我國扶持人口較少民族政策實施效果調查

劉蘇榮

【摘要】通過對貢山縣獨龍江鄉的調查，課題組發現扶持人口較少民族政策在當地的實施效果是比較不錯的。但是，獨龍江鄉的經濟社會發展仍然存在一些現實問題，如獨龍族群眾的經濟收入水平太低、特色產業的開發力度不夠等。筆者建議，當地政府要大力扶持獨龍族群眾發展特色產業，并加快推進當地的城鎮化進程。

【關鍵詞】人口較少民族 特色產業 城鎮化

【中圖分類號】D633 ? ? 【文獻標識碼】A

獨龍江鄉概況

我國的人口較少民族是指人口總數在30萬以下的28個少數民族，這些民族大多居住在邊遠地區，當地的經濟社會發展水平較低。國務院先后審議通過了《扶持人口較少民族發展規劃（2005～2010年）》、《扶持人口較少民族發展規劃（2011～2015年）》，提出要深入貫徹落實科學發展觀，促進人口較少民族聚居地區經濟社會的跨越式發展和長治久安。總的來看，人口較少民族聚居地區的貧困問題和民生問題比我國其他地區更嚴重。

獨龍族是我國人口較少民族之一，其總人口只有5000多人，主要聚居在云南省貢山縣獨龍江鄉。獨龍江鄉地處橫斷山脈的高山峽谷地帶，西與緬甸接壤，北與西藏藏族自治區毗鄰，轄區面積1997平方公里。境內兩山夾一江，即東有高黎貢山，西有擔當力卡山，獨龍江縱貫兩山之間，最高海拔4969米，最低海拔1200米，落差非常大。獨龍江鄉的年降水量在2932～4000毫米之間，為全國之最，森林覆蓋率高達93%，動植物保存完好。獨龍江鄉山高水深，溝壑縱橫，形成封閉式的地理環境，加上降雨非常多，導致當地自然災害頻發，嚴重影響當地群眾的生產生活。

獨龍江鄉是我國獨龍族唯一的聚居地，全鄉下轄馬庫、巴坡、獻九當、迪政當、龍元和孔當一共6個村委會，41個村民小組。截至2012年底，全鄉共有1232戶人家，總人口4350人，獨龍族人口占總人口的99%，人口密度僅為2.18人/平方公里。全鄉有耕地面積2539畝，人均僅0.62畝。

獨龍江幫扶工作的實施現狀及效果

2010年1月，云南省委、省政府召開專題會議，研究部署了獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶工作，計劃從2010年開始，共投入8.6 億元，分年度實施安居溫飽、基礎設施、產業發展、社會事業發展、素質提高、生態環境保護與建設六項工程建設，推進獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶工作，通過3～5年的努力，基本解決獨龍族群眾的溫飽問題，實現獨龍江鄉經濟社會的跨越式發展。此后，貢山縣成立了以縣委書記為組長的領導小組，負責具體幫扶工作的組織、協調、實施和驗收。截止到2013年12月，獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶工作取得了很大的進展。

“三年行動計劃”六大工程建設完成情況。基礎設施工程方面，除了獨龍江公路隧道、民族文化旅游特色村和獨龍牛養殖項目以外，其余工程已經全面建設完工。在建的獨龍江公路隧道累計掘進6644米，占全長6680米的99.46%;產業發展工程方面，5個旅游特色村建設中的普卡旺和迪政當2個村全面建設完成，龍元和欽蘭當2個民族文化旅游特色村即將建設完成，巴坡民族文化旅游特色村于2014年4月開工建設;獨龍牛養殖完成投放371頭。

《2013～2014年獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶實施方案》推進情況。截止到2013年12月底，后兩年幫扶資金到位8195.98萬元，其中安居溫飽附屬工程830萬元，基礎設施配套工程3865萬元，特色小鎮改造工程3240萬元，社會事業完善工程110萬元，產業發展鞏固工程50萬元，素質提高提升強化工程100.98萬元。工程推進情況為：

安居溫飽附屬工程方面，規劃建設1000戶農戶廚房（伙房），縣級自籌完成投資530萬元，建設完成了木蘭當、孔當、龍元和獨務當4個安置點136戶的農戶廚房（伙房），迪政當、獻九當、巴坡、王美、肯迪和孔嘎4個項目點286戶的農戶廚房（伙房）已經開工建設，并完成工程量的60%以上。

基礎設施配套工程方面，馬庫至欽蘭當公路完成擋墻、挖方、涵洞的建設工作;6項水利工程，完成白來山洪溝治理工程1項，龍元山洪溝治理工程在建，其余4項計劃在2014年4月開工;電力項目，麻必當電站改建工程已經完成了基礎開挖、場地平整和引水渠開挖工程。5個行政村通村程控通信光纜工程正在施工。

獨龍特色小集鎮改造工程方面，完成環境治理1800平方米，種植綠化樹20500株，小集鎮范圍集中種植6000多株各類植物。建筑風貌外觀改造工程完成19幢，占總建筑外觀改造幢數的47.5%，民族廣場完成石板鋪設，紀念碑及周圍雜草樹木完成清理，紋面女中心廣場完成砂石土換填及碾壓，“獨龍江”崖刻藝術完成基礎座澆灌，鋼結構部分已經焊接。

