我國生態旅游可持續發展法律制度的完善

郭二艷

【摘要】文章探討了生態旅游可持續發展的理念及其法律規制的必要性，分析了我國生態旅游法律制度存在的問題，并提出了完善路徑：一是明確和堅持生態旅游立法指導思想，二是健全完善生態旅游法律制度體系，三是構建生態旅游開發環境影響評價機制，四是完善生態旅游行業發展規范，五是提升生態旅游立法的民主程度。

【關鍵詞】生態旅游 可持續發展 法律制度 缺陷

【中圖分類號】D922.29 【文獻標識碼】A

隨著我國經濟社會的迅猛發展，旅游逐步成為人們休閑娛樂的重要方式，而且伴隨著生態環境保護意識的提升，生態旅游可持續發展的理念已經深入人心，我國生態旅游可持續發展的法律制度雖然取得了一定成效，但還存在諸多不健全、不完善之處，如何通過健全完善生態旅游可持續發展的法律法規體系，引導和促進生態旅游真正走生態之路、可持續之路，成為當前我國亟待解決的重大課題。

生態旅游與可持續發展理念

“生態旅游”這一概念的形成和當前人們生態意識、環境保護意識、綠色旅游意識的逐步提升有關，人們之前稱其為“綠色旅游”、“自然旅游”等。近些年來，人們的生態意識、綠色旅游意識不斷提升，將其融入了可持續發展理念當中，生態旅游成為促進人與自然和諧發展、人類社會可持續發展的重要內容。

生態旅游與可持續發展理念概述。當前，人們對生態旅游的理解存在較大共識，即旅游活動中盡量減少或避免對生態環境造成的污染、破壞。即便如此，人們對生態旅游的概念仍然未能形成共識。事實上生態旅游概念本身就充滿了十分強烈的生態保護意識，其認為只有在發展旅游事業的過程中將對資源的消耗降到最低限度，才能最大限度地實現旅游事業的可持續發展。生態旅游強調人和自然環境之間的和諧相處，努力建設人和自然共生共榮的系統，并注入歷史人文因素，強調經濟效益的同時，也強調社會效益和生態效益的最大化，實現旅游業的可持續發展。

從生態旅游的特征上來看，一是具有開放性，由于其依附于自然環境，這就表明生態旅游很少受到人為因素的影響，推崇任何自然之間的和諧統一、相互交流、共同發展；二是具有動態性，具有旅游者和旅游地的生態環境之間的互動、相互影響與制約，形成一個動態的整體；三是具有效益性，追求經濟效益，同時也追求相應的生態和社會效益，隨著經濟社會的發展，旅游逐步成為人們生活中的重要活動，生態旅游創造的效益與日俱增；四是具有可持續性，要求旅游活動盡可能地降低對生態資源的破壞，要求旅游地和旅游者注重對生態的保護，實現旅游業的可持續發展。

1992年，在巴西召開的聯合國大會通過《生物多樣性保護》、《21世紀議程》等多個綱領性文件，以這些文件的發布和執行為標志，人類對環境發展的認識提高到了一個新的歷史階段。①可持續發展的理論演化至今，包含了如下方面的基本理念：必須以提升民眾的生存質量為目標；必須能夠與環境承載能力相協調，減緩資源耗竭的速度；要高度重視生態自然環境的價值，高度重視生態環境對包括人類在內的生命支持系統中的重要價值；實現可持續發展并非否定經濟發展，相反地，也應該高度重視經濟的發展，但必須對資源使用方式進行重新審視，轉變傳統經濟增長方式，減輕經濟發展對生態環境造成的巨大壓力。

生態旅游可持續發展的背景與內涵。隨著經濟社會的發展，人民群眾的生活水平不斷提高，旅游逐步成為人們消遣的重要方式。幾十年以來，隨著旅游業的不斷發展，生態自然遭受了巨大的掠奪式“開發利用”，對人類賴以生存的環境造成極大破壞。在此背景下，許多政府和社會公眾逐步清醒地認識到，旅游業的發展和生態環境的和諧之間具有非常重要的關聯性，生態旅游的可持續發展逐步在全世界范圍內興起。

