城鎮化與農業現代化協同發展研究

【摘要】文章以“精準扶貧”戰略為背景，以具有典型意義武陵山地區城鄉統籌發展實際為典型案例，探討新形勢下城鎮化進程與貧困地區農業農村發展的協同性。精準定位，更新對后發地區城鎮化進程中發展現代設施農業的認識；精準查找，分析后發地區城鎮化進程與現代設施農業發展脫節的問題及表象；精準應對，提出城鎮化進程與設施農業協同發展的政策建議。

【關鍵詞】精準扶貧 設施農業 城鎮化 協同發展

【中圖分類號】F324.5 【文獻標識碼】A

今年以來，黨中央、國務院對“精準扶貧”提出了新要求、作出了新部署。我國西部地區存在大面積地理空間復雜聯系、生態涵養任務艱巨、貧困人口連片聚集、農業產業發展滯后、城鄉發展統籌不足、民族社會問題交織的地區，如武陵山、烏蒙山、秦巴山、大別山地區等。文章以武陵山地區為例，武陵山跨鄂湘貴三省一市17.18萬平方公里，共有72座城市，3545萬總人口其中1100萬少數民族人口，貧困現象十分突出。在調研中發現，這一地區貧瘠的根源在于受復雜地理空間限制，其農業農村發展是扶貧工作的重中之重。尤其是近年來該地區城鎮化發展進程加速，盡管其本身質量也不高，但在區域較為貧瘠的資源本底上，城市發展對農村的虹吸隱憂開始顯現，農村“空心化”現象較為突出。國內外后發地區由貧困向繁榮的歷史過程表明，在地理空間復雜的后發地區，①以城鄉高度互動、高效益為特點的現代設施農業應與城鎮化進程發展一致，二者相互作用是區域良性發展規律。②筆者認為，后發地區政府在“十三五”期間應更為精準的設計城鎮化與農業現代化互動機制，③在城鎮化進程中打通阻礙城市資本和服務流入貧困農業領域制約瓶頸，探索設施農業創新發展的路徑，能有力促進城市對現代農業發展的支撐，打通城市市場服務體系進入農業領域渠道，成倍放大資金投入現代農業的規模和效益，充分激活城市反哺農村、工業支撐農業的熱情，喚醒沉睡土地的綜合效益，才是“精準扶貧”的題中之義。

精準定位：設施農業與城鎮化進程相輔相成

設施農業是指本地或區域外城市企業、城市金融和技術服務機構體系對傳統農業投入資金，采用工程技術，在環境相對可控條件下，進行動植物高效生產的現代農業生產方式，其領域涵蓋種植業和養殖業。④武陵山地區由于特殊的歷史和地理條件，農業發展基礎欠賬較多、農業產業化發展受地形限制較大，是我國“精準扶貧”戰略實施的核心區，大力發展設施農業能有效提高扶貧的針對性和精準性。

筆者對武陵山地區重慶部分的黔江、秀山等設施農業發展起步比較早的地方進行調研，發現較之傳統農業，經過設施農業對種、養殖業按平均按15萬/畝、40萬/畝進行投入后，農民年收入增長525.5%，單位農業產業效益提升738.7%，同時集中生產還帶來增加就業，實現了規模化管理，農業基礎設施建設也穩步提升，其產生的不只是經濟效益，還有難以估算的社會效益和生態效益。

需要指出的是，文章在兩地所調研的地區均是地形比較復雜的山地地區，與武陵山核心區地形具有高度的一致性，當地設施農業的發展定位了精準的預估，以特色追求效益，證明在地理復雜地區也有設施農業發展成功的可能性。

“精準扶貧”核心要義在于精準，其首要目標是“精準”定位，在城鎮化進程中加深對設施農業發展的認識。在貧困地區，引入本區和區外的城市資本，成規模發展優質高產、特色高效的現代設施農業，提升城市資本投入農業產業化經營的水平和力度，提高農民收入，促進農民就業，放大農業生產集中化經營效應，激活城市資金投入到農村基礎設施建設當中有利于緩解公共財政資金投入的壓力，從“精準扶貧”的角度講，加快后發地區設施農業發展要放在城鎮化的進程中統籌考慮，才是農村實現脫貧甚至追求繁榮富庶的重要途徑。

