濟活動的意圖只會阻礙經濟增長，增長一定是不平衡的，但不平衡的經濟增長與和諧性發展可以并行不悖，相輔相成，其實現機制則是經濟的一體化［13］1。為此，中西部省份必須突破行政區域的剛性束縛，舍棄各地發展的小局，著眼全省發展的大局。這個大局就是，首先要通過產業集聚帶來的經濟增長效應將全省“經濟蛋糕”做大，然后通過財政轉移支付手段實現區域間的協調發展。就安徽而言，基于區位、資源、發展基礎的綜合優勢，皖江城市帶無疑是支撐該省崛起的最重要的經濟增長極，也是其對接長江經濟帶戰略的最前沿地帶。前已述及，在《全國主體功能區規劃》中，皖江城市帶及其周邊部分地區正是國家層面的重點開發區域。

其次，在行政體制上，要改革對各市政府目標管理績效考核方式。從促進承接產業向省內重點區域集中布局的視角看，中西部省份要全面檢視現有的考核方式，在考核分類、考核指標分值上要做一些相應的改革。改革的基本方向，是要賦予重點區域在承接產業轉移和發展經濟方面更大的責任，相應減輕非重點區域在這方面的壓力。就安徽而言，調整考核分類就是將二類市調整為，只包括皖江城市帶區域內的滁州、宣城、池州、安慶市，皖江城市帶區域外的淮北、蚌埠、淮南則調整為三類市。調整指標分值就是將現行GDP分值一、二、三、四類市分別是5、7、7、3，考慮調整為6、7、5、3；將現行實際利用外商直接投資和省外資金分值一、二、三、四類市均為1，考慮調整為1、1、0.5、0.5。

再次，在制度設計上，要推動建設用地指標再配置與戶籍改革聯動。一方面，可以在中西部省份廣泛推廣安徽省金寨縣宅基地制度改革經驗［14］，允許和支持非重點產業承接區域將宅基地改革中復墾結余出來的建設用地指標，交易到重點產業承接區域，以滿足其承接產業轉移的用地需求。另一方面，要求獲得更多建設用地指標的重點產業承接區域必須吸納更多非戶籍常住人口為本地城鎮戶籍人口，以滿足非重點產業承接區域農民工市民化的需求。

最后，在財政政策上，要加大對非重點產業承接區域的轉移支付。遵循上述區域發展思路，中西部省份非重點產業承接區域由于產業投資減少、人口流出，僅靠當地的公共財政來提供公共服務是遠遠不夠的。這就需要省級政府在“經濟蛋糕”做大后，通過財政轉移支付來補貼。但是，財政轉移支付主要不是補貼非重點產業承接區域的生產性投資，而是要補貼其教育、醫療等公共服務。補貼的主要目是增加人力資本投資，讓留在非重點產業承接區域的人們也能夠得到比較好的教育和醫療，從而有能力追求更高的收入和更好的生活。