1972年，世界環境大會在斯德哥爾摩召開，提出了“只有一個地球”的口號；聯合國于1980年向世界發出“確保地球的持續發展”的呼吁；世界環境與發展委員會于1987年發表了“我們共同的未來”，要求人類對地球的未來負責，對可持續發展做出了明確的定義；1990年，在加拿大召開的Globe國際大會，提出了旅游可持續發展的概念；1993年，英國《可持續旅游》學術刊物創刊，旅游可持續發展的理念在理論界逐步形成了規模。旅游的可持續發展具有許多方面的涵義，但最為重要的觀點在于促進旅游事業發展的同時，不能損害后代人的旅游需求，不能對生態環境造成過多的破壞。

生態旅游的可持續發展即強調旅游的“生態”性，非污染性、對生態環境的非破壞性。生態旅游的可持續發展，以自然環境、文化環境作為重要的旅游資源，旅游者具有強烈的參與意識、環境保護意識，實現經濟效益、生態效益和社會效益的最大化，將當時的發展和今后的發展協調統一起來，不僅為了促進當時經濟的發展而影響今后人類的發展、減少對生態環境造成的破壞。

在生態旅游可持續發展的理念下，旅游者對生態環境具有強烈的保護意識，對生態環境資源進行合理有序的非破壞性的開發利用，確保旅游資源的可持續利用、永續利用，在此基礎上最大化實現旅游帶來的經濟效益。對各地區的旅游資源進行合理的分配和公平的利用，鼓勵各地充分發揮好自身的生態旅游資源優勢，開發具有自身特色的旅游產品，共同保護和美化旅游生態環境，為旅游者提供優質高效的生態旅游服務，通過生態旅游活動實現旅游消費的多樣化、高端化，以及實現旅游資源的互補。

生態旅游還要求人們以強烈的可持續發展的意識，樹立對生態資源的憂患意識、責任意識，對經濟效益和生態效益之間的矛盾進行合理處理，實現動態平衡，實現人類代內和代際之間關系的和諧，人類滿足此代的生產生活需求，不得損害下一代人的利益。

法律制度規范生態旅游可持續發展的必要性

隨著人們對生態環境極端重要性的認識逐步提升，可持續發展理念更加深入旅游業的發展過程中，越來越引起人們的重視。為此，通過法律制度規范生態旅游可持續發展就成為當前政府必須重視的一項任務。

旅游景點環境破壞嚴重需法律規制。由于未完全確立生態旅游的理念，我國在當前推進旅游產業發展的過程中，導致旅游景區環境污染的事件常有發生，景區大氣和水土受到不同程度的污染，這些污染許多均已超過國家規定的標準。并且，目前我國旅游景區的水污染的范圍不斷擴大，甚至連灌溉的標準也達不到。

我國旅游景區的人數眾多，近些年來不斷發展的旅游產業更加給生態環境造成了極大壓力。許多景區白色污染嚴重、生活垃圾不斷增多，各種垃圾袋、飲料盒等隨處可見，給事后的清潔工作帶來巨大難題。過度的城市化、人工化、亂占地建蓋房屋、破壞自然遺址等，給當前我國旅游勝地生態環境建設帶來極大的破壞。由于經濟利益的驅動，某些景區建蓋了大量豪華賓館酒店，不僅造成了對景區地上水的過度使用，而且還源源不斷抽取地下水，導致泉水、溪流干涸和地下水位下降。在經濟利益的驅動上，上述行為只有通過法律的規制才能對生態環境的污染進行有效控制。

旅游景點環境粗放開發利用需法律規制。旅游產業的發展中，旅游景點的生態保護和經濟利益之間始終存在一定的矛盾，經濟效益和環境生態效益之間難以進行妥善的平衡。在各地開發旅游資源的過程中，部分地方政府所關注的是通過開發旅游資源能夠為地方財政增收多少，而對通過旅游事業的發展所能實現的促進環境發展的生態效益、促進文化交流等方面的社會效益則在所不問。

這些地方政府在開發當地旅游資源之時，并不進行深入細致調研，并沒有對環境影響問題進行準確評估、規劃，而是為了實現經濟效益匆忙上馬，在沒有進行科學立項之時就慌忙立項開工建設，盲目地對生態旅游資源進行開發利用，滿足了增加財政收入的同時，卻對生態資源造成了極大危害。而且，在許多旅游資源被開發之后，由于執法不嚴，甚至那些被列入世界遺產名錄的自然風景區也沒有得到相應的保護，建水庫、大壩、砍伐樹木等人為破壞相當嚴重，土地荒漠化呈現逐步加快的趨勢。

