我國樞紐型社會組織的功能特征、建設現狀及發展趨勢

摘要：樞紐型社會組織作為政府認定的社會組織，是中國特有的一類社會組織實踐形態，具有代表性、排他性、整合性、服務性和過渡性特征。經過幾年的探索，北京、上海、廣東等地構建了具有各地特色的樞紐型社會組織體系。著眼未來，政府應該建立完善樞紐型社會組織認定、管理、監督、評估的工作機制，樞紐型社會組織也應該完成由政府認定到社會認可的支持性社會組織的轉型。

關鍵詞：樞紐型社會組織;功能;特征;現狀;發展趨勢

中圖分類號：C9122

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）05-0085-04

基金項目：廣東省哲學社會科學規劃共建項目“樞紐型社會組織的培育與建設——以廣東省工會組織為例”（GD12XGL23）階段性成果。

作者簡介：石曉天（1962-），女，湖南岳陽人，南華工商學院勞動關系研究所所長，教授，研究方向：勞動關系、工會工作。

一、樞紐型社會組織的提出背景、概念界定及作用意義

（一）提出背景

2006年，中國共產黨十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中首次出現“社會組織”的提法，其后，各地民政部門陸續將原來的民間組織管理局更名為社會組織管理局，在行政上將稱為民間組織的社會團體、民辦非企業、基金會三類組織改稱為社會組織。各地還新設置了由同級黨委或黨委與政府共同負責的下設工作機構——社會工作委員會（以下簡稱社工委）。2008年，北京市社工委出臺《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》，首次提出了樞紐型社會組織的概念，并于2009年認定首批工青婦等10家社會團體為樞紐型社會組織，到目前為止，已先后認定了四批樞紐型社會組織，其目的是政社分開、管辦分離，創新社會組織管理體制，讓樞紐型社會組織在社會組織發展、服務和管理中充分發揮其樞紐職能（崔玉開，2010），通過改變治理主體的方式來推動治理方式的改進，構建樞紐型社會組織工作體系（高勇，2013）。廣東2005年開始積極探索社會服務類的社會組織直接登記制度，降低社會組織準入門檻，以樞紐型社會組織建設推動群團組織改革（羅勉，2012）;2014年經過申報、評審等程序認定了一批樞紐型社會組織，推動建設有特色的樞紐型社會組織工作體系。總之，樞紐型社會組織的認定由北京首創，其他省市跟進，作為社會組織改革的切入點，政府和各人民團體投入大量人力物力開展自上而下的樞紐型社會組織建設。

（二）概念界定

樞紐型社會組織屬于社會組織的范疇。社會組織有廣義與狹義之分，本文取狹義之論，即指依據國家法律法規，在政府社會組織管理部門登記注冊的社會團體、民辦非企業單位和基金會三類組織。

樞紐型社會組織是一個具有中國特色的新名詞，北京市社工委在2009年頒布的《關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》中，明確指出樞紐型社會組織是指由政府相關機構認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務和管理中，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上由政府授權承擔業務主管的聯合型社會組織。《廣東省社工委關于構建樞紐型組織體系的意見》中提出樞紐型社會組織“是指通過政府部門認定的，在現有社會組織體系中處于樞紐地位，通過健全的組織系統和有效的服務支持，加強統籌協調與紐帶聯系，實現同類型、同性質、同領域社會組織的孵化培育、協調指導、合作發展、自治自律、集約服務、黨團管理的聯合性社會組織”。由此可見，兩地政府對樞紐型社會組織的定義在表述上盡管有差異，但主要還是依從功能定位，北京市提出樞紐型社會組織應具備“三大功能”，廣東省則擴展為“六大功能”。

綜上，樞紐型社會組織是在同類別、同性質、同領域的社會組織中發揮政治引領、業務指導、服務提供、孵化培育、承擔管理等功能，經過一定的程序，由各地社會管理領導機構認定的社會組織或社會組織聯合會。

