社會治理創新與多元主體文化自覺

李照修

【摘要】文化建設和社會建設是中國特色社會主義“五位一體”總布局的兩個重要方面，文化建設為社會建設提供精神支撐，社會建設為文化建設創造社會條件。流動人口和特殊人群是社會治理的難點，也是在推進社會治理體系和治理能力現代化中關注的重點。加強文化建設，提升政府主導的責任自覺、社會協同的責任自覺、公眾參與的責任自覺，對于創新流動人口和特殊人群社會治理具有重要意義。

【關鍵詞】流動人口 特殊人群 文化建設 社會治理創新

【中圖分類號】D67.62 ? ? ? 【文獻標識碼】A

推進社會治理體制創新，加快從傳統社會管理向現代社會治理轉變，進而實現社會善治，需要政府、社會組織和廣大社會成員的共同努力，需要實行多元主體共同治理，需要增強社會成員的責任意識，提升社會成員的文化自覺。流動人口和特殊人群一直是社會治理的難點和薄弱環節，完善和創新流動人口和特殊人群管理服務是社會建設重要任務，培育和提升多元主體社會責任的文化自覺尤為重要。

提升人文關懷：創新流動人口和特殊人群社會治理的迫切需要

流動人口和特殊人群是社會治理的薄弱環節。流動人口是中國戶籍制度條件下的概念，主要指離開了戶籍所在地到其他地方居住的人口，也就是所謂“人戶分離”的人口。國際上對流動人口的定義通常是指人口遷移，也就是為居住的目的而進行跨越一定區域界線的人口移動。由于理解和使用的范圍不同，長期以來，我國對流動人口的概念有不同的認識，與流動人口相關的概念至少有十幾種，如外來人口、外來暫住人口、外來務工經商人員、暫住人口、農民工等，甚至將流動人口、遷移人口、農民工等概念經常混用。概念的混亂導致了對流動人口的統計口徑也呈現出差異性，影響了流動人口管理和服務對策的針對性和有效性。《流動人口計劃生育工作條例》把流動人口定義為“離開戶籍所在地的縣、市或者市轄區，以工作、生活為目的異地居住的成年育齡人員。”①雖然這是從計劃生育管理的意義上進行的界定，但這是迄今從國家的層面上對流動人口做出的最為明確的界定，為加強流動人口的社會治理提供了重要依據。特殊人群一詞大體上有兩個方面理解，一是醫學意義上的特殊群體，二是社會意義上的特殊群體。就社會意義上來說的特殊人群，一般是指“那些因主客觀原因導致政治勢力小、經濟條件差、社會地位低、在社會競爭中處于不利形勢的‘邊緣’人群”。②這些邊緣人群往往屬于弱勢群體，既包括在社會競爭中處于弱勢的最低保障對象、下崗失業人員等，也包括由于重大災難而形成的特殊弱勢群體，如孤兒、孤老、殘疾人等，還有一些不適應社會的人群，如服刑在教人員、刑滿釋放解除勞教人員、吸毒人員、容易肇事肇禍的精神病人、艾滋病患者等。流動人口和特殊人群構成復雜，邊界也不甚清晰，一直是社會治理的難點和薄弱環節。

