廣東清遠(yuǎn)探索農(nóng)村綜合治理改革

郭芳 鄒錫蘭

推行基層自治重心下移實(shí)現(xiàn)“零上訪”，整合涉農(nóng)資金“聚小錢辦大事”

5月中旬的一個(gè)午后，一場(chǎng)大雨洗滌過(guò)的空氣格外清新，在廣東省清遠(yuǎn)市佛岡縣大田村的入口，連片的綠稻在微風(fēng)中搖曳生姿，向日葵的笑臉排著隊(duì)一掃連日陰雨帶來(lái)的陰郁。

沿著一路的野花往前走，一棟棟簡(jiǎn)約的歐式建筑代替了原本雜亂無(wú)章的泥磚房，干凈調(diào)皮的宣傳版畫很萌、很現(xiàn)代，文化中心里蕩漾著老人和孩子的笑聲。

大田村村委會(huì)主任戈紹否告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，作為清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革的試點(diǎn)，現(xiàn)在的大田村以打造最好的“美麗鄉(xiāng)村”走在了改革前列。

自2012年清遠(yuǎn)市開始推行農(nóng)村綜合改革以來(lái)，該市越來(lái)越多的村莊像大田村一樣，通過(guò)農(nóng)村治理改革使農(nóng)村的面貌得以改善。

農(nóng)村治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。全國(guó)各地也相繼展開了農(nóng)村基層治理方式的探索和改革。而廣東省清遠(yuǎn)市所推行的農(nóng)村基層治理模式改革在2014年4月被確定為中央農(nóng)辦農(nóng)村改革聯(lián)系點(diǎn)。2014年7月，清遠(yuǎn)被明確為廣東省的示范點(diǎn)，同年11月，清遠(yuǎn)成為第二批國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，開展以農(nóng)村社區(qū)、村民小組為單位的村民自治試點(diǎn)。

清遠(yuǎn)市改革的主要內(nèi)容是探索推進(jìn)以村民小組為自治單位的農(nóng)村基層治理體系改革。在清遠(yuǎn)市的農(nóng)村綜合改革設(shè)計(jì)中，改革的主要內(nèi)容被分解為黨組織建設(shè)、村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)“三個(gè)重心下移”，以及土地資源、涉農(nóng)資金、涉農(nóng)服務(wù)平臺(tái)“三個(gè)整合”。

據(jù)清遠(yuǎn)市委書記葛長(zhǎng)偉向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，“三個(gè)重心下移”重塑了農(nóng)村基層的治理模式和組織方式，使農(nóng)村基層治理模式、組織化水平與農(nóng)村社會(huì)治理水平、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，進(jìn)而提高農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。而“三個(gè)整合”則是在此基礎(chǔ)上重組農(nóng)村的生產(chǎn)要素，積極探索農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的有效實(shí)現(xiàn)形式，以解決農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收問(wèn)題。

重塑基層治理格局：三個(gè)重心下移

改革的誘因源于清遠(yuǎn)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)困境。

2012年，葛長(zhǎng)偉在跑遍清遠(yuǎn)市的85個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、300多個(gè)村莊（清遠(yuǎn)共有1023個(gè)村委會(huì)）進(jìn)行調(diào)研后，總結(jié)了制約清遠(yuǎn)農(nóng)村發(fā)展的六大問(wèn)題：村民自治的效果不明顯、基層黨組織較為薄弱、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制滯后、農(nóng)村公共服務(wù)水平較低、農(nóng)村不穩(wěn)定因素多發(fā)。

葛長(zhǎng)偉表示，“尤其是自上世紀(jì)80年代以來(lái)，清遠(yuǎn)與全國(guó)一樣，所形成的以行政村自治為基礎(chǔ)的基層治理模式，越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展和社會(huì)治理需要，并產(chǎn)生了一系列矛盾。”

基于此，2012年10月，清遠(yuǎn)市提出了以完善村級(jí)基層組織為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，要求落實(shí)黨組織建設(shè)、村民自治和農(nóng)村公共服務(wù)“三個(gè)重心下移”，重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體。

