公共危機財政保障機制存在問題與對策

劉水

【摘要】我國目前正處于經濟轉軌與社會轉型的重要時期，面對公共危機不斷增多的壓力，如何提高政府應對公共危機的管理能力，將對我國經濟社會的和諧發展起至關重要的作用。在公共危機的管理中，公共財政的支持將對管理的效果起著關鍵的作用，因此，文章從加強公共財政保障機制的角度進行研究，以期對我國危機管理的發展提供借鑒。

【關鍵詞】財政保障 公共危機管理 國外經驗 策略

【中圖分類號】F812.2 【文獻標識碼】A

進入新世紀后，我國經濟在快速發展的同時，公共危機事件也屢見不鮮，成為嚴重威脅到整個社會的生態秩序的危機性事件。由于公共危機事件具有突發性、緊迫性、資源短缺、破壞性、不確定性等特征，一旦發生便會造成嚴重的社會影響，政府對此類事件必須及時做出應對。我國社會進入轉型期后，各種社會矛盾凸顯，公共危機事件增多，這對政府的公共危機管理能力提出挑戰。公共財政的支持對于政府化解公共危機事件十分重要，為此，本文試圖從政府財政保障角度來探討我國公共危機管理的發展與不足，并分析國外的公共危機財政保障機制，以期對我國的公共危機管理有所啟示。

我國應對公共危機的財政保障機制概況

首先，面對公共危機事件，我國已經建立起基本的公共財政保障體系。財政部門在財政預算中已經編制專門的用于公共危機的預備費，用于保障公共危機時期國家的安全、人民的生存權以及社會的穩定。我國在2004年出臺了《突發事件財政應急保障預案》，對財政部門在突發公共危機事件中的職責做出具體規定，同時督促各級財政部門盡快制定應對公共危機事件的財政預案。為了更好地落實公共危機財政保障機制，我國在法律、制度等方面也出臺相關配合政策。國家還加大了對應對危機的財政投入力度；加大投入健全公共危機預警網絡；建立專業的應對危機機構。2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》更是為我國應對公共危機的財政保障機制建設提供了法律依據。

其次，我國用于公共危機的財政資金來源途徑多樣化。在不斷的公共危機實踐中，財政部門也不斷積累了更多的應對公共危機的經驗，不斷創新財政管理方式，以更好地應對突發危機事件，減少它所帶來的負面影響。目前，我國應對公共危機事件的資金主要來自公共財政資金、商業保險賠付金、社會捐助金。隨著經濟發展水平的提高，將有更多的民間力量投入到公共危機事件應對中，并成為解決公共危機的資金來源之一。

最后，為了完善應對公共危機的財政保障機制，我國還建立起相關協調機制，確保在危機事件發生時，公共危機保障資金能夠快速到位。此外，財政部門也有責任創新自身管理體制來與應急管理部門配合，破除部門間在公共危機事件應對中的溝通壁壘，提升處理公共危機事件的效率。

2008年的汶川地震是對我國應對公共危機的財政保障機制建設的一次考驗。在汶川地震中，財政部門為地震撥款開通“綠色通道”，第一次便撥付5.612億人民幣投入搶險救災，之后又根據災情追加6000多萬元。四川省各級財政部門相互配合，共計向災區調撥25億資金，除此之外，還有大量帳篷、食品、飲用水、棉被等物資被迅速運往災區，及時而充足的財政保障為汶川地震救援的迅速開展提供了物質支持。這也證明了我國在公共危機事件中的財政保障能力。

我國公共危機財政保障機制存在的不足

在汶川地震等公共危機事件處理實踐中，公共財政保障機制對危機的處理和解決起到極其重要的作用。但在危機事件處理的經驗總結和反思中，也可以看出我國應對公共危機的財政保障機制還存在不足之處。

一是資金投入總量不足，這削弱了財政保障能力。改革開放以來，我國經濟發展迅速，財政收入也大大增加，但目前很大一部分公共財政都投入到地方基礎建設之中，用于民生的財政資金相對不足，而這其中用于公共危機事件的財政保障資金所占比例更少。我國在《預算法》中規定，要求提取1%～3%的財政預算作為公共危機管理的預備費，而在實際預備費預算中，各級政府都在規定范圍內按較低比例提取，如2005年中央本級提取的預備費占總預算的1.23%，2006年為1.05%。近幾年，國家愈加重視突發公共危機事件的處理，預備費的提取比例有所提高，2008年為2.65%，2010年為2.49%，盡管如此，在具體的公共危機事件處理中，財政經費需求與預算差距還較大。

二是公共財政支出的不合理削弱了保障效果。進入轉型期所帶來的各方利益矛盾沖突導致我國公共危機事件頻發，財政保障資金也因此大幅增長，各級政府的財政壓力陡增。在公共危機事件處理過程中，政府發現可以通過建立社會基本防御體系來緩解公共危機事件發生后的財政壓力。但從目前的財政體制來看，我國要求各級財政部門在預算支出中編制防御性財政支出，導致這部分預算資金與實際支出額度都偏低，不能真正滿足公共危機事件處理中的財政資金需求。加之我國的行政程序繁瑣，在具體的資金撥付過程中還存在截留擠占現象，這使得用于公共危機事件事前預防的資金投入嚴重不足，待危機事件發生后，政府的財政壓力凸顯。