關心關注流動人口和特殊人群是社會治理創新的現實課題。“流動人口并不是一個固定的身分，它是城市化過程中農村人口向城市遷移過程中的一種過渡的身分，是流向城市的農村人口在解決城市居民身分之前一種暫時的狀態。”③現階段，我國流動人口面臨的突出問題主要有：一是缺乏勞動權益保障。流動人口特別是農民工的經濟地位、社會地位很低，最基本的權益時常受到侵害，絕大多數流動人口勞動合同簽訂和執行不規范，勞動時間長，強度大，工作環境差，勞動保護現狀堪憂，同工不同酬，拖欠、克扣甚至拒付工資的現象經常發生。二是缺乏基本社會保障。大量流動人口雖然長期生活在城市，從事著最苦、最累、最臟、最危險的工作，由于沒有城市居民身份，卻不能平等享受公共服務，在社會保障問題上被排斥在城市居民最基本的社會保障之外，缺乏最基本的社會保障，普遍存在著住房難、醫療難、子女教育難等現實難題。三是勞動技能和收入總體偏低。農業戶籍流動人口占據多數，大部分文化程度較低，缺少接受學習和培訓的機會，職業競爭力普遍處于弱勢。此外，流動人口的精神文化生活匱乏、社會融合困難等。由于社會地位弱勢、社會生活邊緣化，或生理健康狀況差，特殊人群極易產生心理的變異或人格扭曲，從而出現行為偏離。特殊人群中的大部分人生活非常困難，缺乏職業技術專長，文化水平較低，普遍遭受社會歧視，就業非常艱難。留守兒童的大量存在，因關愛與教育監管的缺失，很容易流落社會，變身社會閑散青少年，甚至淪為青少年違法犯罪分子。一些精神病人、流浪乞討人員的大量存在，造成的安全隱患問題不容忽視。

加強流動人口和特殊人群的人文關懷具有重要意義。當前我國改革進入攻堅期和深水區，社會領域存在著許多矛盾和問題，暴力犯罪事件多發易發，流動人口和特殊人群是各種暴力犯罪突發事件的高危人群。正確處理流動人口和特殊人群服務管理中面臨的各種矛盾和問題，可以促進流動人口和特殊人群的經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融。提高社會治理水平，推進國家治理體系和治理能力現代化，促進社會和諧與文明進步，必須加強和完善流動人口和特殊群體的服務管理。以農民工為主體的流動人口在我國的社會變遷和現代化進程中發揮著重要的作用，他們從事著城市人不愿從事的艱苦行業和危險行業工作，為城市建設和發展付出了艱辛的勞動，大大緩解了城市勞動力不足的問題，為我國經濟建設和社會發展作出了巨大貢獻，流動人口的權益保障缺位等問題必須得到有效解決。特殊人群作為社會大家庭的一員，在促進社會公平正義和全面建成小康社會的進程中，尤其需要社會的特殊關愛。特殊人群情況復雜，原因各異，但從總體上來說，他們是社會上的弱勢群體，理應得到社會的特別關懷。社會治理涉及廣大社會成員的切身利益，流動人口和特殊人群處在社會的底層，切實保障和維護他們最直接最現實的利益問題，要在思想上尊重他們，在感情上照顧他們，堅持社會的公平和正義，不斷提高管理和服務水平，是創新社會治理的應有之義，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

多元主體協同配合：創新流動人口和特殊人群社會治理的基本要求

為政者和公共事業管理者在社會治理上應有責任擔當。在創新流動人口和特殊人群社會治理中，需要多元主體協同配合，要逐步發揮社會組織和社會公眾在社會治理中的主體作用，但各級政府組織的主導作用顯然是責無旁貸的。當前在流動人口和特殊人群服務管理方面仍然存在著不少問題，如一些為政者和公共事業管理者在流動人口和特殊人群服務管理上存在著官僚主義作風，重管理輕服務，動輒訓人，專橫跋扈，徇私受賄，甚至暴力執法等等，嚴重背離了以人為本的社會治理理念。以人為本就是要尊重人、理解人、關心人，以人為本的理念蘊涵著對弱勢群體基本需求、合法權益和獨立人格的尊重，是提升流動人口和特殊人群服務管理的價值追求。加強對為政者和社會管理者廉潔從政教育，使其強化“立黨為公、執政為民”的執政理念，克服和抵制形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，按照“三嚴三實”的要求加強自身修養。具體到流動人口和特殊人群服務管理工作上，要真誠傾聽他們的呼聲，真情關心他們的疾苦，設身處地的為他們著想，把農民進城務工者的冷暖放在心上，切實幫助解決住房、孩子上學等實際困難和問題;把殘疾人康復、教育與就業等問題的解決作為履崗盡職的重要內容，把刑滿釋放以及犯過錯誤人員的繼續教育列入政府工作的議事日程，為他們融入社會創造條件。