對于上述這些破壞生態環境的行為，必須按照現有法律法規執行，同時需對目前法律法規體系不斷健全完善，對旅游景點環境粗放方式開發利用進行規制。

生態旅游景區管理的混亂需法律規制。在許多情況下，自然保護區、森林公園、風景名勝區是生態旅游的主要載體，這些載體在通常情況下由旅游局、林業局、農業局、建設局、水利局、環境保護局等許多部門分頭進行管理。所以，國家旅游局作為我國的中央一級對旅游事業進行管理的機構，無法在對各地旅游地的管理方面做到統一管理、規范管理，甚至許多景區根本就不在旅游部門的管理之下。

比如，在自然保護區的生態旅游管理方面就存在多種體制機制方面的問題，按照國家相關規定，自然保護區由林業部門負責管理，而在自然保護區發展生態旅游，旅游部門對此亦有著相應的管理職責，導致林業部門和旅游部門的管理缺乏統一性、協調性、規范性，而此種體制機制方面存在的問題較難處理，其牽涉的范圍較廣，并非一兩個部門之間就可以協商處理的。

部分國際級自然保護區，國家林業局和省級政府、地市級政府均行使不同程度的管轄權，導致管理體制上的極度混亂。上述這些問題的根本解決，均須健全完善相應的法律法規體系，將生態旅游景區的管理納入法制化軌道。

我國生態旅游法律制度現狀

隨著近些年我國經濟社會的發展，我國旅游事業取得長足發展，具有中國特色的社會主義法律體系已經基本建成。和經濟社會的發展現狀相適應的是，我國生態旅游法律制度建設亦取得良好成效。在國家層面和社會層面高度重視生態旅游法律體系建設的背景下，近些年來，我國生態旅游法律制度建設雖然和國外相比較而言處于初級階段，目前沒有頒行《旅游法》但仍然取得了顯著成效。

不過，我國建成的生態旅游法律制度，尚未能夠形成良好的體系，體現在我國生態旅游法律體系的形式較為散亂，通常情況下要借助某些輔助性的法律。這些構成生態旅游法律制度體系的基本法律主要分散在《環境保護法》、《自然保護區條例》、《森林法》、《野生動物保護法》中。此外，在《風景名勝區管理暫行條例》等行政法規中亦有所體現，國務院各部門和地方也頒行了一系列部門規章、行政規章、地方性法規，許多少數民族自治地方還通過人大立法對自治區的生態旅游進行規范。

國家層面即全國人大及其常委會專門針對生態旅游的立法較少、不成體系，導致法律運行保障機制的乏力。在此狀態下，相關部門在對生態旅游立法方面依然做出了許多積極努力。國家旅游局于2000年頒行了《旅游發展規劃管理辦法》，要求將生態旅游作為一項十分重要的內容進行規劃。除了國家旅游局的“辦法”之外，中央相關部委和全國各地方政府也頒行了一些相應的規范性文件，要求對生態旅游強化規劃與管理。目前，全國已經有25個省市、自治區、直轄市頒行了地方性的旅游管理條例，在這些地方性旅游管理條例中，均將生態旅游作為一項十分重要的內容予以規范。在已經頒行的旅游管理條例當中，有較大比例的篇幅均用以闡述旅游資源的管理。但是，能夠突出地方特色、發展地方生態旅游尤其是人文生態旅游的并不多。并且，存在“重文字、輕實效”的問題，在字面上已經做出的規定，在現實中往往難以落實。

管理體制機制的混亂，是我國生態旅游法律制度存在的最大缺陷，是目前亟待解決的重大問題、首要問題。②目前我國對生態旅游的管理，主要是通過建設國家公園、風景名勝區、森林公園、自然保護區等方式進行的。在上述建設項目中，每一個項目均存在若干個管理機構，對上述項目的管理職能由文物、國土資源、環境保護、水利、林業等多個部門共同實施管理，而上述不同的管理部門之間缺乏必要的溝通聯系，各自為政，每一個部門的管理權限又各不相同，行政執法的重點也各不相同，導致管理體制機制的混亂，無法形成對生態旅游事業管理的合力。這些對生態旅游擁有相應管理權限的部門，在對生態旅游行使管理職權的過程中，由于各自有著不同的管理利益，分散了對生態系統進行整體保護的功能。此種管理上的交叉重疊，導致管理效能的低下，同時也為各級政府部門謀取各自利益和地方利益提供了便利，導致對旅游景點的開發往往超過必要限度，造成了生態環境資源的極大破壞。

