社會轉型期政府治理合法性與有效性的提升

白德全

【摘要】治理已成為現代社會的重要標志和內容，而治理的合法性和有效性是政府治理理論首先需要解決的基本問題。隨著我國改革策略從“效率至上”向“公平至上”轉變，國家治理也需要不斷完善。特別是在當今中國，社會正處于轉型重要時期，各治理主體都具有各自的特點。因此，如何實現國家治理的合法性和有效性需要各方面共同努力。

【關鍵詞】社會轉型 國家治理 合法性 有效性

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”中國已步入“治理時代”，面臨著許多前所未有的挑戰和危機，政策變革和管理創新迫在眉睫，這就意味著“統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著統治的條件已經不同于前，或是以新的方法統治社會”①。治理不同于傳統的“統治”（Government）即以政府權威為基礎、自下而上單向度的公共權力運行，也不同于強調以私人部門的管理經驗和市場化為特征的“新公共管理”，而是強調權威的多元化、權力的分散化以及國家與社會、政府與市場的雙向互動。在此理念之下，各個參與者最終形成一個自主的網絡，這一自主的網絡在某個特定的區域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府一定的職責。隨著我國的改革策略從“效率至上”向“公平至上”轉變，國家治理也需要不斷完善。

社會轉型時期治理理論興起的背景

在西方，治理理論興起的主要原因是因為現實中存在著“市場失靈”和“政府失效”。20世紀以前，占主導地位的是亞當·斯密的自由主義經濟，信奉“管的最少的政府就是最好的政府”，但是1929～1933年的世界經濟危機宣告了市場失靈，也是亞當·斯密理論的危機。1936年英國著名經濟學家約翰·梅納德·凱恩斯出版了后來被稱為“凱恩斯革命”的《就業、利息和貨幣通論》一書，自此西方國家政府開始放棄自由放任原則，擴大政府職能，實行政府對經濟活動的全面干預和調節。但是這又導致了政府職能擴張過大，妨礙了市場秩序的良好運行。自20世紀70年代開始，西方國家進行了多次改革，但是改革成效甚微。因此，從20世紀90年代開始，面對市場失效和政府失效，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制應對市場或國家政府協調的失敗。”②

當今中國面臨的不是隨著經濟和社會發展出現的“市場失靈”和“政府失效”的問題，而是在社會轉型過程中社會主義市場經濟發展不完善和政府管理經驗不足引起的監管不善等問題。治理不僅意味著解決市場和政府同時出現的問題，其更重要的職責是進一步完善和加強國家宏觀調控職能。提高政府宏觀調控能力一直是中國共產黨在經濟方面工作的重心，十八大三中全會再次提出“健全宏觀調控體系”，并把它定位為“發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”。

在權威政治的社會背景下，政府在社會發展中處于至關重要的地位，所以，我們主要依靠政府來實行國家治理。首先，中國仍處于社會主義初級階段。中國的社會發展階段不能為國家治理提供西方一樣的理性官僚體系和治理多極的公共價值觀。所以，中國國家治理表現出“壓縮式”和“混合型”的特征。③其次，中國公民社會發展程度低。公民社會的興起及其與國家的分離是以私人利益與公共利益、階級利益與普遍利益相分離為共同前提，而公民社會與政治國家的二元并存構成了現代國家的基本特征。在我國公民社會的獨立性和自治性不夠，未達到國家治理多元化應達到的水平，需要政府對其他各治理主體進行指導。再次，“強政府”的事實和理念根深蒂固。各級政府不是加強非政府組織的治理能力，而是通過轉變自身職能和治理理念來獲得社會認同，發揮治理格局中的主導作用。這種治理類型在學術上被稱為“元治理”（Meta-governance），“就是強調政府在社會公共管理網絡中的重要功能，認為政府是各參與者中‘同輩中的長者’，主要是承擔建立指導社會組織行為者行動的共同準則和建立有利于穩定主要行為主體的大方向和行為準則的重任。”④最后，中國權威體制決定了中國治理模式中的合作方式。“在現實中表現出市場和社會圍繞政府轉、地方政府圍繞中央政府轉、下級政府圍繞上級政府轉的集中化、主導型治理格局。與西方國家社會多中心的合作治理模式相對應，中國實行的是‘政府主導型—合作型’治理模式。”⑤

加強政府治理的合法性

關于國家治理的合法性問題，學者馮仕政引用韋伯的觀點，闡述了治理合法性的兩種含義，一是韋伯意義上的合法性，即馮文中說的社會改造合法性，“所謂合法性，是指社會改造的目標和手段應該符合社會期待，以贏得社會的認可、支持和忠誠”；二是意識形態合法性，這種合法性是國家意識形態自我正當化的合法性。林尚立根據韋伯關于權力認同的合法性含義，把國家治理的合法性分為“體制特征合法性”和“體制作為合法性”。根據我國當前的實際情況，要做到政府治理的合法性需做好以下幾方面的工作：