精準查找：設施農業與城鎮化脫節的問題分析

進入環節：設施農業貸款難。以貴州銅仁地區種植業為例，僅建設溫室聯動大棚的成本就在10萬元/畝，在設施化程度高的地區配全設備成本在25～30萬元/畝；養殖業以重慶南川區為例，一個現代養殖企業設施占地70畝，投入1.3億元，其中國家補貼1千萬元，企業投資強度在185.7萬元/畝。這說明設施農業前期投入巨大，而又需要滾動開發實現平衡。城市企業在進入環節巨大的融資量來自企業自持資金，或是用企業其他領域資產貸款，設施農業本身很難獲得銀行貸款。企業進入現代設施農業生產后如果經營狀況較好，企業要擴大再生產需要再次融資，由于流轉土地之上的設施沒有權證，無法進入到擔保抵押的現代金融服務，這就造成了城市資本要想進入設施農業領域只能依靠過去積累的工業和金融資金，進入后要想擴大發展只能通過社會融資，其中存在著一定的風險。這一問題在無形中提高了行業的進入門檻，一方面是貧困地區農村急切需要農業投資，另一方面是城市企業在進入時顧慮重重。

運營環節：設施農業保險難。由于現代設施農業的發展對氣候要求高，對抗氣候風險能力弱，尤其是在地形和氣候復雜地區，現代設施農業發展亟需城市保險服務行業的支撐。以湖南武陵山地區某縣發展的現代觀光農業為例，經歷一次大的風災后所有設施全部損毀，僅現代花卉園一個大型企業損失高達上億元；以重慶某區縣夏季水災為例，一次暴洪導致所在區縣沿河兩岸種養殖企業受損嚴重，僅一家大型高端有機蔬菜生產配送企業就損失7000多萬元。企業設施受損后，由于沒有權證，無法參加保險，損失全由企業自身承擔。一方面，這些地區的設施農業受到自然災害影響的概率并不是非常高，城市保險服務企業進入設施農業保險存在利潤空間，有進入的動機和意愿；另一方面，設施農業企業投資山區后有迫切的保險服務需要，而由于設施農業產權權證體系尚未建立，該癥結又是其孤立與城鎮化進程的一大體現。

發展環節：設施農業支持難。盡管目前國家和武陵山各省區市及縣區對現代農業的政策支撐很大，但優惠政策分別在不同的農業領域，支持也主要以資金支持為主。對貧困地區設施農業企業來說，國家資金支持固然重要，但在企業發展環節的支撐更為迫切，如科技扶持、人才扶持、信息扶持和市場扶持等方面。而在貧困地區，這些資源又恰恰是最為稀缺的，這些資源的管理分配權限不僅僅是農業部門，而是分散在若干職能部門當中。目前，從調研的結果來看，武陵山地區各州市縣區尚無專門的設施農業支持辦法或文件，在實際中也沒有形成各部門之間的有效聯動，更沒有適合設施農業發展的區域間、城鄉間活躍互動市場體系，無法形成對設施農業持續發展提供動力支撐。筆者在實踐調研中發現，一個發展較好的設施農業企業利用武陵山地區晝夜溫差大的特點，花巨資研制出了高品質鮮橙，但生產過剩造成產品積壓。企業利用互聯網方式聯通了京滬廣等大城市市場，但由于物流不便運到京滬廣時鮮橙已經變質，而周邊重慶、成都、貴陽、長沙、武漢等物流時間較短的大城市消費市場卻很難進入，其原因就是沒有建立統一的市場體系支撐。

