新生代農(nóng)民工社保體系建設

丁璇　魏憲朝

【摘要】新生代農(nóng)民工社會保障與城鎮(zhèn)化發(fā)展有著緊密的相關性，提高城鎮(zhèn)化水平應當以完善新生代農(nóng)民工社會保障為核心。文章以翔實的數(shù)據(jù)作為基礎，對山東省新生代農(nóng)民工的群體特征和社會保障現(xiàn)狀進行了充分論證，分析了該群體社保缺失給城鎮(zhèn)化帶來的負面影響，分層次提出了解決新生代農(nóng)民工社會保障問題的對策建議，對完善山東省新生代農(nóng)民工社保體系建設具有一定的參考價值。

【關鍵詞】新生代農(nóng)民工 社保體系建設 城鎮(zhèn)化

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

在城鎮(zhèn)化進程中，大批農(nóng)村富余勞動力外出尋找就業(yè)機會，在提高個人收入的同時，也為各行各業(yè)的發(fā)展提供了廉價勞動力，促進了城市建設與經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)民工群體的出現(xiàn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民工在就業(yè)機會、社會保障、教育等各方面與城市居民有較大差別，這些差別使得該群體難以真正融入城市生活。

近幾年，黨中央和國務院對農(nóng)民工的社保問題給予高度重視。2010年，中央一號文件《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》首次出現(xiàn)“新生代農(nóng)民工”這一稱謂，將他們與老一代農(nóng)民工區(qū)別開來。①“新生代農(nóng)民工”專指出生在20世紀80年代以后的農(nóng)民工，他們大多初中畢業(yè)即外出打工，沒有干過農(nóng)活，雖然戶口在農(nóng)村，但該群體把自己定位為城市人，渴望融入城市生活。②2013年7月山東省人民政府發(fā)布《關于進一步做好新形勢下農(nóng)民工工作的意見》，用人單位吸納農(nóng)民工應當同工同酬，并且使其在醫(yī)療、住房、隨遷子女教育、社區(qū)生活等方面享有和普通市民同樣的權利。③到2015年基本實現(xiàn)將有穩(wěn)定勞動關系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險制度，簽訂勞動合同的比例達到80%以上，工資基本無拖欠。

在城鎮(zhèn)化進程中，新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工隊伍的主力軍，要穩(wěn)定與發(fā)揮這支隊伍在城鎮(zhèn)化建設中主力軍作用的重要措施就是完善新生代農(nóng)民工的社會保障體系，充分調(diào)動他們的積極性。

社保體系建設綜述

在當前城鎮(zhèn)化建設進程中，相關部門和學者就農(nóng)民工社會保障制度進行了大量研究：王玉玫在《建立健全城鎮(zhèn)農(nóng)民工社會保障制度的構(gòu)想》一文中提出，農(nóng)民工社會保障應當以社會保險和社會救助為主要內(nèi)容，按照工傷保險—醫(yī)療保險—養(yǎng)老保險的順序逐步將城鎮(zhèn)農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系。并對改革的指導思想和相關配套措施建設做了論述。王萍，王致萍在《影響農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的因素分析—基于對武漢市的實證分析》中提出農(nóng)民工尷尬的二元身份在城市難以得到認可，這使他們成為邊緣人，享受不到社保、教育、住房等應有的福利。農(nóng)民工為城鎮(zhèn)化建設添磚加瓦，老來卻被排斥在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系之外，這無疑是一個潛在的社會問題。李迎生、袁小平在《新型城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度的因應—以農(nóng)民工為例》一文中提出，在當今的新型城鎮(zhèn)化推進過程中，需要包括城市管理創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化等一系列相關條件作為支撐，其中，社保制度的改革與完善對推進農(nóng)民的市民化與新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。農(nóng)民工社會保障制度的改革創(chuàng)新應針對目前存在的制度碎片化、體系不健全、覆蓋面過窄、繳費率過高、公平性不足和發(fā)展不均衡等幾大問題進行改進。尚甜的《農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度研究》提出了可以參照城鎮(zhèn)農(nóng)民工實際工資標準為基數(shù)，結(jié)合當?shù)厣畛杀净鶖?shù)，適當降低社保繳費費率，逐步調(diào)低門檻。嘗試將農(nóng)民工養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險進行整合，實現(xiàn)真正的有效銜接。

這些研究從不同角度對我國農(nóng)民工社保體系建設進行了有益的探索和研究，主要以上一代農(nóng)民工為主要研究對象。而隨著老一代農(nóng)民工年齡的增大，他們逐步返鄉(xiāng)養(yǎng)老，80、90后新生代農(nóng)民工已成為打工的主體，該群體具有低齡化、高物質(zhì)需求，較高知識水平等不同于上一輩的顯著特點。現(xiàn)有政策和文獻專門針對新生代農(nóng)民工的研究很少，已有研究結(jié)論與該群體的契合度不高，但對如何做好新生代農(nóng)民工的社會保障工作有一定的借鑒和啟發(fā)作用。

