社會主義市場經濟體制下新型政商關系的構建

李軼楠　房廣順

【摘要】建立良性的政商關系對于社會的全面發展和社會和諧至關重要。社會主義市場經濟體制下，政商關系的內涵與以往相比發生了很大變化。這種變化也使政商關系變得異常復雜而且矛盾突顯。社會的全面發展要求構建一種平等、和諧、法治化的政商關系。新型政商關系的構建要遵循“合作、有界、有法”的基本原則。

【關鍵詞】社會主義市場經濟體制 新型政商關系 構建

【中圖分類號】F12 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

一個國家能否建立起一種良性的政商關系，對于該國經濟發展而言至關重要，對該國社會和諧和全面進步而言也是至關重要的。社會主義市場經濟體制的建立使政商關系進入到異于以往的復雜階段。我國經濟發展由政府主導型到市場主導型的變化，也使政商關系受到前所未有的關注。政商關系從來都是商業社會發展過程中的一大難題，但也是不可回避的問題。建立新型政商關系，不僅是非公經濟的要求，也是當前政府轉變職能，調整經濟結構，滿足民生的需要。

社會主義市場經濟體制下政商關系的內涵

一般意義而言，所謂政商關系從宏觀層面看是指政府和企業的關系，而從微觀層面來看是指官員和企業家之間的關系。從這一定義出發，可以推定研究社會主義市場經濟體制下的政商關系所涉及的對象也是可以從這兩個方面來加以歸納的。宏觀層面看，“政”主要是指政府，包括中央政府和地方政府;“商”則首先包括體現公有制性質的企業（如國有企業、集體企業等），其次還要包括體現非公經濟性質的企業（如民營企業、外資企業等）。微觀層面看，“政”是指手中掌握國家公權力的國家公職人員，也就是通常所說的“官員”?！吧獭笔侵钙髽I家，即通常所說的“商人”。在政商關系的研究對象中有一個特殊的群體，他們是國有企業的管理者，同時他們也是國家官員，他們既是“官”，也是“商”。因而，他們比其他商人具有得天獨厚的優勢，即對國家公權力和公共資源具有天然的優先權。對于這一特殊群體的界定，還是要看從哪個角度出發。從宏觀層面看，他們是“商”;從微觀層面看他們則是屬于“官”的范疇。從新中國成立后我國政商關系的發展過程來看，政商關系在不同歷史時期的內涵是不完全相同的。無論是“政”還是“商”在不同的政治經濟環境下都會有相應的變化。政治經濟體制在政商關系中得到集中體現，政商關系是否得當又會影響政治經濟體制改革的推進。新中國成立后我國政商關系的發展大致經歷了兩個階段：

1949年至1978年改革開放前為第一個階段。新中國成立初期，我國的經濟成份比較復雜，多種經濟成份并存，主要由國營經濟、合作社經濟、個體經濟、私人資本主義經濟和國家資本主義經濟五種經濟成份構成。在這個階段，政府對私營經濟采取了“利用、限制、改造”的政策，并在1956年基本上完成了社會主義改造。之后的20多年，私營經濟基本上消失不見了。因此在這一階段，“商”的內涵比較單一，只包括國營企業和集體企業，政商關系相對比較簡單，主要是指政府和國有企業的關系。很長一個時期內，中國的政商關系都表現為政府和國有企業的關系，這是與我國單一的經濟成份直接相關的。而這一時期“政”的變化主要集中在中央政府和地方政府的權力劃分上。一些中央部屬企業被下放給地方管理。這雖然提高了地方的積極性，但各地產業結構雷同，形成了“一抓就死，一放就亂”的局面。從政商關系的角度來看，無論企業歸中央政府管理，還是歸地方政府管理，對于企業而言是沒有大的區別的。企業是沒有自主權的。在經濟生活的舞臺上，企業是一個沒有半句臺詞的主角。這個時期的政商關系是表面“和諧”的，因為“政”和“商”在本質上是母子關系。但是隨著社會生產力的發展，這種表面和諧的政商關系也暴露出一些不可調和的矛盾。政府對資源配置的不合理，導致國有企業效率低下，同時政府機構冗繁，造成社會成本居高不下，這些都嚴重影響了社會的進一步發展。這期間雖也多次實行權力下放，“但都只限于調整中央和地方、條條和塊塊的管理權限，沒有觸及賦予企業自主權這個要害問題，也就不能跳出原有的框框?！雹偎杂辛撕髞淼母母镩_放的偉大創舉。