退出環節：設施投入交易難。企業的生產經營活動按照市場規律有流動性，一個完善的行業一定有正常的進入和退出機制，才能加入到各個行業間資金流轉。⑤而現代設施農業由于前期投入高、經營風險大、產權界定不明、投資回報緩慢的特點，尤其是設施投入沒有產權確權和折舊評估等服務，導致進入的企業無法正常退出，加重了發展難題。一些企業響應號召積極，進入了武陵山地區開發特色高效設施農業，但在經營出現問題后由于沒有城市產權交易服務和制度交易服務的支撐，無論是經營良好盈利后或是經營失誤虧損后，都很難做到“全身而退”，降低了城市資本在該地區設施農業的流動率，從長遠來看非常不利于行業發展。

精準應對：設施農業與城鎮化協同發展的政策思考

結合武陵山地區實際，筆者提出四項改革對策，破解難題，以期更好的政策設計、體制機制轉變成為武陵山地區貧困農村經濟社會發展的生動圖景，破題“精準扶貧”。

頂層設計，做好設施農業發展的謀篇布局。建議武陵山地區省市專門召開現代設施農業的研究會議，整合國家和市級各類優惠政策，出臺扶持設施農業發展的專門辦法，根據區內不同縣區的自然資源條件、現有基礎和發展潛力，科學制定設施農業發展規劃。規劃的科學性尤其體現在對地理信息精準把握的基礎上，建議各省區市共建武陵山地區的地理信息平臺，在此基礎上將各類地區探索成功的設施農業業態經驗進行分類，根據地形適宜性設立限制性約束條件、提倡性鼓勵條件等分類，利用GIS等軟件對整個武陵山地區高程數據（DEM）進行可視化分析，應用大數據手段提升規劃的精確性。將各地地理情況與招商信息進行互驗，將企業意愿、區位區情、項目信息、運營預估等可行性分析進行疊合，提升規劃工作的科學性和系統性，引導武陵山區設施農業的集中規模化生產。

部門協同，建立設施農業發展的聯動機制。在省際規劃平臺建立后，各地應該打破“農業事項歸農業部門管”的傳統思維，更為精確的在“精準扶貧”工作中建立貧困地區發展設施農業的部門分工機制。農業部門應當在工作中起牽頭作用和綜合協調作用，重在制定地區設施農業生產標準的規范流程，制定產業發展規劃，并整合各類優惠政策提供給農業企業，并對其生產進行管理；規劃部門、國土部門、旅游管理部門應在設施農業項目進入之前和建設過程中做好用地指標調整、生產生活設施規劃等業務上支持設施農業發展，同時利用武陵山地區地理獨特等特點，積極開發觀光農業、鄉村居住等特色項目，拓展設施農業延伸的產業寬度和整合度；人社部門、科技部門應做好技術培訓工作、科技服務工作、農業企業用工和農民用工協調工作和信息流通工作，為設施農業運營發展創造良好環境，尤其是科技部門要注重農業知識服務的針對性，分類采取不同投資項目的科技扶持政策；工商部門、質檢部門、商務部門等市場相關部門要細化設施農業的產品質量標準、安全生產標準，積極提供市場信息，多渠拓展設施農業產品的市場終端，降低設施農業生產的盲目性和隨意性；金融管理部門要探索城市資本注入設施農業的方法渠道，用更為靈活的金融政策吸引和鼓勵資本“下鄉”、“進山”，為設施農業的發展提供更為堅實的金融保障，孕育和保護處于起步階段的設施農業市場和產業。