80、90后新生代農(nóng)民工的現(xiàn)狀

農(nóng)民工是我國在特殊歷史時期出現(xiàn)的特殊社會群體。他們是農(nóng)業(yè)戶口，但從事著非農(nóng)業(yè)的工作；他們生活工作在城市，為城市發(fā)展做出巨大貢獻。新生代農(nóng)民工有以下的群體特征：第一，素質(zhì)相對較高。主要表現(xiàn)為新一代農(nóng)民工的文化素質(zhì)和受教育程度普遍比第一代要高。課題組通過對新生代農(nóng)民工群體的問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該群體已經(jīng)基本不存在文盲，小學文化程度所占的比例也大大下降，大多擁有高中以上文憑。第二，非農(nóng)化。與其父輩相比，新生代農(nóng)民工絕大多數(shù)沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)歷與經(jīng)驗，有的甚至不在農(nóng)村長大，對農(nóng)村不太了解，他們不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要勞動力。第三，邊緣化。80、90后新生代農(nóng)民工戶口在農(nóng)村，一些在農(nóng)村還有土地，但他們生活和工作在城鎮(zhèn)。因為戶籍制度，這些新生代農(nóng)民工無法享受同城市居民同等的保障與福利。第四，社會化。新生代農(nóng)民工對于在城市的職業(yè)期望值較高。但由于缺乏市場需求的專業(yè)技能和向上晉升的能力，心中較高的期望與現(xiàn)實形成巨大落差，但在強烈的自尊心驅(qū)使下卻不甘心回到農(nóng)村務農(nóng)。

近年來，山東省農(nóng)民工社會保障工作取得了較大成績，提高了我省農(nóng)民工的積極性，促進了山東省城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，有力推動了山東省城鎮(zhèn)化建設。但是目前各險種參保仍存在比較突出的問題：一是工傷保險參保率低，勞動保障缺失。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)我省相當多的農(nóng)民工沒有工傷保險，參保率不到25%，使得農(nóng)民工一旦遇到工傷事故，都難以得到相應的工傷保障，在身體受到傷害的同時，增大了農(nóng)民工的經(jīng)濟壓力；二是醫(yī)療保險嚴重缺失，重大疾病無從保障。課題組通過調(diào)查與文獻資料分析，山東省農(nóng)民工的醫(yī)療保險缺失嚴重、參保率低，用人單位不愿支付農(nóng)民工的醫(yī)保費用，相當多的農(nóng)民工缺乏醫(yī)保意識，也不愿掏錢購買醫(yī)保；三是失業(yè)保險參保率極低，就業(yè)服務工作不完善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與他們父輩相比，新生代農(nóng)民工掌握的知識與技能要多很多，他們能憑借手中的技術獲取較高的報酬，因此失業(yè)危機感比較低，對失業(yè)保險大多也是持無所謂的態(tài)度，不會過多考慮自己哪天會失業(yè)；四是養(yǎng)老保險參保率低，新生代農(nóng)民工參保意識淡薄。根據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查結(jié)果顯示，2014年，農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險的比例為16.7%，而在高齡農(nóng)民工聚集的建筑行業(yè)，養(yǎng)老保險的參保率僅為3.9%，過低的參保率將使他們的養(yǎng)老面臨窘境；五是農(nóng)民工就業(yè)地點變換頻繁導致參保困難。高流動性使經(jīng)辦各類保險的工作量倍增，增加了管理難度，還導致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費基數(shù)核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來困難。

課題組通過較充分的研究之后發(fā)現(xiàn)制約山東省新生代農(nóng)民工社保體系建立的因素主要有戶籍制度、費率高、意識差以及統(tǒng)籌層次低等。城鄉(xiāng)二元戶籍制度是特定時期的特定產(chǎn)物，但這一制度的限制使得他們難以享受和城市居民一樣的的社保、教育、住房等福利政策，已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大阻礙；費率高則抑制了企業(yè)和農(nóng)民工雙方的繳費積極性；意識差則表現(xiàn)為由于新生代農(nóng)民工群體的年齡較低，尚未意識到養(yǎng)老、醫(yī)療對于將來生活的重要性，他們更愿意將工資用于當期的消費甚至超前消費；統(tǒng)籌層次及則使得養(yǎng)老、醫(yī)療等保險關系和資金無法轉(zhuǎn)移接續(xù)。