首先是黨組織建設(shè)重心下移。從2013年開始，清遠(yuǎn)市積極推動(dòng)基層黨建根基延伸到最基層，將農(nóng)村基層黨組織設(shè)置由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村黨支部”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—黨總支—黨支部”，將黨支部建在村民小組（自然村）一級(jí)，并在具備條件的村辦企業(yè)、農(nóng)民合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)等建立黨支部。全市在行政村一級(jí)成立1013個(gè)黨總支，在村民小組一級(jí)成立9239個(gè)黨支部。

其次是村民自治重心下移。清遠(yuǎn)市以英德市西牛鎮(zhèn)、連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)為試點(diǎn)，探索村委會(huì)規(guī)模調(diào)整，縮小村民自治單位，將現(xiàn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村（行政村）—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組、自然村）”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面根據(jù)面積、人口等因素劃分若干片區(qū)建立社會(huì)綜合服務(wù)站，在片區(qū)下依據(jù)集體資產(chǎn)、地緣血緣關(guān)系等因素，以一個(gè)或若干村民小組（自然村）為單位設(shè)立村委會(huì)。也就是，將行政村自治改變?yōu)樽匀淮遄灾危逦瘯?huì)下沉到了自然村、村小組一級(jí)。

據(jù)悉，三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)改革之后，村委會(huì)數(shù)量由42個(gè)增至390個(gè)。而其他非試點(diǎn)鎮(zhèn)則以村民小組或自然村為單位成立村民理事會(huì)，由德高望重的鄉(xiāng)賢、致富能人等擔(dān)任理事會(huì)成員，配合村干部開展村務(wù)自治。截至目前，清遠(yuǎn)市村民小組（自然村）共選舉產(chǎn)生了村民理事會(huì)14554個(gè)。村民理事會(huì)也為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、化解矛盾糾紛發(fā)揮了有效作用。

清遠(yuǎn)市佛岡縣石角鎮(zhèn)委書記陳發(fā)興接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)說(shuō)，石角鎮(zhèn)作為試點(diǎn)鎮(zhèn)已經(jīng)全面鋪開改革。“目前在石角鎮(zhèn)，村的數(shù)量已從10個(gè)調(diào)整為106個(gè)，理事會(huì)的建立也很成功，在理事會(huì)的管理下，每個(gè)村的面貌都發(fā)生了根本性變化。”

最后一項(xiàng)便是農(nóng)村公共服務(wù)重心下移。以解決群眾辦事難為切入點(diǎn)，在行政村一級(jí)建立社會(huì)綜合服務(wù)站，承擔(dān)上級(jí)政府部門延伸到村級(jí)的黨政工作和社會(huì)管理事務(wù)，集中開展便民利民的全程代辦服務(wù)，為農(nóng)民提供8大類108項(xiàng)農(nóng)村基本公共服務(wù)，解決服務(wù)群眾“最后一公里”問(wèn)題。

其實(shí)，“三個(gè)重心下移”是對(duì)清遠(yuǎn)農(nóng)村基層治理體系與組織方式的重塑。黨支部、村委會(huì)、村民理事會(huì)等設(shè)置重心下移至村民小組，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，村委會(huì)、村民理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社等組織各司其職，理事會(huì)議事、村民代表會(huì)議決事、村委會(huì)執(zhí)事的農(nóng)村基層治理體系也逐漸形成。

村民自治實(shí)現(xiàn)“零上訪”

清遠(yuǎn)市委農(nóng)辦負(fù)責(zé)人向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，自治重心下移至村民小組（自然村）一級(jí)，村民自治由政府建構(gòu)的行政村自治回歸到由社會(huì)自發(fā)形成的自然村自治，使村民小組（自然村）成為鄉(xiāng)村自治的主體，達(dá)到自治結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)高度契合，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村共同體的重構(gòu)，從根本上夯實(shí)了村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)。“在利益關(guān)聯(lián)緊密的熟人社會(huì)開展村民自治，更便于實(shí)現(xiàn)直接民主，使村民對(duì)于本村發(fā)展和治理有了更大的自主權(quán)及自我管理的熱情。”