1978年改革開放至今為第二個階段。1978年，鄧小平曾強調“要加大地方的權力，特別是企業的權力。企業要有主動權、機動權，如用人多少，要增加點什么，減少點什么，應該有權處理。”②此后，伴隨經濟體制改革而來的舉措就是“放權讓利”。主要是“解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象”③?！胺艡嘧尷睆脑圏c到全面實行，意義十分重大。它開啟了政商關系變化的大門，政府與企業需要進行權利和利益分割的觀點開始步入人們的視線。1984年，中共十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》指出，“按照政企職責分開、簡政放權的原則進行改革，是搞活企業和整個國民經濟的迫切需要?！雹茉谶@一決定的影響下，個體經濟和三資企業得到了快速發展?！吧獭钡姆秶黠@擴大了。而政府機構管理經濟的主要職能也得到了初步的界定。1992年，鄧小平南方談話后，轉變政府職能和建立現代企業制度，成為經濟體制改革的主要任務，這實際上已涉及到了政商關系的核心。此后，政商關系的焦點，發生了較大的變化，從對利益分配的關注，轉而投向政府與市場關系的界定。黨的十四大根據鄧小平南方談話精神，明確提出我國經濟體制改革的目標模式是建立社會主義市場經濟體制。黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。黨的十六大提出“更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。黨的十七大提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。黨的十八屆三中全會從理論上對政府和市場關系進一步做出定位，把市場在資源配置中的“基礎性作用”修改為“決定性作用”。從這一歷史過程可以看出我國政商關系的變化發展同改革開放的過程密切相關。特別是與建立社會主義市場經濟體制的過程相伴相生。對于市場作用的認識不斷深化，各種非公經濟形式的逐步發展，使“政”和“商”都發生了很大的變化。時至今日，政商關系已經變得不同以往的復雜了。

目前政商關系中存在的主要問題及根源

政商關系從詞性上來說本應當是中性的。但是在民眾和輿論關注的熱點問題上，官商勾結、受賄收賄、國企腐敗等似乎占據了輿論和人民認知中有關政商關系的主流。這種相對普遍的負面判斷給政商關系披上了不光彩的外衣，讓本來應當光明正大的政商關系變得遮遮掩掩、上不了臺面，成了不折不扣的貶義詞。習近平曾在出席十二屆全國人大一次會議的江蘇代表審議時強調指出：官商不要勾肩搭背、不分彼此，要劃出公私分明的界限。這也恰恰說明，很長時間以來，我們的政商關系是不正常的，官商勾結、公私不分的現象是大量存在的，這也是造成民眾給予政商關系負面解讀的一個原因。政商之間保持必要的溝通是社會經濟發展的必然，這既有利于政治與經濟的合理互動，也有利于提高社會發展的整體效率。但是，隨著經濟體制改革的不斷深入，“政”和“商”的內涵發生了很大的變化，政商關系更是牽涉到多種復雜的影響因素，在社會主義市場經濟體制還不夠完善，各種規則和約束機制還不健全的情況下，政商關系的扭曲或者叫畸變就顯得不那么奇怪了?！罢剃P系一旦走入歧途而演化出泛濫成災的金權政治現象，其給社會發展帶來的災難性影響也是巨大的?！雹?/p>

造成政商關系畸變的原因是比較復雜的，這里面有歷史的原因，有傳統觀念的影響，也有市場經濟逐利性的影響等等，但從根源上說，主要有以下幾個方面的原因：

一是市場作用的發揮受到諸多制約。經濟體制改革是全面深化改革的重點，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。而政府和市場的關系主要表現為政商關系。因此，現階段政商關系出現扭曲和畸變的現象，追本朔源地分析，肯定與對市場作用認識不夠準確有直接關系。從“十四大”到“十八屆三中全會”，我們對于市場的認識顯然是逐步加深的，對于市場作用的認同也是不斷進步的。但問題是政府的慣性要大于市場的慣性。市場在資源配置中能夠發揮的積極作用已經超出了政府的作用。而政府卻沒能跟上市場的腳步，制約著市場作用的發揮。政府長期以來形成的思維模式，甚至是計劃經濟時代的治理模式還存在于某些官員的頭腦中，他們已經習慣于手中掌握著各種各樣、或大或小的權利，他們緊抓不放，唯恐被市場奪了權。這里面固然有官員的個人素養、道德品質等因素，但這不是主要的。主要原因在于：許多官員對于社會主義市場經濟體制下資源配置方式的快速變化，還沒能作出及時準確的現實反應。他們還停留在以政府為主導的資源配置時代。而商人又都是趨利的，在約束機制不健全的狀況下，他們不會因為勾結官員謀求競爭優勢是不道德的，就放棄獲利的機會。只要政府手中還握有影響市場競爭的壟斷性資源，商人便會想盡辦法與之接近，這便產生了我們今天看到的官商勾結、權錢交易、權力貼現等丑惡現象。