新生代農(nóng)民工社保缺失對城鎮(zhèn)化的影響

相關數(shù)據(jù)顯示，到2013年底山東省農(nóng)民工總數(shù)達到2330萬人，占全省總?cè)丝诘慕姆种弧Ｈ绻堰@些農(nóng)民工的家庭也考慮在內(nèi)，這一群體涉及全省近6000萬人口。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山東省農(nóng)民工的就業(yè)年齡在20—60歲之間，80、90后新生代農(nóng)民工所占比重大幅攀升，老一代農(nóng)民工逐步退出勞動力市場。這些新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為山東省勞動力市場的主力軍，但是他們的各項社會保障沒有得到根本性的解決，對山東省的城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生了一些消極影響。

其一，新生代農(nóng)民工社保缺失是社會穩(wěn)定的隱患。在推進城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口大量涌入城市，這些農(nóng)村人口絕大多數(shù)是新生代農(nóng)民工。由于工作不固定，收入不穩(wěn)定，農(nóng)民工數(shù)量的不斷增加，給城鎮(zhèn)化建設帶來了許多隱患，例如，環(huán)境問題、社會治安問題、就業(yè)問題、市政建設、兒童入學問題等等一系列問題都已經(jīng)出現(xiàn)。如果農(nóng)民工社會保障問題不加以解決，必將對社會穩(wěn)定產(chǎn)生較大影響。

其二，新生代農(nóng)民工社保缺失不利于城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。近幾年愈演愈烈的“用工荒”最直接的原因之一，是現(xiàn)行工資制度、社保制度等的不平等造成的。由于在城市生活成本高，購房更是絕大多數(shù)新生代農(nóng)民工無法奢望的，他們許多人都放棄城市工作，這樣城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展就受到了一定影響，不利于城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)壯大。其三，阻礙城鄉(xiāng)一體化建設的推進和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。新生代農(nóng)民工如能公平公正地享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，那么必將有更多的新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，會促進城鎮(zhèn)消費水平的提升，帶動城市基礎設施的建設，而社保缺失必然會阻礙經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。

推進新生代農(nóng)民工社保體系建設的對策

在國家大力推進城鎮(zhèn)化的進程中，統(tǒng)籌推進新生代農(nóng)民工社保體系建設成為城鎮(zhèn)化建設中重要的一環(huán)，只有完善了新生代農(nóng)民工社保制度，才能真正實現(xiàn)該群體的“市民化”，助力新型城鎮(zhèn)化建設。現(xiàn)針對目前山東省農(nóng)民工社保的實際情況提出如下對策：

第一，擴大工傷保險的覆蓋范圍，加大勞動監(jiān)察和懲處力度。課題組通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工對工傷保險比較重視，因為在工作中，特別是高危行業(yè)工傷事故比較多，一旦發(fā)生工傷事故是新生代農(nóng)民工無力負擔的。針對目前山東省農(nóng)民工繳納工傷保險比例非常低的現(xiàn)狀，一方面，應當將新生代農(nóng)民工全部納入現(xiàn)行工傷保險制度。特別是針對化工、建筑、金屬冶煉、制鞋等高風險行業(yè)，農(nóng)民工在上述行業(yè)就業(yè)比較集中，工傷危險較大；另一方面，加大監(jiān)督和處罰力度，強制用人單位參加工傷保險。勞動保障部門應對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民工參加工傷保險的實際情況進行監(jiān)察，認真執(zhí)行《安全生產(chǎn)許可證條例》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)。對于沒有及時為農(nóng)民工辦理工傷保險以及繳費的企事業(yè)單位，責令其限期參保，拒不參保的，依法進行查處。此外，將農(nóng)民工工傷保險與工傷預防相結(jié)合，探索有效的工傷預防機制，考慮從工傷保險基金中提取一定比例的資金專門用于工傷預防，對于安全生產(chǎn)期限較長的企業(yè)適當降低工傷保險繳費費率，激勵企業(yè)加強自身的安全生產(chǎn)管理，切實保障農(nóng)民工合法權益。