（三）作用意義

1促進社會管理模式轉型。樞紐型社會組織的提出，與政府改革社會組織登記管理辦法同步進行，是政府簡政放權的舉措之一，標志著我國由“國家法團主義” 的社會管理模式向“社會法團主義” 的社會治理模式轉型（崔玉開，2010），或者說是從統治向治理轉型的過程（蔡禾，2012）。政府通過購買服務、購買項目、購買社工等方式，與樞紐型社會組織及其他社會組織建立合作伙伴關系，有利于整合和凝聚更多的社會力量參與社會治理與社會建設。通過樞紐型社會組織，建構有序的利益表達渠道，重構國家和社會的關系，化解日益尖銳的社會矛盾，為深化社會領域的改革創造穩定的社會條件。

2有利于社會組織發育。樞紐型社會組織處于政府和社會組織中間，上聯政府下通其他社會組織形成樞紐關系，向上承接國家的政治信任，向下凝聚社會認同。政府管理社會組織的部分職能轉移到樞紐型社會組織，由其發揮引導、資源、項目、服務、管理等多項功能，破解了社會組織雙重管理體制對社會組織發展的制約，給社會組織開放了更多的活動領域和空間，可以培育孵化更多的草根社會組織，提升社會自組織能力，激發社會組織的活力，提供社會發育的組織基礎（湯丹陽，丁凱，2013;姚邁新，2012）。

3推動社會建設與發展。樞紐型社會組織是我國特有的一種社會組織形態，它的出現是當前社會建設的迫切需要，是改善國家與社會關系的切入點，是社會建設與發展的突破口。國家經濟發展和社會改革，需要穩定的社會環境。利益多元分化的社會極易導致群體間的利益沖突，草根社會組織由于難以進入社會治理的權力體系，力量較弱，很難成為利益代表，因而需要有更多具有代表性的樞紐型社會組織進入社會治理體系，通過利益協商有效化解社會矛盾，使社會建設與發展在穩定有序、風險可控的情況下進行。

二、我國樞紐型社會組織的發展現狀與存在問題

（一）樞紐型社會組織的形成、類型及特征

從北京、上海和廣東的實踐來看，樞紐型社會組織既可以由現有社會組織轉型發展而來，如行業協會大都以這樣的方式構建樞紐型組織，工青婦等群團組織、以居委會為核心的社區社會組織、宗教機構、品牌慈善機構或慈善基金都可通過去行政化轉型為樞紐型社會組織（金心異，2014）;也可以通過整合同類社會組織形成聯合性的樞紐型組織，像廣東省各級工會組織成立職工服務類社會組織聯合會;還可以由社會自然形成，如中山市自游人組織，完全是民間自發形成。北京市是政府強力推動并積極認定，廣東的做法則是政府引導與社會自發形成相結合，既可同類聚合，也有自然形成等多種模式（羅勉，2012）。

從組織形態對樞紐型社會組織進行分類，可分為聯合型和獨立型;從樞紐型社會組織形成的過程劃分，則可分為政府主導型和民間自發型;若從活動領域來分，樞紐型社會組織幾乎涵蓋各行各業，如經濟類、科學技術類、學術類、救助類、公益慈善類等;從面向的服務對象分，則可分為職工類、青少年類、婦女兒童類、特殊群體類等。

樞紐型社會組織應該具有薩拉蒙對非營利組織概括的五大特征：組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性，但它作為社會組織的一種特殊形態，又具有一般社會組織不具備的特殊性：一是對同類社會組織的代表性，二是獲取社會資源的排他性，三是對各種資源的整合性，四是服務同類社會組織的服務性（崔玉開，2010，王鵬，2014），五是社會組織發展階段具有的過渡性。

（二）樞紐型社會組織的發展現狀

從全國范圍來看，北京、上海和廣東對樞紐型社會組織建設各自進行了有意義的探索，引領了風尚之先，發展出具有不同特色的樞紐型社會組織建設體系，它們的做法對于認識了解樞紐型社會組織發展現狀及未來發展趨勢具有重要價值。