社會組織和社會成員在協同參與上應責無旁貸。流動人口和特殊人群服務管理是一個社會系統工程，要提升流動人口和特殊人群服務管理水平，需要按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的要求，形成管理和服務的合力。在利益主體日益多元化的今天，實現社會公平正義需要各方面共同努力，充分調動企業、社會組織以及廣大社會成員參與社會治理的積極性，從而為流動人口和特殊人群的社會融合創造良好環境。當前在許多領域還存在著對流動人口和特殊人群不公平不公正的現象。如有些企業特別是私營企業主對流動人口和特殊人群務工人員不同工同酬，不提供基本的勞動保護和社會保障;有些學校對流動人口子女入學設立高門檻，收取高昂的借讀費和贊助費;有些社區未能為流動人口和特殊人群提供均等化公共服務，存在著重管理輕服務的問題。創新流動人口和特殊人群社會治理，必須實現社會協同和公眾參與，社會組織和社會成員必須承擔起社會責任。廣大社會成員要強化社會倫理，增強社會責任，消除社會歧視和偏見，消彌誤解和隔閡，以友善的態度對待外來務工人員和特殊人群人員。

流動人口和特殊人群自身應培養自立自強的社會責任感。人文關懷和社會責任不是單向的，而是相互的。對流動人口和特殊人群自身來說，也需要對政府、社會和他人體現出關愛的情懷，擁護政府，遵紀守法，善待他人，感恩社會，從而更好地融入社會，成為推動社會和諧發展的積極力量。從現實情況看，流動人口和特殊人群極易成為敵對勢力滲透的對象，也極易成為敵對勢力煽動、利用乃至破壞社會穩定的對象。他們中的一些人缺乏社會責任感，法制觀念淡薄，出現了偷盜、詐騙、造假、暴力犯罪等現象，在合法權益受到侵犯時，往往無視道德和法律，采取一些過激的方式和做法，甚至有的擾亂社會秩序，有的損害公共財物，有的動輒聚眾鬧事。有些特殊人群違法犯罪率高，甚至有反社會、仇視社會的傾向，成為社會不和諧、不穩定的因素，不僅使社會公眾特別是本地市民產生恐懼和憂慮，更加劇了他們的排斥心理。創新流動人口和特殊人群社會治理，需要著力培養流動人口和特殊人群自身的公民意識和社會責任意識，學會自立、自尊、自強，遵紀守法，尊重他人，關愛社會，以在心理上和感情上融入城鎮、融入社會。

提升多元主體文化自覺：創新流動人口和特殊人群社會治理的重要途徑

提升政府主導意識，實現包括流動人口和特殊人群的各類人群服務管理全覆蓋。政府、社會組織、企事業單位以及公民等多元行為主體在流動人口和特殊人群社會治理中都承擔著社會責任，推進流動人口和特殊人群的社會治理創新，需要實現由“管理服務”到“服務管理”的轉變、由“政府包辦”到“政府主導、多元共治”的轉變，需要在發揮政府主導作用的同時，改進社會治理方式，鼓勵和支持社會組織和社會成員的廣泛參與。使政府主導、社會協同、公眾參與成為一種責任自覺，為提升流動人口和特殊人群服務管理水平奠定堅實的思想基礎。實現包括流動人口和特殊人群的服務管理全覆蓋，是加強和創新社會治理的重要目標。為此，要在為政者和公共事業管理者中深入開展理想信念教育、群眾路線教育、反腐倡廉教育，不斷增強為政者和公共事業管理者的為民、務實、清廉意識，提高社會治理的能力和水平。要加快推動戶籍制度改革，逐步實現流動人口的市民化待遇，按照以證管人、以房管人、以業管人、以網管人等管理模式，建立健全信息化網絡管理協同平臺，推進人口信息共享機制建設。要健全和完善流動人口和特殊人群幫扶管理措施，為實現各類人群的服務和管理創造條件。要健全社會救助體系，完善最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助等制度，形成制度運行的有效機制。要切實開展對特殊群體的扶貧幫困工作，改善他們的生活條件，對有肇事肇禍傾向的特殊人群要加強管控，防止發生危害社會行為。建立完善特殊人群信息庫，嚴格特殊人群協管員隊伍管理。對于本轄區本部門本單位的特殊人群，各級組織要把特別的關愛給特殊的人群，積極創新特殊人群服務與管理工作舉措，幫助不同類型的特殊人群成功融入社會。