第一，取得社會成員的價值認同。市場經濟是具有多元價值的，公平、正義、民主、效率等是人們普遍關注的，一個社會必須有占主導地位的價值觀。社會成員對于政府治理的廣泛認同感是政府治理得以有效實行、發展作用的前提和基礎。在當下社會大轉型時期，如何引導思想觀念、塑造社會倫理、凝聚全民意志，是最為根本的治理戰略。政府治理的實行不能僅靠各級政府的推動，還要人民群眾的大力支持。人民對于國家治理的認同，同時也是對于社會主義、中國特色社會主義政治制度、中國共產黨的執政地位的支持。社會的長治不衰，經濟的持續發展都涉及到社會成員的價值認同，而政府治理的價值認同涉及到中國特色社會主義事業各個方面，能夠從根本上推動我國改革事業的發展。

首先，政府要通過國家治理處理好公平與效率之間的關系。公平正義是社會主義的核心價值之一，也是國家治理能力的深層底蘊。公平與效率與人民的利益息息相關，國家治理要在“初次分配注重效率和公平，再次分配更加注重公平”的基礎上建立完善的社會福利體系和社會保障體系，建立一個更加公平合理的社會結構。

其次，保障社會的流動性。這里的流動性主要指縱向的流動性，即社會層級之間的相互流動。“官二代”和“富二代”不知不覺成為人們的焦點，也成為社會的隱患，這體現了我國社會流動性差，人民不滿情緒高漲。較高的社會流動性才能保持經濟的持續發展，社會公平穩定。政府要通過國家治理為處于社會經濟結構下層的人群和組織提供更多的社會上升機會，從而保障社會的活力，確保實現社會公平，取得人民對于政府治理的認同。

第二，協同治理。“協同治理機制是指政府出于治理需要，通過發揮主導作用，構建制度化的溝通渠道和參與平臺，加強對社會的支持培育，并與社會一起，發揮社會在自主治理、參與服務、協同管理等方面的作用。”⑥

首先，治理主體多元化。治理理論的核心，就是要將公共事務的管理權限和責任從傳統的政府壟斷中解放出來，形成社會各單元（政府、市民社會組織、企業和個人）共治的局面。治理的任務，就是要發掘公共事務管理的替代性機制，探討公共事務治理主體的多元性。在權威體制下，中國在社會治理過程中政府的主導作用尤為明顯，“強政府、弱社會”的國情在一段時間內不會迅速改變，這不利于多中心治理體系的確立。但是隨著市場經濟的發展和社會的進步，我們要有意識、有目的地樹立“多中心理念”，確立多中心體系，使政府、市場和社會三者之間明確各自的角色與責任，形成多元治理格局。

其次，各治理主體協同治理。在多中心治理結構中，政府要本著“合作、互助、服務”的精神，平等地對待其他團體，給予市場和社會更多的權力，使其發揮更多的作用。政府要從根本上實現思維方式和價值觀念的轉變，克服自我為中心的治理觀念，重新定位自身角色和各非政府組織角色，實現從包辦到協辦的角色轉變。同時，各級社會組織要提高自身的治理能力。各級社會組織發揮自己的特殊優勢：一方面社會組織處于政府與市場之間，協同政府進行市場監管；另一方面，社會組織處于政府與大眾之間，發揮橋梁的作用，實現政府與大眾之間的對話。

最后，構建協商機制。一是發展協商民主。十八大報告提出“健全社會主義協商民主制度。完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。這是中國共產黨第一次明確把“協商民主”寫入黨的代表大會報告之中，而把“協商民主”寫入黨的代表大會報告之中，意味著作為一種制度的協商民主與選舉民主共同構成了中國民主政治的兩翼。二是大眾政治參與。政府治理是一個綜合性問題，其中三個方面至關重要：“將權力關到制度的籠子里”、民主制度的發展與完善、大眾的政治參與。這三方面的核心就是大眾的政治參與問題，大眾政治參與是政府治理體系和治理能力現代化建設的重要方式和途徑。也符合現代國家秉承的“主權在民”理念。

加強政府治理有效性

在現代治理的視角下，政府能力就是“治理能力”，是政府在以全球化、市場化、信息化為特征的社會里，運用公共權力，協調各類主體維持公共秩序，滿足公共需要，增進公共利益的能力，是在治理能力與需要之間合理有效地調整過程中對善治的體現。關于政府治理的有效性問題，學者周雪光做出了明確的論述。他把政府治理的有效性至于權威體制背景之下，主要解決中央政府與地方政府之間的矛盾：一方面中央政府往往趨于中央集權，其政策和決定可能會脫離地方實際情況，不利于地方政府根據中央政策實行治理；另一方面中央政府有目的地向地方下放政治權力，使得地方政府權力膨脹，容易偏離中央的放權目的和意志，宏觀治理有效性下降。