由于生態旅游事業事關生態環境建設，生態環境建設和廣大社會公眾的身體健康權等密切相關，為此，在進行生態旅游立法的過程中必須保障社會公眾的參與，通過民主立法、科學立法，保障制定出來的生態旅游立法能夠適應經濟社會發展形勢的需要，能夠實現人民利益。

目前，世界上很多國家在推進生態旅游立法的過程中，均通過相應的制度保障社會公眾的廣泛參與，將公民參與立法、制定政策作為生態旅游法律法規體系建設的重要組成部分。“國際生態旅游協會”于1993年對生態旅游的定義是“具有保護自然環境和維系當地人民生活雙重責任的旅游活動”，既然要維系當地人民生活，那么就必然需要社會公眾廣泛參與到生態旅游立法和政策的制定中來。但是，我國在制定出臺生態旅游相關法律法規和政策之時，公眾參與廣泛性不足，導致在發展所謂“生態旅游”的過程中雖然給地方政府增加了收入，卻對民眾的生活環境造成破壞，政府和民眾之間甚至產生利益上的沖突。

我國生態旅游可持續發展法律制度的完善對策

我國旅游法律及其生態旅游法規建設取得了一定成效，但是也存在著諸多不如人意的地方。我們必須正確評價成效，正視存在的問題，為下一步完善生態旅游法律制度打下堅實的基礎。

明確和堅持生態旅游立法指導思想。我國生態旅游法律制度之所以存在上述諸多方面的問題，原因在于生態旅游立法指導思想未能明確并得到良好的遵守。為此，健全完善我國生態旅游可持續發展的法律制度，首先最為重要的就是必須明確和堅持生態旅游立法指導思想。

人類文明發展的過程，實際上就是法律制度體系不斷健全完善的過程，人類社會發展的文明成果需要不斷通過法律制度予以固定下來。生態旅游立法，是以生態文明、人文環境功用的發揮作為其導向的，生態旅游立法對人類文明的發展具有十分重大的作用。目前，民間環境保護人士和其他相關人員，已經廣泛形成了保護生態環境、促進生態旅游、避免旅游事業的發展給環境生態造成破壞的認識，并且通過各種途徑采取了一些行動，但是，最終還是必須通過立法的方式將此固定下來，才能對目前生態危機日益嚴重的狀況作出改善。概而言之，必須確立生態文明的立法理念，促進生態旅游和其他類型的旅游以不破壞生態為前提。

健全完善生態旅游法律制度體系。當前我國生態旅游法律制度體系不夠健全完善，立法較為分散，沒有形成一個有機聯系的體系，法律法規效用的發揮受到制約和影響。目前，我國還沒有一個由全國人大或者全國人大常委會頒行的《旅游法》等基本法，這和當前我國迅猛發展的旅游事業極其不相適應。和我國的做法不同，國外很多國家對生態旅游的管理是十分嚴格的，對旅游規劃的科學性、旅游線路的合理性、服務機構的資質等均進行了十分嚴格的規范。基于此，在當前我國生態法律體系不夠健全完善的情況下，應充分借鑒國外已經取得的良好經驗，不斷健全完善生態旅游法律制度體系。在條件成熟時，盡快由全國人大或者全國人大常委會頒行《旅游法》，將生態旅游的相關事項在《旅游法》中進行規范，規定對違反《旅游法》應該承擔的民事責任、行政責任和刑事責任。在《旅游法》的基礎上，健全完善城市規劃、自然保護區保護、風景名勝區保護、國家公園建設等方面的法律法規體系。