提升社會協同意識，引導社會組織積極開展流動人口和特殊人群社會服務。創新社會治理，需要加快推進政社分開，激發社會組織的活力，改進政府提供公共服務的方式，該由社會組織承擔的事項就要交給社會組織，通過政府委托、民辦公助和購買服務等方式，交由社會組織承擔，發揮社會組織在社會治理中的積極作用。加強對流動人口和特殊人群的社會治理，需要發揮社會組織的力量，需要建立健全政府向社會力量購買公共服務的制度機制，在基礎教育、衛生保健、住房保障、養老助殘、社工服務、安置幫教、社區矯正、宣傳培訓等適宜由社會組織承擔的公共事業領域，政府與社會組織可以用授權委托或合同外包的方式購買公共服務，也可以用補貼或減免稅的方式支持和鼓勵社會組織開展社會公共服務。這既是政府的責任，也是社會治理創新的重要任務。但對于社會組織來說，不能把盈利作為唯一選擇，積極承擔社會責任是每一個社會組織健康發展的內在要求。要發揮社會組織的作用，除了做好制度性安排，還需要大力加強文化建設，提升社會組織社會協同的責任自覺。在社會各行業、各領域廣泛開展社會主義核心價值觀教育，發揮網絡、電視、報刊等媒體的優勢，發揮各種傳統宣教陣地的作用，有效形成文化建設的輿論平臺，加大宣傳力度，強化教育深度，拓寬文化廣度，擴大社會覆蓋面，提升社會組織的社會責任自覺，建設服務型社會。

提升公眾參與意識，積極營造廣大社會成員互幫互助、共建共享的社會環境。創新社會治理，增進社會和諧，促進社會全面進步，不僅是黨和政府的責任，也是全社會共同的責任，需要全社會積極參與。弘揚先進文化，“創新社會治理，完善激勵機制，褒獎善行義舉，實現治理效能與道德提升相互促進，形成好人好報、恩將德報的正向效應”④，營造為流動人口和特殊人群服務的良好社會風氣，是提升社會治理水平的重要條件。在廣大社會成員中大力弘揚社會主義核心價值觀，發揚友愛精神和互助精神，使廣大社會成員認識到流動人口和特殊人群在社會發展中的地位，尊重他們的勞動創造和社會價值，客觀、公正、平等地對待流動人口和特殊人群，保護他們的合法權益，實現好、維護好、發展好包括流動人口和特殊人群在內的廣大社會成員的根本利益。倡導廣大社會成員利用自己的時間、技能、資源和善心，為流動人口和特殊人群等弱勢群體提供無償援助。努力營造全社會都來關心、支持和參與社會慈善公益事業的氛圍，加大對社會慈善公益事業的宣傳力度，規范社會慈善公益事業的發展，宣傳和表彰社會成員中樂善好施的典范，褒揚在賑災、扶貧、濟困、助殘、助學、預防艾滋病等公益慈善事業中的突出個人和集體，激發社會各界人士投身社會慈善公益事業的熱情。積極參與推進社會治理變革，為積聚社會發展正能量彰顯公民責任，為流動人口融入城鎮和特殊人群融入社會創造社會條件，為實現“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族偉大復興的“中國夢”奠定堅實基礎。

（作者為河南理工大學馬克思主義學院副教授）

【注釋】

①“流動人口計劃生育工作條例”，《人民日報》，2009年9月19日。

② 徐頑強：《社會管理創新—理論與實踐》，北京：科學出版社，2012年，第230頁。

③ 翟振武：“中國社會發展面臨的新挑戰—流動人口”，《甘肅社會科學》，2007年第6期，第18頁。

④ “關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見”，《人民日報》，2013年12月24日。

責編 /張蕾