1北京市構建以人民團體為骨干的樞紐型社會組織工作體系基本框架。2008年北京市委市政府出臺社會建設“1+4”文件，2009年認定第一批樞紐型社會組織，到2014年7月底北京市社會建設工作領導小組已分4批共認定36家市級樞紐型社會組織（駱倩雯，2014），并拓展樞紐網絡向區（縣）、街道（鄉鎮）擴展，基本形成分類管理、分級負責的“樞紐型”社會組織工作網絡（見圖1所示）。

北京市及其區縣、街鎮認定樞紐型社會組織的標準和程序是由同級政府制定的有關構建“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法規定，只需經過自主申報，領導小組或社工委批準并認定即可，沒有第三方評審的過程。

圖1北京市樞紐型社會組織工作網絡示意圖

在市委市政府的積極推動下，市級樞紐型社會組織全部建立了黨建工作委員會，將黨聯系群眾的“橋梁紐帶”延伸到了社會組織中。截止到2013年底，已在全市社會組織中建立黨組織2373個、黨建工作小組236個。工青婦等人民團體努力挖掘自身潛力，拓展資源和活動空間，加快了自身組織建設，提升了服務能力。通過打造公益活動品牌，開展能力建設，購買服務項目，約定共同行動形成聯動機制等方式，形成聚合力。三級樞紐型社會組織將26000多家社會組織凝聚在周圍，發揮了聯系、服務和管理社會組織的作用，基本實現了社會組織全覆蓋（廣東省社會工作委員會，2013）。

2上海自下而上進行樞紐型社會組織建設的探索。到目前為止，上海并未大張旗鼓地自上而下進行樞紐型社會組織建設，而是嘗試走了一條不同于北京的社會組織發展道路，以樞紐型社會組織服務中心作為探索的起點，區街先行，多條腿走路。2007年，靜安區率先成立了區社會組織聯合會，后相繼在5個街道成立社區（街道）社會組織聯合會以及區級勞動、文化、教育等社會組織聯合會，這些樞紐型社會組織與社區內同領域的社會組織和小微社會組織聯系起來，將所有的社會組織都納入了管理和服務網絡，形成了“1+5+X”樞紐型社會組織管理模式（見圖2）。由于這種樞紐結構既涉及不同地域，又涉及不同領域，因而也被稱為混合類樞紐型社會組織（張大明，2012）。

圖2靜安區樞紐型社會組織結構示意圖

（該圖根據中國社會組織網和北京社會建設網上相關信息繪制）

2009年上海市委市政府辦公廳印發《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》，提出分類建設、分類扶持、分類管理的基本思路，明確依托人民團體、群眾團體以及聯合會等綜合性社會組織，推進樞紐式管理，構建社會組織黨建、業務建設和合作共治的平臺，逐步形成社會協同治理機制。但是樞紐型社會組織的探索僅限于區級層面，市一級的樞紐型社會組織建設尚未啟動。這種自下而上構建樞紐型社會組織的做法取得了良好的效果，截止到2013年底，上海每萬戶籍人口擁有的社會組織數量是全國平均數的2倍，靜安區每萬戶籍人口擁有社會組織14家，是上海平均數的2倍、全國平均數的4倍（文匯報，2013）。

3廣東建設具有特色的樞紐型社會組織體系。2006年，廣東省在全國率先取消行業協會業務主管單位，實行“五自四無，①行業協會管理辦法，社會組織雙重管理體制開始破冰。2008年，又將異地商會、公益服務類社會組織和部分經濟類社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，進一步擴大改革的范圍。廣東省委省政府2011年出臺《關于加強社會建設的決定》，成立了廣東省社會工作委員會，制定了加強社會建設的7個配套文件（并稱為“1+7”文件），提出“構建樞紐型社會組織工作體系，強化工青婦等群團組織的社會服務功能”;2012年7月1日起全面實施社會組織直接登記（方向文，謝燕妹，2013）。