社會事業完善工程方面，獨龍族博物館文物征集和布展資金已落實110萬元，正在開展布展方案設計。交警獨龍江中隊業務用房完成三樓屋頂澆筑。

獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶工作所取得的實際效果。總的來看，獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶工作已經取得了重大進展。一是初步實現了安居住房的新跨越。91%的獨龍族群眾入住了新居，并第一次實現了人畜分居，有了水電設施齊全的安居房。二是初步實現基礎設施建設的新跨越。首次實現村村通柏油路、有了縱貫南北的電網和通訊網絡、有了金融服務網點。三是初步實現產業發展的新跨越。獨龍江鄉第一次有了設施齊全的旅游接待村，并從當地的旅游收入中分到紅利;首次產出大棚蔬菜。四是初步實現民生事業的新跨越。教育設施全面改善，培養出第一個碩士研究生，獨龍江鄉歷史上有了首個敬老院。五是初步實現獨龍族群眾思想觀念的新跨越。培訓了獨龍江鄉歷史上首批鄉土旅游人才、農業科技人才、建筑施工人才和車輛駕駛員，獨龍族群眾就業渠道和致富門路多樣化，商品經濟意識正在不斷加強。六是初步實現生態環境保護與建設的新跨越。實施天然林保護工程，推廣節柴灶，建設沼氣池，森林覆蓋率和生態環境保護與建設初步實現了新跨越。

獨龍江幫扶工作存在的主要問題

自2010年獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶工作啟動以來，其成效顯著：平整的柏油路取代了顛簸的土石路，寬敞明亮的磚混結構房取代了低矮陰暗的茅草房，平穩的鋼索吊橋取代了令人膽戰心驚的溜索。可以說，獨龍族群眾的生產生活條件有了很大的改善，但是扶持獨龍江幫扶工作仍然存在一些不容忽視的問題。

一是獨龍族群眾在人均純收入方面仍然處于極低的水平。獨龍族群眾主要從事山地農耕種植業，以玉米和土豆種植為主。“獨龍江鄉的耕地有以下特點：一是零星分散，陡坡地多。大部分耕地零星地分布在大于25度的山坡上，耕作層薄，對農作物根系的生長很不利。二是耕地石塊和礫石多，影響農作物生長發育和農業科技的運用。三是用地養地矛盾突出，只用不養形成地力和肥力的惡性循環。農作物產量低，有時甚至顆粒無收。”①由于耕作技術落后，農業生產資金投入不足， 加之可利用耕地少、坡度大、土壤貧瘠，很多時候，當地的農耕種植業連最基本溫飽問題都解決不了。近十年來，獨龍江鄉的農村經濟總收入和農民人均純收入呈現出逐年增長的態勢。（見表1）但是，如果橫向比較的話，我們會發現，獨龍族群眾的人均純收入的水平是非常之低的。（見表2）

當前獨龍江鄉的產業結構單一，收入渠道少，人均純收入仍處于一個極低的水平。大多數獨龍族群眾吃糧基本靠退耕還林補助，花錢基本靠農村最低生活保障的補助，顯然這不是長久之計，下一步獨龍江幫扶工作的重點應當就是如何提高獨龍族群眾的收入水平這一現實問題。

二是扶持資金過多地集中于基礎設施建設工程。截止到2013年12月底，六大工程建設資金累計到位100395.73萬元，其中安居溫飽工程16024.13萬元，基礎設施工程77250萬元，產業發展工程3922萬元，社會事業發展工程2349萬元，素質提高工程413萬元，生態環境保護與建設工程437.6萬元。僅基礎設施這一項工程的到位資金就占了資金總數的76.95%，所占比重過大，但基礎設施工程只能對獨龍江鄉貧困問題的解決產生間接影響力。與此同時，能對獨龍江鄉貧困問題的解決產生直接影響力的社會事業發展工程與素質提高工程的資金卻相對偏少，兩項工程的到位資金加起來卻僅占總資金的2.75%，所占比重太小。

三是獨龍族群眾的自我發展能力依然很弱。隨著獨龍江鄉交通狀況的日益改善和人口流動性的增強，獨龍族群眾將不得不面對外來人員帶來的激烈競爭。目前，貢山縣城到獨龍江鄉的客貨運輸基本上都是由外地人來運作，鄉里的各種商業（包括村子里的小賣部）大多數都是由外地人來經營，真正的本地獨龍族群眾很少能參與競爭。“當一個民族不能自我發展而不得不經常性地依靠外來的扶持而生存的時候，它有可能不僅在經濟上處于弱勢的地位，而且在心理上也缺乏足夠的自信去面對各種競爭，從而有可能影響其對自身文化的信心。”②筆者在獨龍江鄉調研時的感受之一就是，很多時候，獨龍族群眾更像是獨龍江幫扶工作的“旁觀者”而非“參與者”，這顯然違背了獨龍江幫扶工作的初衷。