三是財政保障金的監督制度不完善。我國在公共危機處理方面是分災種處理，各個部門各自為政，這種多頭管理的方式導致管理混亂，資金分配散亂，資金的使用效率在各種程序中被拖慢降低，行政成本增加，財政保障金在解決公共危機事件中的作用大大降低。而且由于缺乏有力的監督，在公共危機事件中，當財政進行資金撥付后常常出現亂花錢現象，在資金層層下撥過程中，出現資金截留挪用、違規使用行為，嚴重阻礙公共危機事件處理。

國外應對公共危機的財政保障機制模式分析

發達國家經濟發展水平較高，也較早意識到公共危機管理的重要性。因此，他們在危機管理機制上有著較為完善的體系，其中用于公共危機事件管理的資金投入也十分充足，這得益于其較為完善的財政保障機制。

美國公共危機管理中的財政保障機制。“9·11”事件為美國的公共危機管理敲響警鐘，之后美國進行了一系列改革力阻此類事件的發展。在這一過程中，美國不僅重視財政資金的投入，還進行了一系列組織架構上的改革，形成了完善的公共危機管理體系，提升了美國政府應對公共危機事件的處理能力。

首先，美國將國土安全辦公室升級為美國國土安全部，并賦予其統一指揮的權力，美國國土安全部能夠調動美國情報局、警備隊、海關署、移民局等資源，突出其在公共危機管理中的指揮地位。美國國土安全部負責公共危機事件中的預警、指揮、響應和救援四類工作，這有利于統一協調各部門統一開展救援，減少危機事件帶來的損失。在國土安全部內部又設有獨立的20個機構，這讓國土安全部內部分工明確，同時又能夠相互協調聯系。這一部門為美國公共危機事件管理工作的開展奠定了基礎。

其次，美國對聯邦調查局進行改革，將工作重心轉移到預防和解決大規模犯罪活動和恐怖活動上，它的主要任務便是保護美國國家及其公民的安全。為了更好的開展工作，聯邦調查局還與中情局等部門進行合作，提升自身預防和打擊恐怖活動的能力。美國政府還賦予聯邦調查局國外調查權，成立反間諜組織，保障國家安全，預防公共危機事件發生。

再次，美國還對移民局和社保局進行整改。在“9·11”事件后，美國對移民局和社保局進行整改，對駕照領取、信用卡申請等進行了更加嚴格的審查，主要是為了防止國外恐怖分子進入美國，并利用各種手段騙領社會保障號，偽造身份進行恐怖襲擊活動。

最后美國還成立了美軍北方司令部，提升國家的國防能力。這一全國性軍事部門除了負責美國國內安全外，還將負責范圍擴大到南至墨西哥，北至北極地區，既負責恐怖活動，也負責自然災害事件。除了建立完善的政府應對部門外，美國公共危機事件的快速處理還得益于民間組織、志愿者的援助。

日本公共危機管理中的財政保障機制。為了應對公共危機事件，日本早期便出臺了一系列法律法規，如《災害對策基本法》、《大規模地震對策特別措施法》等，這些法律有著明確的具體實施措施，尤其是在應對地震等自然災害方面，日本在立法過程中力求措施的可操作性，如日本為了應對多發的地震災害，便在法律中具體規定了民居建設流程圖，以此減少地震對人員和房屋的損害。近幾年，面對新的局勢變化，日本進一步提升了公共危機管理應對級別，相繼出臺了《在發生大規模恐怖活動危險時政府的應對措施》、《武力攻擊事態對應法案》、《安全保障會議設置法修正案》等法律法規，為日本的公共危機管理奠定了法律基礎。

與完善的法律法規相對應的，日本建立了多層次的危機管理組織體系。其中內閣首相是公共危機事件處理的最高負責人。日本將自然災害、國家領土安全、社會綜合治安等事項都納入到公共危機管理之中。日本建立了危機管理中心作為統一的領導機構，其他政府部門也常設危機管理組織，下設危機分級、分類管理處，當相應的公共危機事件發生后，立馬啟動相應部門進行處理。

完備的法律和部門設置讓日本在公共危機事件中反應迅速，如2003年5月日本宮城縣發生的7.0級大地震后，造成人員傷亡100多萬，多條鐵路干線停運，但第二天這些受災地區的供水供電等基礎設施便得到恢復。

國外公共危機應對的財政保障機制建設經驗。盡管國情有所不同，但美日兩國在應對公共危機進行財政保障方面的建設經驗值得我國學習和借鑒。

一是美日兩國為了確保公共危機管理中財政資金保障的到位而建立了相應的法律體系。美國日本都從法律上確認為公共危機事件提供財政保障的重要性，而隨著公共危機事件新情況的出現，美國和日本都及時補充和完善法律法規。此外，兩國在立法過程中都十分注重法律實施細則的擬定，確保法律具有可執行性。