理順關系，構建設施農業發展的動力體系。設施農業發展的動力體系核心是企業、農民、市場的利益聯系機制及其三方的組織化程度，加強利益聯系機制。從企業的角度講，改變過去單一的項目補貼形式，應探索建立更為精準的地區與企業合作模式，應針對每個項目設置工作組，在項目進入環節、項目運營環節、項目營銷環節、項目擴大或退出環節有專人或專門工作組進行對接，集企業引導、企業服務、企業管理、企業扶持等功能為一體，在注入企業發展動力的在政策服務精準性。從農民環節上講，應積極建立參與設施農業合作的引導動力體系，梳理農民的利益需求：對自愿將土地流轉到設施農業生產的農戶，應按照給地生活標準給予一定的補貼基金，對自愿參加設施農業生產的農民應探索將其納入到當地社會保障體系當中，實現身份轉變以解決其后顧之憂；對參與設施農業意愿不明確的農戶，也可以采取土地參股、土地出租等較為靈活方式，增強其參與的意愿；對不愿參加設施農業生產的農戶，不能采取“一刀切”的方式強迫其參與，要注意貧困地區多民族的社會特點，用時間積累的方式讓農民進行利益對比，最終實現廣泛參與。

從市場的角度上講，應從信息干預、流通幫扶、擴大聲譽、法律保障等角度積極建立和培育市場體系。設施農業由于其集中規模生產的特點，受市場波動的影響較大，對于設施農業剛剛起步的武陵山地區影響極大，因此要對產業建立起“市場雷達”機制和市場應急預案，對特色農產品進行市場跟蹤，一旦出現波動能有相應的應急預案，如上文列舉的鮮橙案例，最后就通過聯系果汁生產企業打包收購產品解決了滯銷問題；在流通上，地區應建立起網絡營銷、直營配送等多渠道的產品流通方式，積極建設適合農產品經營的物流網絡；針對武陵山地區獨特的農產品生長環境，應建立起和城市生活相匹配的特色品牌效應，利用綠色、生態、高山等自然環境優勢，建立起地區設施農業產品的整體品牌形象，進行品牌管理；最后在市場流通環節出現爭議和問題的時候，應精準的進行法律幫扶，維護生產企業、生產農民正當的權益。

設施確權，發展現代設施農業的關鍵之舉。從調研結果來看，武陵山設施農業發展的“產業困境”關鍵之處在于投入的設施沒有權證。目前，農村土地的流轉經營租賃有相關的權證進行保障，國家層面也有文件進行保障（國土資源部2010年155號文件《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》），但農業設施由于其投入標準不一，折舊標準不一，尚無確權方面的具體工作。

筆者建議在“精準扶貧”背景下，可由國家層面在武陵山等貧困集中山區探索開展農業設施確權工作，首先要下放給地市州甚至區縣農業部門或是國土部門設施確權的權限，一個農業企業流轉土地進行設施農業投資到位后，地市州或區縣相關部門跟進，以地市州或區縣人民政府的名義頒發給農業企業設施產權證，并附設施所在地的租賃經營時間。其次要下放權力給專業評估機構或是第三方機構，對企業投資的農業設施進行進行估價和折舊率進行估算，以年為單位精確計算農業設施在各個經營階段的價值，以便進入金融服務體系。最后要鼓勵農業企業用活設施權證和評估結果，在農業企業貸款、融資、抵押、保險、交易、轉讓等環節予以支持，加快資本在設施農業領域的流動速度，確保產業健康發展。通過設施農業確權改革，讓設施農業產業想進入的進入、能擴大的擴大、該保險的保險、要退出的退出，打消城市資本和工業資本進入農業的顧慮，用“精準扶貧”的思路打開城鎮化進程和現代農業協同發展的新局面。

（作者單位：中共重慶市委黨校公共管理教研部；本文系重慶市規劃局系統2014年度重點科研課題系列成果，項目編號：CXGH2014-003）

【注釋】

①[德]約翰·馮·杜能：《孤立國同農業和國民經濟的聯系》，吳衡康譯，北京：商務印書館，1986年，第6頁。

②[美]西奧多·W·舒爾茨：《改造傳統農業》，梁小平譯，北京：商務印書館，1999年，第8頁。

③韓斌：“推進集中連片地區精準扶貧初探”，《學術探索》，2015年第6期。

④農業部：《關于促進設施農業發展的意見》，農機發[2008]03號。

⑤戴志穎：“戰略性新興產業協同演化動力機制研究”，《統計與決策》，2015年第6期。

責編/韓露（實習）