二是對政府權力界定不清。政府權力界定不清也是造成我國目前政商關系畸變的根源之一。我國實行改革開放以來，社會主義市場經濟體制雖然建立起來，但還不完善，經濟發展仍然是以政府為主導。政府的管理是社會主義市場經濟運行不可或缺的力量。但政府應該在多大程度上發揮其作用，在哪些領域發揮其作用，并沒有完全認識清楚，這就造成政府的手伸得過長、管得過寬。本來企業自身可以決定的事情，政府卻非要越俎代庖。甚至政府會直接參與市場活動，自己制定排他性的規則。這些都為官員的權力尋租提供了不應有的空間，也使企業人為的失去了通過市場平等競爭的機會。既然政府不能為市場經濟提供一個公平競爭的平臺，那么政商之間的利益交換就是不可避免的。這種利益交換帶來的后果是非常嚴重的。官員和商人可能會因此受到法律制裁，政府的公信力被大大削弱，企業的形象大打折扣?？此聘魅∷璧睦娼粨Q，實際上并沒有最終的受益方。更不利的是，短期的獲利會使更多的企業走上利益交換之路，從而市場的公平環境進一步遭到破壞。政府干預越多，市場自生功能就越弱，繼而政府為了扶植虛弱的市場而采取更多的干預，政商關系也從此踏上一條惡性循環之路。

三是對權力缺乏有效制約和監督。這也是產生政商關系畸變的根源之一。絕對的權力產生絕對的腐敗，無論是“政”還是“商”，在缺乏有效制約的權力面前，都會存在尋租的可能。政府本應利用手中的權力保護公平競爭的良好市場秩序，但因為沒有有效的制約和監督，政府的權力往往淪為個別官員謀取私利的工具。缺乏制約的公權力，一旦與政府官員的私利相碰撞，腐敗的產生就是不可避免的。權力腐敗不是一場官員的獨角戲，其中必然要有商人的參與。商人之所以要參與其中，是因為與官員結盟或者滿足官員以權力換利益的訴求，可以使企業在權力的庇護下取得排他性的競爭優勢。長期以來，我國很多民營企業成長走上了一條過度依賴于政商關系的道路。這種狀況的存在，嚴重阻礙社會主義市場經濟體制的完善。沒有公平競爭的市場環境，就沒有真正的市場經濟。雖然我國陸續出臺了一系列制度和法規，用于制約和規范權力，對于日益復雜的權力運行環境而言，這種權力制約制度尚不健全，也未充分發揮作用。我國的行政權力仍缺乏基本的運行規則和程序規則。對于權力的監督和制約，重點在于對政府公權力的監督。同時也應當重視國有企業腐敗的問題。對于國企的監督不到位，甚至是嚴重缺位，是民眾關注的焦點問題，國企高管拿高薪、壟斷國企高收入，這些看似是企業的內部問題，但實質還是公權力支撐下的腐敗。

構建新型政商關系的基本規則

所謂新型政商關系，是指建立在社會主義市場經濟體制框架下的，受法律約束的，同時也受公眾監督的，平等的、合作的政商關系。它是一種以造福人民為目標的和諧關系。構建新型政商關系是一項復雜的系統工程，也是一個長期過程。只有把握好政商關系的“道”，才能建構起新型的政商關系。

第一，政商之間要“合作”。合作是政商關系應有之義?？疾旃沤裰型獾恼剃P系歷史不難發現，兩者之間雖有沖突矛盾，但合作一直是政商關系中的基本內核。沒有政商合作也就沒有今天的商業社會。政府的職能作用的實現，官員個人價值和社會價值的實現，必然要依靠與企業的合作，從而實現社會財富的增長。政府的運轉沒有企業是不能想象的。政府不能直接創造財富，必須依賴企業創造的財富來實現其功能。企業與政府及官員保持良好的合作關系，也是商業社會的必然。市場經濟條件下，公平有序的市場環境離不開政府的監管。企業若想在市場競爭中發展壯大，必須與政府合作。這種合作不是政商之間的勾結，而是各司其職，做好自己。企業的任務是關注企業自身的健康發展，與政府保持良好的溝通，以便企業能夠適時調整發展戰略，與整個社會的發展大方向保持一致。如果企業不與政府合作，缺少溝通，只關注自身的利潤，勢必會對企業的長遠發展產生不利影響。特別是我國目前正處在社會轉型期，社會增長模式也處在轉軌期，只有實現企業與政府的溝通與合作，整個社會才能平穩順利的過渡?？傊讨g的合作是必然的，也是必須的。兩者合作的基礎在于對社會進步的共同追求。