二是在公共危機管理中，注重財政部門與其他部門的協同合作。日本在2003年非典疫情應對中，就極為重視各個部門的合作應對，首先是加強機場檢查，培訓機場人員進行模擬救治演習，確定收治非典病人的特定醫院，各級政府都加大對醫院的財力、物力投入，確保醫院能夠進行救治，社會民間組織也在政府號召下編寫非典宣傳冊等。這些部門的協同配合讓日本順利渡過了非典疫情時期。在這一過程中，不難看出各個部門的協作需要財政部門的支持。

三是形成以公共財政為主、社會力量為輔的共同應對危機模式。公共危機具有突發性、不確定性等特征，政府的預防體系不可能面面俱到，這就需要號召社會力量積極參與，這樣的應對體系更加有效，以便在公共危機發生時迅速組織起來發揮作用。如美國針對性的制定了一系列稅收優惠政策，鼓勵工商業界、民間團體等社會力量參與到公共危機事件應對中，日本還給民間團體撥款補貼資助其進行應急演練。

加強我國應對公共危機的財政保障機制的策略

完善公共危機財政保障體制的法律體系。在立法方面，政府應該明確建立應對公共危機的財政保障法律的最終目的，是為了能夠有效的預防、控制和解決突發公共事件，并最大程度上降低它所帶來的社會危害，保障國家和人民的生命財產安全。在這一目標指導下，我國應該在憲法層面上來確立公共危機財政保障法律的基本原則，如在公共危機中，公民有權在受到損害時獲得國家公共財政的救助，同時公民也有義務參與公共危機事件的解決；憲法還可以就應對公共危機的財政預算做出規定，明確財政分擔的比例。憲法的有關規定對公共危機的財政保障機制建設具有總領性和指導性的作用，要想它得到貫徹實施，還必須制定具體的法律法規，在具體的財政保障性法律制定中，應該明確財政保障金來源、預算制度、保障資金監督制度等幾個方面的問題，確保政策的貫徹落實。

建立我國公共財政保障機制。公共危機管理的財政保障機制應該包括預警、運行、應急、監督、跟蹤五大系統。在預警系統建設方面，財政部門應該對預警的范圍、等級差別、危機預判、緊迫性程度等有所明確，這樣財政部門才能夠根據情況做出相應的財政計劃，使得撥付資金及時用于解決公共危機事件。在公共危機財政運行機制建設中，需要根據危機事件的種類組建不同的管理系統。公共危機的突發性和不確定性，要求運行機制必須建立一個應急指揮系統，使之在短時期內就公共危機管理做出安排和統籌。公共財政的善后追蹤機制主要包括災后重建、資金補償到位以及責任追查幾個方面的內容。各個機制的相互配合和協調，才能夠讓財政保障在公共危機管理中發揮更大的作用。

建設公共危機救濟物資保障機制。完善的救濟物資保障機制能夠大大減輕公共危機事件中政府的財政壓力，但若每一地區都進行救濟物資保障機制建設，又必然會給地方政府帶來財政負擔，且有重復建設、資源浪費的問題。因此，在公共危機救濟物資保障機制建設上，可以采取地區協同合作的策略。首先，中央政府可以對救濟物資建設做全面規劃，防止地方政府出現重復建設現象；其次，地方政府要對專項救援物資和地區性物資儲備進行管理；最后，國家應該鼓勵社會力量參與到救濟物資保障機制建設中來，發揮民間力量，讓物資迅速到達公共危機事件影響地區。

加強對財政保障金的監管。在我國的公共危機事件管理中，政府撥付的財政保障金被截留、挪用、貪污的新聞屢見不鮮，這讓公共危機管理雪上加霜，為此我國應該建立一套財政保障金監管機制，確保資金的使用效率。首先可以建立起財政保障金的績效評估體系，這主要是為了規范財政保障金的預算、撥付、使用程序的規范，并據此評估結果，確保保證資金使用的合法、合理，政府還可以鼓勵外部力量，如媒體等對用于解決公共危機的保障金使用進行監督。其次，政府也應重視財政資金審計工作的開展，審查保障資金的去向、使用額度等，對于多余的撥付金額應回收，對于貪污腐敗現象要及時處理，追究責任。為了保障審計的公正性和透明性，可以邀請第三方獨立審計機構對財政保障金的使用進行審查。最后，政府可以建立“危機—保障”預算制度，加強對保障金使用過程的管理。政府應該根據不同的公共危機事件制定不同的財政保障方案，如對那些影響范圍大、持續時間長的公共危機事件，應由高一級政府來對財政保障金進行調配和統籌規劃；對于那些小范圍內的危機事件，可由當地財政部門提供財政保障支持。在危機事件爆發后，政府部門應該立即啟動應急機制，根據事件特征來制定多種方案，權衡利弊，選擇最優方案，這不僅能夠將危機事件的負面影響降到最低，還能夠提高財政保障金的利用效率。

（作者單位：山東管理學院工商學院；本文系2015山東省重大財經課題“促進‘大眾創業萬眾創新’問題研究”的階段性成果，項目編號：ZDCJ-2015-29）

責編/豐家衛（實習）