構建生態旅游開發環境影響評價機制。按照我國現行的生態旅游法律法規體系，生態旅游方面的立法，大部分均通過地方政府制定行政法規的方式進行調整，而行政法規通常僅僅對如何報批、審批等程序進行規定，對相關工程進行開發之前的工程建設造成的生態環境影響缺乏必要的評價機制。③比如，貴州省所制定的《旅游業管理條例》中的第九條規定，建設旅游方面的星級酒店、景區經典和大中型旅游設施項目，必須經過政府的有關部門批準，符合旅游業的發展規劃。然而，什么樣的情況符合規劃，卻沒有明確規定，導致行政機關存在較大的自由裁量權。而基于地方政府實際利益的考慮，極少數地方政府將許多并不符合生態環境要求的旅游項目盲目倉促上馬，甚至是打著“生態旅游”的旗號過多開發自然生態資源，導致生態環境資源的破壞。事實證明，在開發生態旅游項目之前，必須按照要求對環境影響因素予以認真測評，如果對環境的負面影響達到一定程度的旅游項目，要堅決不批準上馬，避免給生態環境造成無法挽回的損害。

完善生態旅游行業發展規范。完善的生態旅游行業發展規范，是促進生態旅游不可或缺的重要條件。要通過立法途徑和由政府制定規章條例的途徑，對生態旅游業的市場注入資質進行嚴格把關，嚴格市場注入制度，對經營者之一的旅行社等亦要落實嚴格準入制度，以保障其在組織民眾進行生態旅游的過程中不對當地自然生態造成破壞。政府通過制定相應政策，鼓勵旅游行業機構參與環境管理體系認證，以先進的國際生態旅游企業認證制度，打造本地具有生態特色、人文特色的旅游品牌。實際上，生態旅游也需要相關權威機構的認證，比如，通過專業、權威的部門對生態旅游地的環境、水質、安全、服務和管理等方面進行嚴格的考核，構建高效、科學、合理、嚴格的行業規范體系，大力推行旅游生態標簽、標識制度，只有如此，我國生態旅游行業才能真正穩妥地占領國際國內生態旅游市場，在實現經濟效益的同時，促進社會效益和生態效益的提升。④不僅如此，其他一切可能導致生態環境資源破壞的項目，均應進行認真嚴格的評價，否則某些項目的開展必定嚴重破壞生態環境。目前，我國許多旅游景區的不可再生資源處于瀕臨滅絕的狀態，某些項目在這些景區的開展可能會破壞旅游資源。

提升生態旅游立法的民主程度。針對當前我國生態旅游立法民眾參與程度不高的實際，必須切實提升生態旅游立法的公開化、透明化，讓社會公眾、利益相關者不斷參與到生態旅游立法過程中來，從而使國家制定出來的生態旅游法律規定和政策，能夠符合廣大人民群眾的切身利益。按照我國現行《憲法》的規定，公民有著按照法律規定、通過各類形式和途徑管理國家事務、管理經濟、文化和社會事務的權利。何況，生態旅游事業的發展，和廣大人民群眾的切身利益密切相關，廣大人民群眾對此有知情權、參與權、監督權。當地居民、周邊民眾和大型旅游項目的建設具有十分緊密的關系，對生態資源、人文資源的開發利用對其通常會造成巨大的影響。但是，按照我國現行法律規定和實踐來看，在對生態旅游進行立項建設和決策的過程中，以及對生態旅游相關問題進行立法的過程中，均缺少社會公眾的參與。在對生態旅游進行規劃之時，當地民眾也參與不足甚至不參與，如此做法，十分不利于生態旅游的可持續發展。當前，需要我們不斷提升社會公眾參與的程度，讓當地居民、周邊民眾廣泛參與生態旅游立法和規劃，實現生態旅游充分考量和平衡政府、社會、民眾之間的利益關系，實現可持續發展的“共贏”局面。

（作者單位：河南農業大學林學院；本文系國家自然科學基金項目“丹江口水庫新形成消落帶內香根草群落構建機制研究”階段性成果，項目編號：31400367）

【注釋】

①楊彥鋒，徐紅罡：“對我國生態旅游標準的理論探討”，《旅游學刊》，2007年第4期。

②楊喜鵬：“關于生態旅游經濟可持續發展問題的研究”，《生態經濟》，2014年第1期。

③魏俊巧，孫凌云：“河南生態旅游可持續發展的研究”，《經濟研究導刊》，2014年第12期。

④魏德才：“構建國際旅游島環保標識法律制度的建議”，《生態經濟》，2012年第5期。

責編/張曉