廣東省對樞紐型社會組織的認定較為慎重，2013年5月準備就《廣東省省級樞紐型社會組織認定辦法》向社會公開征求意見并通過后，擬定2013年8認定首批省級樞紐型社會組織（雷輝，2013），但到目前為止并未見名單出爐。廣州在2014年5月認定本市首批16家樞紐型社會組織（馮蕓清，2014）。廣州市認定過程較為嚴謹，成立了由市社工委、市編辦、市總工會、市婦聯等政府部門和社會團體相關人員組成的評審組委會，評選條件較為具體，評選過程由發布公告、自主申報、聯名推薦、資格審核、專家推薦、綜合評審、社會公示、公布確認等構成。中山市于2014年6月認定第一批7個樞紐型社會組織。中山市認定方式更為科學，認定委員會委托第三方機構，由其組織專家對申報單位進行評審，評審過程除根據申報材料進行初審外，還要求申報者進行當面陳述，專家提問，最后通過對申報單位進行實地核查后方確定（羅麗娟，2014）。

廣東經濟發展的不平衡導致各地樞紐型社會組織發展也呈現不平衡狀態。珠三角地區的廣州、深圳、中山、順德、珠海等地探索樞紐型社會組織建設起步較早，發展較快，各有特色;粵西粵北相對弱一些。廣東在樞紐型社會組織建設上和北京的做法有一些區別，步子邁得較穩，形成了自己的特色。

綜觀北京、上海和廣東三地樞紐型社會組織建設，具有不同的特點。北京更多地從政治上考量，較為重視樞紐型社會組織的黨建工作和其承接政府管理其他社會組織的職能，因而政府自上而下的主導力量較強，認定的標準和程序相對簡單，主要由同級社工委進行認定，在市級社會組織的認定上有一定偏好，主要是過去體制內的社團和官辦協會等。上海在樞紐型社會組織建設中較早開始采取區街試點的方式，各區樞紐型社會組織的發展參差不齊，目前還未形成較成熟的模式在全市推廣鋪開，發展速度稍慢。廣東既發揮政府的主導作用，又強調激發社會的自主性，因而在樞紐型社會組織建設中將政府和社會結合起來，引入了適度的競爭，在樞紐型社會組織的認定標準和認定程序上較為科學嚴謹，引入了第三方評審，認定的樞紐型社會組織具有一定的公信力，正在形成既有競爭又有合作的社會組織服務管理體系。

（三）樞紐型社會組織建設中存在的問題

樞紐型社會組織建設起步時間不長，各地在實踐探索中暴露出一些問題，主要表現在以下幾方面：

1樞紐型社會組織的目標與功能不匹配。樞紐型社會組織向上承接政府一定的管理職能，向下引導、聯系、服務、培育和管理其他社會組織，是改革雙重登記管理體制，實現社會組織發展目標的舉措。但在政府和社會組織間增加一個新的管理層級，若缺乏競爭環境，容易導致樞紐型社會組織在聯系社會組織時，不是力爭擴大樞紐范圍而是能少就少，工作方式仍以行政與資金推動為主，增加了管理的行政化風險（楊麗，2012）。樞紐型社會組織的認定完全由政府說了算，沒有得到社會組織的認同，且較多地考慮到政治因素，弱化了其管理和服務的功能，導致其三項功能的失衡，使得樞紐型社會組織在建設過程中偏離其既定目標（姚新邁，2014）。從對北京的個案分析，樞紐型社會組織存在與政府職責邊界不清、資源整合配置低效等問題（李璐）。