第二，建立新生代農(nóng)民工大病醫(yī)療保險制度，理順醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。伴隨著新生代農(nóng)民工群體的不斷壯大，該群體醫(yī)療保險的缺失正成為當前構(gòu)建和諧社會的主要矛盾之一。勞動力成本不斷攀升及用工荒的出現(xiàn)，都與農(nóng)民工社保待遇不公平有密切關系。尤其要建立新生代農(nóng)民工大病醫(yī)療制度，并實現(xiàn)農(nóng)民工的無障礙參保，減小他們經(jīng)濟方面的壓力，并提高患病農(nóng)民工的生存質(zhì)量。可考慮在合適的時機將他們逐步納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系，以促進和體現(xiàn)社會公平。目前山東省醫(yī)保基金的管理大多還是停留在市級統(tǒng)籌水平，在全省范圍內(nèi)尚無法實現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)，使得已經(jīng)參加新農(nóng)合的農(nóng)民工在外地就醫(yī)之后無法及時報銷，造成很多人迫于經(jīng)濟壓力不敢去醫(yī)院看病或者背負上沉重的經(jīng)濟負擔。此現(xiàn)狀也影響了農(nóng)民工在原籍參加新農(nóng)合的積極性。理順醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的措施可以從以下幾方面入手：一是改進當前醫(yī)療保險制度， 提高醫(yī)療保險管理水平；二是制定全國性的政策規(guī)定，明確規(guī)定醫(yī)療保險繳費年限、繳費總額、繳費基數(shù)和基金的轉(zhuǎn)移，建立統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險繳費年限確認辦法與規(guī)定全國統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險費轉(zhuǎn)移辦法，方便不同省份醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)；三是打破封閉的醫(yī)療保險管理體制，建立開放聯(lián)動的醫(yī)療保險管理平臺。

第三，逐步將新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。新的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策在社保的繳費、轉(zhuǎn)移、領取等方面較以往均有了根本性的變化。政策明文規(guī)定用人單位必須按相關政策給農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險。課題組認為，對于就業(yè)相對穩(wěn)定的農(nóng)民工來說，養(yǎng)老保險的問題比較好解決，但對流動性強的農(nóng)民工來說較難以解決。可以考慮將穩(wěn)定就業(yè)的新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，將未實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的新生代農(nóng)民工引入過渡性養(yǎng)老辦法。對于穩(wěn)定就業(yè)或比較穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工地方人力資源部門、工商行政部門、稅務部門等單位應該形成聯(lián)動機制，把給農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險作為用人單位發(fā)證、考核、評級等的主要指標之一，從源頭上強制用人單位執(zhí)行國家、地方頒布的相關養(yǎng)老政策。主要從以下兩方面入手，一是地方相應的職能部門加強監(jiān)管，所有企業(yè)不管規(guī)模大小實行注冊制，定期檢查與評估；二是加強對從業(yè)人員的教育與培訓，讓所有農(nóng)民工養(yǎng)成自覺維護自己權益的意識，讓農(nóng)民工自己主動找用人單位給自己繳納相應社會保障費用。

第四，完善新生代農(nóng)民工就業(yè)服務制度。一是完善失業(yè)保險制度，保障新生代農(nóng)民工失業(yè)后的基本生活。《社會保險法》第五章失業(yè)保險的相關說明中是這樣規(guī)定的：“職工應當參加失業(yè)保險，由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納失業(yè)保險費。”該規(guī)定只是對職工失業(yè)保險做了說明性的規(guī)定，沒有專門針對農(nóng)民工失業(yè)保險做任何具體規(guī)定。目前絕大多數(shù)單位給農(nóng)民工繳納失業(yè)保險都是參照本法律執(zhí)行。

2015年9月省政府頒發(fā)的《山東省人民政府關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（魯政發(fā)〔2015〕21號）就當前就業(yè)形勢作了精辟的分析，對失業(yè)包括農(nóng)民工的失業(yè)也做了具體的規(guī)定。例如，積極預防和有效調(diào)控失業(yè)風險。落實降低失業(yè)保險費率政策，全省統(tǒng)一執(zhí)行1.5%的失業(yè)保險費率，進一步減輕企業(yè)負擔。立法部門應盡快制定專門針對農(nóng)民工社會保障的法律法規(guī)，規(guī)范用人單位、農(nóng)民工、相應國家主管部門的行為，切實保障在職農(nóng)民工和失業(yè)農(nóng)民工的合法利益。二是暢通勞動力供求信息，建立符合新生代農(nóng)民工需求的就業(yè)服務。農(nóng)民工的就業(yè)不僅是農(nóng)民個人的事，而且與政府息息相關。就業(yè)匹配率較低也說明山東省在這方面做得不是很到位，政府在推動勞動力供求信息的溝通和對接方面還有待進一步做更多工作，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府部門更應主動積極地創(chuàng)造就業(yè)機會，尋找就業(yè)信息，并及時與農(nóng)民工溝通對接。

（作者分別為聊城職業(yè)技術學院經(jīng)濟管理學院講師，聊城大學馬克思主義學院教授；本文系2014年度山東省人文社會科學課題研究成果，項目編號：14-ZC-ZF-10）

【注釋】

①沈原：《社會轉(zhuǎn)型與新生代農(nóng)民工》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。

②郭開元：《新生代農(nóng)民工權益保障研究報告》，北京：中國人民公安大學出版社，2012年。

③韓俊：《城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化：頂層制度設計與地方實踐創(chuàng)新》，北京：工人出版社，2014年。

責編/王坤娜