第一，實現國家治理的有效性需要頂層設計和底層經驗相結合。這可以理解為認識（理論）與實踐之間的關系，頂層設計以底層經驗為依托，底層經驗升華到頂層設計，頂層設計反過來運用到地方層面，一方面檢驗頂層設計的應用性，另一方面指導地方并得到經驗提升，即所謂“一切政治都是地方的”（all politics is local）。

首先，需要國家處理好各級政府之間的關系，實施有效的分權策略：一方面中央政府向地方政府分權，把干部管理權、財政權以及社會經濟事務管理權下發到地方政府，形成中央與地方分權化的格局，增進地方政府活力，但是要避免出現“國家空心化”、“諸侯經濟”等問題；另一方面，上級政府向下級政府放權，二十世紀九十年代，我國各省市進行了“強縣擴權”、“強鎮擴權”的改革策略，有利于基層政府的職能轉變，提高基層政府社會管理和公共服務能力，實現了資源優化配置、地方公共服務的多元化供給。

其次，加強地方政府治理能力。在權力下放的基礎上，要進一步提高地方政府的治理能力。由于我國法律關于政府職能劃分過于籠統，導致地方政府獨立的主體地位不夠明確。地方政府治理能力的提高需要改變現有的管理體制，提升地方政府管理社會公共事務的能力，轉變公共服務供給方式，實現公共服務市場化。我們也可以借鑒新自由主義的治理理論，在地方治理中借鑒私營部門的管理經驗，豐富地方治理實踐來源。

第二，大力培養共享型領導。2014年1月《中共中央發布黨政領導干部選拔任用工作條例》中明確指出：“選拔任用黨政領導干部，必須符合把領導班子建設成為堅持黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗、基本要求，全心全意為人民服務，具有領導社會主義現代化建設能力，結構合理、團結堅強的領導集體的要求。”領導在現代管理中的作用不言而喻，治理時代需要共享型領導的產生，共享型領導與治理時代相契合。傳統的領導方式逐漸落后于時代的需要，領導模式的轉變已進入改革步伐。共享型領導包括公共精神、合作思維、價值觀管理、共享學習和批判精神五個因素，所以共享型領導是具備開放的視野和較強的合作意識，能夠發揮自己的創新能力，從而推動治理的有效進行。培養共享型領導的治理能力，成功實現領導方式轉變需要各方面的共同努力。可以從以下幾方面進行：

首先，變革領導培養方式。變革錄用制度，借鑒美國內政部門征用人才方式，即以節約（conservation）、溝通（communication）、協作（collaboration）和合作（cooperation）為標準的4C型人才；變革管理制度，放活管制，使領導者成為“連接者”，在政府各部門之間、政府與非政府組織之間起到橋梁和紐帶的作用，以使國家治理形成網狀結構，實現資源在各個部門之間的優化配置。具體來說，可采用“建立跨機構、跨部門的項目團隊，建立在公共部門與其他部門之間的輪崗制度等。”⑦變革培訓方式，適當、科學的培訓能增強領導者對于治理的理解能力，培訓領導者在合作、交流中的能力。

其次，轉變領導者本身，使其轉變思維方式，培養合作共贏、系統整合思維，共享型領導在處理問題和矛盾時不能像過去一樣僅依靠政令，要用系統整合的思維來解決各治理主體之間的關系；轉變價值觀念，培養公共精神，共享型領導應該樹立“以公共精神為核心的價值觀，用平等、寬容、大愛、包容、共享的心態對待組織成員和其他治理主體”⑧；培養領導者的構思網絡能力、管理網絡能力、共享知識能力，提高領導者的治理能力。

（作者單位：河北大學政法學院；本文系河北省社科基金項目研究成果，項目編號：HB11ZZ007）

【注釋】

①Rhodes， Understanding Governace： Policy Networks， Governace， Reflexivity and Accountability， Buckingham： Open University Press，1997， pp. 1-2.

②杰索普：“治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述”，《國際社會科學》（中文版），1999年第2期。

③楊占營：“現代治理理論及其對中國治理變革的借鑒意義”，《湖北社會科學》，2004年第5期。

④吳志華，翟桂萍：《大都市社區治理研究：以上海為例》，上海：復旦大學出版社，2008年，第156頁。

⑤⑦⑧麻寶斌：《公共治理理論與實踐》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第77頁，第331頁，第332頁。

⑥郁建興，任澤濤：“當代中國社會建設中的協同治理—一個分析框架”，《學術月刊》，2012年8月號。

責編/王坤娜