據(jù)這位負(fù)責(zé)人介紹，改革的成效頗為明顯。在重點(diǎn)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)新成立的村委會(huì)中，80%的村提出了村莊建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，90%的村實(shí)現(xiàn)了自我管理，100%的村干部真正負(fù)起責(zé)任，積極謀劃發(fā)展經(jīng)濟(jì)、整治農(nóng)村環(huán)境，參與農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解。

而在清遠(yuǎn)市佛岡縣石角鎮(zhèn)委書記陳發(fā)興看來(lái)，“現(xiàn)在是越改越有意思，一是實(shí)現(xiàn)了自己管理自己，二是實(shí)現(xiàn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。最重要的是解決了農(nóng)村的矛盾。”

上述負(fù)責(zé)人向記者介紹，在改革推行后“分歧明顯減少，村民的矛盾經(jīng)基層組織的調(diào)解，相對(duì)容易化解，也填補(bǔ)了農(nóng)村社會(huì)的‘管理真空’，減少了農(nóng)村矛盾糾紛”。據(jù)清遠(yuǎn)市委農(nóng)辦提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年與2012年相比，清遠(yuǎn)市涉農(nóng)糾紛下降21%，尤其是英德市西牛鎮(zhèn)2012年曾因上訪問(wèn)題被全市通報(bào)批評(píng)，自開展試點(diǎn)以來(lái)，實(shí)現(xiàn)了全鎮(zhèn)“零上訪”。

重組生產(chǎn)要素：三個(gè)整合

根據(jù)清遠(yuǎn)市委書記葛長(zhǎng)偉的介紹，在清遠(yuǎn)市的農(nóng)村綜合改革總體設(shè)計(jì)中，“三個(gè)重心下移”解決的是農(nóng)村組織建設(shè)問(wèn)題，“三個(gè)整合”則在此基礎(chǔ)上，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收的問(wèn)題。

在“三個(gè)重心下移”改革漸顯成效之后，清遠(yuǎn)市農(nóng)村綜合改革進(jìn)一步向縱深推進(jìn)，探索農(nóng)村土地資源、涉農(nóng)財(cái)政資金、涉農(nóng)服務(wù)平臺(tái)“三個(gè)整合”，創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。

首先是整合土地資源。在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，由村集體統(tǒng)籌整合全村土地，解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，先后探索出“整合置換后確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到戶”、“確地界到經(jīng)濟(jì)社（組），確股份到戶”、“確承包權(quán)到戶，村集體整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”等土地整合模式。通過(guò)整合土地，使土地零散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧羞B片經(jīng)營(yíng)，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工，提高了土地的產(chǎn)出率。

在佛岡縣石角鎮(zhèn)大田村，因受“山小地小”所限，村里人均擁有0.7畝地，大多數(shù)村民以種植砂糖橘為生，約280戶農(nóng)戶靠著230畝左右的土地過(guò)著“靠天吃飯”的日子。

如今，全村213畝地經(jīng)由每家每戶集中到村里進(jìn)行土地整合，再統(tǒng)一發(fā)包給了一家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行規(guī)模化種植。這家企業(yè)支付給農(nóng)民每年每畝1200塊錢的地租。

陳發(fā)興說(shuō)，將零碎的土地進(jìn)行整合后出租既可以收取租金，也解放了農(nóng)村勞動(dòng)力到外面去打工，而且還有利于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和機(jī)械化經(jīng)營(yíng)。

其次是整合涉農(nóng)資金。在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，將生態(tài)公益林補(bǔ)償、種糧直補(bǔ)等普惠性資金集中到村集體，統(tǒng)籌用于村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)。這種“聚小錢辦大事”的做法有效避免了涉農(nóng)財(cái)政資金的管理使用因“九龍治水”、“撒胡椒面”等問(wèn)題而導(dǎo)致的資金使用效率低下。以清遠(yuǎn)英德市為例，該市已有619個(gè)村民小組開展了整合涉農(nóng)財(cái)政資金的探索，整合金額達(dá)到1500多萬(wàn)元，主要用于修建機(jī)耕路、水渠等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。