2樞紐型社會組織的認定、考核評估和監督機制不健全。樞紐型社會組織由政府指定，但北京的認定標準卻沒有為社會組織認可，認定程序中也未引入第三方評審的機制，社會組織從業人員對政府自上而下認定樞紐型社會組織的做法存在不同的看法，這樣會對樞紐型社會組織建設產生消極后果（尹志剛，李泓，2009）。只有簡單的行政認定和資金投入，不對被認定的樞紐型社會組織進行科學的考核評估，也沒有相應的監督機制，不僅不能評價社會組織建設的效果，也沒辦法評估投入公共財政資金和資源的使用效率，從而無法形成動態的進入與退出機制，認定了就一勞永逸，就會形成一批壟斷行政資源和社會資源的組織，擠壓一般性社會組織的生存與發展空間（余永龍，劉耀東），社會組織發展和社會建設的目標就無法實現。

3樞紐型社會組織的自身能力不夠。從各地被認定的樞紐型社會組織的構成來看，大都是官辦的社會組織，除行業協會較早與政府脫鉤，采取市場化運作外，其他類別的樞紐型社會組織尤其是人民團體，無論是在資源獲取、工作聯系、服務提供等方面仍有較強的路徑依賴，對如何在社會建設中發展樞紐功能與作用的認識也不全面，獲取資源的渠道較為單一，對服務對象的需求不了解，沿用傳統的工作方式與手段，人員的自身素質與能力無法與樞紐型組織的要求相匹配，專業性欠缺，難以全面履行引領、服務與管理的多項職能（余永龍，劉耀東，2014），需要樞紐型社會組織不斷加強自身能力建設，加快組織的轉型，以適應社會發展的要求。

三、我國樞紐型社會組織未來的發展趨勢及政策建議

樞紐型社會組織是一種由雙重管理到單一部門管理的過渡辦法（郭道久，董碧瑩，2014），是從“體制內”“官辦”“行政指定”的組織類型向支持性社會組織轉型的一種過渡形態（姚邁新，2014），是能動社會和公民社會生成的前置環節或者過渡階段（丁陽，2013）。不容否認，在由國家統合主義向社會統合主義轉型的過程中，樞紐型社會組織具有獨特的價值，可以發揮很大的作用：在政治可靠、風險可控的前提下，消除政府的疑慮，促進社會組織的發展和公民社會的發育，實現平穩過渡。當社會更加成熟，公民社會初步形成之時，樞紐型社會組織的使命也就完成，無須政府的強力推動，社會就會按照它自身的邏輯和規律正常運行、良性發展。因此，樞紐型社會組織未來的發展趨勢從數量上看，將全面履蓋社會各領域的社會組織;從自身發展上看，它們也將完成由政府認定、政策扶持到社會認可、自我發展的支持性社會組織轉型過程。

樞紐型社會組織建設是一個系統工程，需要做好頂層設計。各地政府應該構建一套完整的樞紐型社會組織工作機制，將政府主導性和民間自主性結合起來，糾正當前樞紐型社會組織建設中存在的目標與功能之間的偏差。樞紐型社會組織工作機制包含科學的認定標準、公正的認定程序、規范的資金使用管理、公開的社會監督、嚴格的考核評估制度、動態的進入與退出機制等制度。具體而言，認定標準的設計應由政府相關部門、本領域的專家學者和社會組織代表共同完成，標準盡可能量化可操作;認定評審和考核評估應該聘請第三方機構公開進行，公開評定過程和結果;設置合適的樞紐型社會組織冠名年限，到期應進行嚴格的考核評估，評估合格的可以繼續冠名，否則取消樞紐型社會組織稱號，對樞紐型社會組織實行動態管理。

樞紐型社會組織是社會治理的重要參與力量，需要在法制環境下，加強與政府和其他社會組織的合作，動員社會公眾的廣泛關注和參與。重塑組織的價值理念，完善組織治理結構，加強自身能力建設，不斷創新工作機制和工作方法，樞紐型社會組織方能在社會組織建設和社會發展中發揮更大的作用。

注釋：

①“五自四無”，即自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務，無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職。

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