第二，政商之間要有“界”。十八屆三中全會提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。對于政商關系而言，就是政府只管自己該管的，能由市場解決的問題，政府決不伸手。政府要改變過去對企業干預過多和監管不到位的問題;減少對資源的直接配置，推動資源配置市場化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。企業只做市場規則允許的事，不借政府之名破壞市場公平原則。企業要改變以往以政府為導向的發展模式，盡快轉變為以市場為導向和動力的發展模式。政府為企業發展保駕護航，為企業創造公平公正的發展環境。企業為政府公共職能的實現創造物質財富，雙方各取所需，各盡其責。只有政商各守其“道”，兩者之間才能建立起一種獨立又合作、平等而互補的新型關系。應該建立起有效的權力制約和監督機制，從源頭上杜絕政商之間的“越界”行為。對于權力腐敗不能依靠官員的自律，也不能靠政治運動，而應當建立起一套常態化的機制，以約束政商關系，使雙方在社會發展過程中，能夠各自發揮優勢，形成最大合力，建立起“君子之交淡如水”的政商關系新常態。

第三，政商之間要有“法”。以法治思維規范政商關系，是現代社會發展的必然，也是社會主義市場經濟的要求。政府往往是權力的象征，政府手中掌握著巨大的公權力。政府的作為和言論往往被認為是具有權威性的。但這并不意味著政府能夠代替法律法規。權力不能凌駕于法律之上，更不能代替法律。長期以來的政商勾結、權力腐敗等現象的產生，正是由于“政”和“商”都把政府當作是市場經濟運行的準則，把官員當作是市場的裁判員。政和商之間應該在法治框架下建立一種平等合作的融洽關系。就政府而言，政府必須依法執政、依法行政。法無授權則止。必須將政府的權力關進制度的籠子里。

同時，政府既要認清手中的權力，更要認清擔負的責任。不能事事都管，也不能不作為。把權力關進籠子里，并不意味著政府不再“管事”了，而是在法治的制約下，有選擇的“管”。政府在法治思維下，應當和企業一樣，成為平等的法律主體。政府犯法，也必須承擔相應的法律責任。就企業而言，法無禁止則行。企業必須守法經營、合法營利、依法納稅。企業擁有受到法律保護的明晰產權;企業擁有自主決策權以適應瞬息萬變的市場;企業對自己的決策和行為能夠負民事責任。只有讓企業在法治框架下而不是在權力框架下運行，企業才能更重視法律而不是權力，更重視信用而不是關系。讓法律法規成為政商之間彼此合作與互動的準繩。這種平等、獨立的政商關系，有利于企業的發展，也有利于法治中國的建設。此外，新型政商關系的構建必須符合中國現行的政治體制和基本國情，不能原地踏步，也不能急躁冒進。建立一個新型的政商關系，是一個循序漸進的過程。中國的現狀是經濟體制改革先行，顯然在改革進入到全面推進階段，新型政商關系的建立也將大步向前。但我們也應該認識到，任何事務的發展都有一個漸進的過程。政商關系也不例外。新型政商關系的建立不可能一蹴而就。它必然是隨著整個社會的全面進步而不斷調適的。因此，從短期來看，政商關系中的不合理因素，如權力腐敗、政商勾結、國企壟斷等現象還可能存在，但從長期來看，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，社會改革的全面推進，政商關系必然是朝著平等、和諧、法治化的方向邁進。

【注釋】

①④《中共中央關于經濟體制改革的決定（中國共產黨第十二屆中央委員會第三次全體會議一九八四年十月二十日通過）》，《十二大以來重要文獻選編》，北京：人民出版社，1986年，第28頁，第34頁。

②《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1983年，第131頁。

③《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報（一九七八年十二月二十二日通過）》，北京：人民出版社，1982年，第3頁。

⑤張文彪：“政商關系，一個已是十分現實的話題”，《領導文萃》，1994年第9期。