四是對地方特色產業的開發力度不夠。獨龍江流域優生植被多，有著豐富的草場資源，很適合大力發展畜牧業。“獨龍江鄉的草場理論載畜量達19860個黃牛單位，且具有較好的連片草場，如龍佐、肯頂牧場，莫切旺、學哇當牧場，斯拉洛牧場，托烏當牧場，梅立王牧場，郎王奪牧場，迪郎當牧場，發展潛力非常大，但目前實際載畜量卻僅有1882個黃牛單位。”③雖然有著優質的草場資源，但獨龍江鄉的畜牧業卻長期處于粗放發展的低層次狀態，農戶缺乏基本的畜牧知識和飼養技能，經濟效益比較低下。

政策建議

大力扶持獨龍江鄉發展地方特色產業。今后應高度重視獨龍江鄉的地方特色產業發展問題，積極幫助獨龍族群眾開拓增收渠道，這樣才能徹底解決他們的貧困問題，從而使獨龍江幫扶工作達到較為理想的效果。比如，獨龍江鄉有一種當地所特有的養殖品種—獨龍牛，獨龍牛是半野生半家養的珍貴肉用牲畜，經濟價值很高，養殖的人工成本卻很低，因此有著廣闊的發展前景。“獨龍江鄉大量的高山牧場未得到有效利用，獨龍江鄉現有草場8.9萬公頃，其中：林間草場1220公頃，疏林草場987公頃，灌木草場4.76萬公頃，山地草場3.9萬公頃，其它類草場287公頃。這些牧場由于海拔高、氣候寒冷、飼草品種少，養殖其他家畜受到嚴重的限制，而獨龍牛的生物學特點又剛好適宜高山牧場的這些特點。”④因此，今后應該充分利用當地的優質草場資源，政府大力扶持獨龍牛養殖，做大做強獨龍牛產業。

切實提升獨龍族群眾的自我發展能力。獨龍江鄉幫扶“六大工程”中的社會事業發展工程涉及教育、醫療衛生、社會保障等方面，素質提高工程主要涉及技能培訓方面，這兩大工程的實施能直接提升獨龍族群眾的自我發展能力。鑒于此，筆者建議在獨龍江幫扶工作中，要加大對社會事業發展工程和素質提高工程的資金支持力度，而不是只重視基礎設施建設。同時，當地政府還要鼓勵和支持當地獨龍族群眾積極參與到幫扶工作中來，努力培養其主人翁意識。提升獨龍族群眾自我發展能力的關鍵因素是教育。“根據2010年的人口普查統計數據，當地獨龍族群眾平均受教育年限僅為5.2年，文盲率高達 33.07%，大部分群眾聽不懂漢話，歸根結底，獨龍江鄉的經濟社會發展水平之所以遠遠落后于其他地區，最根本的因素還是‘人的因素’，即獨龍族的整體科學文化素質的低下。”⑤因此，當地政府要把獨龍江鄉的教育事業作為幫扶工作的重中之重，致力于提高獨龍族人口的科學文化素質以適應現代社會發展的要求，從而大幅度提升獨龍族的自我發展能力。

加大推進貢山縣城鎮化的力度。由于獨龍江兩岸山高、坡陡、谷深，加之獨龍江鄉境內的自然保護區面積有1720平方公里，占全鄉面積的86%，致使當地群眾發展農牧業的空間非常有限，由于交通的不便利，獨龍江鄉發展旅游業的空間也受到一定程度的限制。因此，要徹底改變獨龍族群眾貧窮落后的現狀，加快推進貢山縣的城鎮化無疑是一個較好的現實選擇，而且從相關統計數據來看，貢山縣的城鎮化水平非常低，有著極大的提升空間。（見表3）

基于上述情況，筆者建議，今后扶持獨龍族的工作應該突破獨龍江鄉范圍，鼓勵和支持獨龍族群眾從獨龍江兩岸遷移到貢山縣城里居住，并轉為城鎮戶口，更多地從事第二、三產業，這是幫助獨龍族群眾徹底擺脫貧困，并與其他各族群眾一起共建小康社會的根本途徑。

（作者為曲靖師范學院人文學院副教授;本文系2013年度國家社科基金項目“人口較少民族聚居地區城鄉一體化社會救助體系建設研究”課題部分研究成果，項目編號：13XMZ063）

【注釋】

①徐乾坤，李永勤，馬斐玉：“淺析加快怒江州貢山縣獨龍江鄉獨龍族經濟的發展”，《云南農業大學學報》（社會科學版），2009年第2期，第40頁。

②黃建生等：《社會評估與民族地區發展》，北京：人民出版社，2013年，第99頁。

③④余連華：“貢山獨龍牛飼養現狀與發展潛力”，《云南畜牧獸醫》，2013年第4期，第20頁，第21頁。

⑤楊云紅：“獨龍族經濟社會發展問題初探”，《中共云南省委黨校學報》，2011年第6期，第35～36頁。

責編/張曉