陳發(fā)興告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，2014年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部和供銷合作總社發(fā)布關(guān)于引導(dǎo)規(guī)范開展農(nóng)村信用合作的通知，其中提到，要堅(jiān)持社員制、封閉性原則，在不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)的前提下，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。石角鎮(zhèn)創(chuàng)新建立了農(nóng)村信用合作部，將農(nóng)村的閑散資金集中起來(lái)解決農(nóng)村的融資難問(wèn)題。“原本的股東是15戶人家，現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)展到145戶。它的基本原理就是，利用熟人社會(huì)，解決生產(chǎn)資金問(wèn)題。”

農(nóng)村信用合作部的負(fù)責(zé)人向記者介紹，信用合作部的利息比商業(yè)銀行的利息略高，一般情況下大約一分二的月息，而醫(yī)療貸款的月息則較為便宜，大約為7厘。信用合作部的貸款手續(xù)比銀行簡(jiǎn)單得多。

劉永紅是當(dāng)?shù)匕闹迗?jiān)果的種植大戶，在種植經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，因10萬(wàn)元的資金缺口向農(nóng)村信用合作部求助。他告訴記者，他以一分二的月息從信用合作部借款10萬(wàn)元，從申請(qǐng)到拿到錢，只用了兩天時(shí)間。“如果向銀行貸款，要抵押、評(píng)估，還要買保險(xiǎn)，一兩個(gè)月也貸不下來(lái)。”

這種做法一方面解決了農(nóng)民的融資難問(wèn)題，另一方面也拓寬了農(nóng)民閑散資金的投資渠道。

陳發(fā)興向記者表示，“但我們不提倡融資范圍太大，畢竟相互之間如果不熟悉會(huì)加大風(fēng)險(xiǎn)。”

再次就是整合涉農(nóng)服務(wù)平臺(tái)。據(jù)悉，經(jīng)整合后整個(gè)清遠(yuǎn)市共有經(jīng)濟(jì)聯(lián)社1128個(gè)、經(jīng)濟(jì)社19571個(gè)，基本覆蓋了擁有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的村小組和自然村。全市的農(nóng)民合作社也從2012年底的986個(gè)增加到2014年的1587個(gè)。此外，還與阿里巴巴集團(tuán)簽署合作協(xié)議，通過(guò)電商平臺(tái)，打造集農(nóng)產(chǎn)品信息服務(wù)、物流配送、“散采集運(yùn)”于一體的農(nóng)村電商體系，推動(dòng)農(nóng)民直接進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，最大限度得到農(nóng)產(chǎn)品增值的利益。目前陽(yáng)山縣、清新區(qū)和佛岡縣已啟動(dòng)了“農(nóng)村淘寶”試點(diǎn)項(xiàng)目，未來(lái)將在全市各縣（市、區(qū)）全面鋪開。

農(nóng)村改革突破口：激發(fā)基層活力

在清遠(yuǎn)市的農(nóng)村改革推行大約兩年后，2014年4月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、中央農(nóng)辦主任陳錫文到清遠(yuǎn)考察，他這樣評(píng)價(jià)了清遠(yuǎn)的改革：從地方實(shí)際出發(fā)，順應(yīng)基層干部和農(nóng)民的愿望，積極尋找適合清遠(yuǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村改革突破口，抓住怎么調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性這個(gè)環(huán)節(jié)，夯實(shí)農(nóng)村基層組織，激發(fā)基層活力，下了很大功夫，找到了更好發(fā)揮農(nóng)民主體作用的“鑰匙”。

“農(nóng)村的改革越來(lái)越有意思。”陳發(fā)興說(shuō)，“農(nóng)民已經(jīng)改變了舊有的觀念，主動(dòng)問(wèn)政府要政策，他們都這么積極了，我們更不能停滯不前。”

葛長(zhǎng)偉書記告訴記者，在下一步的改革部署中，將探索推進(jìn)以農(nóng)村社區(qū)、村民小組為單位的村民自治改革試驗(yàn)任務(wù)，以進(jìn)一步完善農(nóng)村基層治理體系和農(nóng)村服務(wù)體系，整合農(nóng)村資源要素。